摘 要：新中國政府審計(jì)經(jīng)過20多年的曲折發(fā)展，已逐漸走上現(xiàn)代化審計(jì)之路，但與國際先進(jìn)水平相比，仍然存在較大差距。是重新認(rèn)識體現(xiàn)現(xiàn)代化審計(jì)發(fā)展方向的績因此為了實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)署要求的在2007年中國政府績效審計(jì)要達(dá)到日常工作一半的大跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，研究政府績效審計(jì)變遷并做出中國意義上的解釋是非常必要的。研究主線是分析中國績效審計(jì)現(xiàn)狀的原因；提出中國政府應(yīng)如何開展績效審計(jì)的相應(yīng)建議。

　　關(guān)鍵詞：績效審計(jì)；現(xiàn)狀；成因；對策

　　1 績效審計(jì)的概念和實(shí)施的必要性

　　1.1 績效審計(jì)的概念

　　一般來說，績效審計(jì)是在財政預(yù)算單位的財務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審計(jì)的基礎(chǔ)上、審查政府部門履行其職責(zé)時財政資金使用所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、效益和效果程度，并進(jìn)行分析、評價和提出審計(jì)建議的專項(xiàng)審計(jì)行為。

　　1.2 實(shí)施績效審計(jì)的必要性

　　（1）開展效益審計(jì)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

　　我國國家審計(jì)恢復(fù)至今，審計(jì)機(jī)關(guān)不但要在規(guī)范財經(jīng)紀(jì)律、促進(jìn)廉政建設(shè)、創(chuàng)建高效率的市場環(huán)境、健全宏觀管理體制方面發(fā)揮作用，也要在確保社會公平、建立有效的激勵和約束機(jī)制、強(qiáng)化對權(quán)力的有效監(jiān)管、保證公眾權(quán)力的正確使用等方面有所作為。這就要求我們根據(jù)變化了的審計(jì)環(huán)境，研究我國經(jīng)濟(jì)社會中出現(xiàn)的新情況、新問題，按照審計(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，積極開展績效審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督重心和審計(jì)目標(biāo)的轉(zhuǎn)移。

　?。?）開展績效審計(jì)是克服官僚主義的需要。

　　官僚主義對國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。常規(guī)的真實(shí)、合法、合規(guī)性審計(jì)已不能滿足對官僚主義實(shí)施有效監(jiān)督的要求。實(shí)行績效審計(jì)，從根本上挖掘官僚主義的弊端并提出切實(shí)可行的整改建議。

　?。?）開展效益審計(jì)是建立高效廉潔政府的需要。

　　隨著社會的進(jìn)一步發(fā)展，民主權(quán)利的進(jìn)一步增長，人們不僅要求政府自身要廉潔，而且工作要高效。如前所述，政府官員有產(chǎn)生官僚主義的傾向，僅依靠政府本身很難實(shí)現(xiàn)，必須有一定的機(jī)構(gòu)對之實(shí)施科學(xué)、合理、專業(yè)、獨(dú)立的監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)就可以較好地實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督目標(biāo)。

　?。?）開展績效審計(jì)是有效利用自然資源和財力的需要。

　　我國人口眾多，人均所占有的自然資源較低，資源短缺嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。要解決這個問題，最佳方式就是提高資源利用效率。開展績效審計(jì)，有助于提高決策水平，以最少的資源投入換取最大的經(jīng)濟(jì)收入，解決我國自然資源和財力不足的矛盾。

　　2 我國績效審計(jì)的現(xiàn)狀及其原因

　　我國審計(jì)理論界在上世紀(jì)80年代初國家審計(jì)制度建立不久，就開始探討績效審計(jì)（當(dāng)時也有人稱之為經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)）問題，并提出我國審計(jì)工作應(yīng)該朝績效審計(jì)方向轉(zhuǎn)變。2001年審計(jì)署組織的退耕還林還草試點(diǎn)工程資金審計(jì)和農(nóng)村電網(wǎng)審計(jì)以及2002年組織的重點(diǎn)機(jī)場審計(jì)中就試圖審查這些專項(xiàng)資金的使用效果和有關(guān)政策的完善性，這其中就含有績效審計(jì)的做法。但我國審計(jì)機(jī)關(guān)目前仍主要是以真實(shí)性和合法性審計(jì)為主，很少開展績效審計(jì)。

　?。?）觀念滯后，認(rèn)識不足。

　　首先，在我國理論界對績效審計(jì)有兩種片面的認(rèn)識：一種觀點(diǎn)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效益只是對于物質(zhì)資料的生產(chǎn)領(lǐng)域而言。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為我國目前政府審計(jì)工作的重點(diǎn)是真實(shí)性審計(jì)，開展績效審計(jì)會妨礙真實(shí)性審計(jì)。其次，在我國，有相當(dāng)一部分審計(jì)人員對績效審計(jì)的認(rèn)知還存在著局限性，大多數(shù)還停留在對國外有關(guān)情況的介紹。再加之操作過程復(fù)雜和理論上的模糊，因而駐足不前。

　　（2）審計(jì)方式、方法落后、缺乏靈活性、多樣性。

　　目前的績效審計(jì)大部分只重視財政、財務(wù)收支審計(jì)，而忽視了將經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性相結(jié)合。隨著審計(jì)內(nèi)容的發(fā)展，單純的定量審計(jì)已不能滿足現(xiàn)有審計(jì)目標(biāo)的要求，定性與定量相結(jié)合的審計(jì)方式越來越重要，并且需要針對不同的社會現(xiàn)狀，采用切實(shí)可行的審計(jì)策略。

　?。?）績效審計(jì)的基礎(chǔ)比較薄弱。

　　績效審計(jì)的基礎(chǔ)是要求被審計(jì)單位提供的資料數(shù)據(jù)，以此來對被審計(jì)單位的績效進(jìn)行評價?？冃徲?jì)必須建立在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料是真實(shí)、合法的基礎(chǔ)上。否則就會使績效審計(jì)的質(zhì)量大幅下降，其評價也就失去意義。當(dāng)前，由于我國會計(jì)信息資料的失真行為相當(dāng)普遍，績效審計(jì)賴以評價的基礎(chǔ)可靠性不夠，這就給開展績效審計(jì)帶來很大的困難和風(fēng)險。

　　（4）統(tǒng)一的績效審計(jì)評價標(biāo)準(zhǔn)難以確定。

　　較之于財務(wù)審計(jì)而言，評價標(biāo)準(zhǔn)難以確定問題一直是制約績效審計(jì)有效開展的技術(shù)因素。1999年以后，財政部等有關(guān)部門陸續(xù)制發(fā)了《國有資本金效績評價規(guī)則》、《國有資本金效績評價操作細(xì)則》、《企業(yè)效績評價標(biāo)準(zhǔn)》、《企業(yè)效績評價操作細(xì)則》等，為企業(yè)效績評價工作的深入開展、規(guī)范企業(yè)效績評價行為、增強(qiáng)評價結(jié)果的客觀公正性提供了有利條件。但是，對于政府公共部門的績效審計(jì)，目前尚沒有一個明確的指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)，也沒有績效審計(jì)方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件。這就導(dǎo)致政府績效審計(jì)難以深入。

　　3 改善中國當(dāng)前績效審計(jì)現(xiàn)狀的對策

　　（1）打破傳統(tǒng)思維模式，樹立績效審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

　　擺脫傳統(tǒng)觀念的影響，正確區(qū)分傳統(tǒng)體制與市場經(jīng)濟(jì)體制下的審計(jì)特征，承認(rèn)政府審計(jì)是一種超然獨(dú)立的審計(jì)。樹立它的權(quán)威性，明確審計(jì)機(jī)構(gòu)要有相當(dāng)?shù)匚缓吐殭?quán)，審計(jì)機(jī)關(guān)及其人員可充分信賴。一方面，加強(qiáng)各級政府審計(jì)的獨(dú)立性，加強(qiáng)對各級政府及其所屬部門經(jīng)營公共財產(chǎn)所負(fù)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的制衡機(jī)制；另一方面，加強(qiáng)民間審計(jì)的監(jiān)督意識，但要保證政府審計(jì)的獨(dú)立性不受影響，同時又增加政府審計(jì)的透明度，使獨(dú)立于政府之外監(jiān)督職能的發(fā)揮更加有效。

　　（2）加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，完善立法體系。

　　社會主義市場經(jīng)濟(jì)下，政府審計(jì)相應(yīng)將工作重點(diǎn)放在公共財政和國家立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的支出項(xiàng)目上。對此，我們要加強(qiáng)法制建設(shè)，在現(xiàn)有立法體系的基礎(chǔ)上做好三個層面的工作：①從立法上給予規(guī)范，維護(hù)政府審計(jì)的權(quán)威性；②通過一系列的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則來規(guī)范政府績效審計(jì)的實(shí)施程序，包括計(jì)劃、執(zhí)行、報告、評價等方面；③加強(qiáng)對審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)素養(yǎng)等方面的培訓(xùn)和教育，提高審計(jì)隊(duì)伍的整體水平。

　?。?）明確評價原則，規(guī)范評價標(biāo)準(zhǔn)，建立評價體系。

　　政府績效審計(jì)的對象千差萬別，因此衡量審計(jì)對象的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一，但應(yīng)明確幾個評價的原則：①績效與公平相結(jié)合。堅(jiān)持獨(dú)立性原則，不能偏執(zhí)一方。②績效審計(jì)與社會審計(jì)相結(jié)合。③長期績效與短期績效的結(jié)合。盡量使短期績效服從長期績效，保證社會發(fā)展的可持續(xù)性。

　　政府績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采取定量與定性相結(jié)合方法。其中，定性標(biāo)準(zhǔn)包括國家的法律法規(guī)，黨和政府的各項(xiàng)方針、政策，主管部門有關(guān)規(guī)定等。定量指標(biāo)則包括政府預(yù)算、計(jì)劃的各項(xiàng)具體指標(biāo)，各項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)范和經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)等?？傊?，要能綜合反映物化勞動和活勞動消耗的絕對量指標(biāo)，以及工作效率和效果的相對量指標(biāo)。

　　（4）構(gòu)建和完善公共財政基本框架,鞏固和完善各項(xiàng)財政改革成果。

　　審計(jì)署在《2003-2007年五年審計(jì)工作規(guī)劃》中明確指出:財政審計(jì),以促進(jìn)規(guī)范預(yù)算管理,提高財政資金使用效益,建立社會主義公共財政制度為目標(biāo),以中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)為重點(diǎn),實(shí)現(xiàn)由收支審計(jì)并重向以支出審計(jì)為主轉(zhuǎn)變。公共財政框架的建立,與之相適應(yīng),我國的財政審計(jì)也會在做好合法性和真實(shí)性審計(jì)的同時,更好地開展績效審計(jì)。

　　另外,要實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)質(zhì)量責(zé)任制、審計(jì)工作稽查制度和內(nèi)部審計(jì)制度,以進(jìn)一步明確審計(jì)人員的審計(jì)責(zé)任,制止一些不良行為的發(fā)生。

　　4 中國績效審計(jì)的展望

　　隨著中國加入WTO，融入世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流，作為社會政治、經(jīng)濟(jì)生活重要組成部分的審計(jì)將迎來更廣闊的舞臺，同時也對其提出了新的發(fā)展要求。開展績效審計(jì)是我們政府面對新形勢、新要求的必然選擇。從世界范圍來看，開展績效審計(jì)是各國通行的作法。就我國來說，目前開展績效審計(jì)是一項(xiàng)全新的工作。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，參與國際競爭與合作，必然要求與國際接軌，而這些就是推動我國績效審計(jì)發(fā)展的源源動力。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，績效審計(jì)逐漸引起了人們的重視，大家開始關(guān)注和討論績效審計(jì)的有關(guān)問題。而我國政府不失時機(jī)地提出搞績效審計(jì)，也正順應(yīng)了時代發(fā)展的潮流。但是，必須清醒地認(rèn)識到，搞績效審計(jì)，我們還存在一些不足。因此，我們要加緊進(jìn)行績效審計(jì)的基礎(chǔ)建設(shè)，創(chuàng)造適宜效益審計(jì)成長的法制環(huán)境、理論環(huán)境和工作環(huán)境，找準(zhǔn)績效審計(jì)新的成長點(diǎn)，要體現(xiàn)績效審計(jì)的應(yīng)有地位和作用，增加對績效審計(jì)的關(guān)注和投入。

　　我們堅(jiān)信，在國際化大背景下能夠抓住機(jī)遇，現(xiàn)在又提出全面建設(shè)小康社會宏偉目標(biāo)的中國政府，是一定能夠領(lǐng)導(dǎo)全國人民走出卓有成效的中國特色的績效審計(jì)之路的。

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