一、客觀分析債務(wù)成因，確定審計(jì)工作思路

　?。ㄒ唬┴?cái)政體制改革滯后是地方政府舉債根源

　　1、政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理。由于1994年分稅制財(cái)政體制改革不徹底，導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，造成了地方財(cái)力緊張，加劇了地方政府性債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)張。當(dāng)?shù)胤秸疅o法在體制內(nèi)找到收支缺口的彌補(bǔ)途徑時(shí)，于是轉(zhuǎn)向體制外，借債由于其易于操作而被廣泛使用，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)大量累積。

　　2、轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷。首先，轉(zhuǎn)移支付制度沒有明確嚴(yán)格的事權(quán)界限和合理規(guī)范的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，撥款的隨意性大，資金分配不公平；其次，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較低，不利于縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排?？梢?，目前我國(guó)地方政府的財(cái)政缺口，難以通過轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)，地方政府舉債是財(cái)政體制不完善的必然結(jié)果。

　　（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落后引發(fā)地方政府舉債沖動(dòng)

　　現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式存在缺陷，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過渡依賴投資和出口，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用較弱，投資特別是公共投資成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α?010年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)10.3%，其中，投資拉動(dòng)了5.6個(gè)百分點(diǎn)，貢獻(xiàn)率為54.8%。對(duì)于以“吃飯財(cái)政”為特征的地方政府，要加大公共投資力度，只能將籌集資金的眼光轉(zhuǎn)向融資平臺(tái)。而以公有制為主導(dǎo)的基本經(jīng)濟(jì)制度和以國(guó)有控股為主要特征的銀行治理現(xiàn)狀，使得地方政府在舉債方面缺乏約束，舉債動(dòng)機(jī)強(qiáng)烈。

　?。ㄈ┈F(xiàn)行行政管理體制強(qiáng)化了地方政府舉債意愿

　　1、政府管理職能轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后。這些年我國(guó)進(jìn)行了幾輪行政管理體制改革，但政府管理機(jī)制仍未滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。行政效率不高狀況一直沒有得到根本的改善，財(cái)政支出壓力較大，加上政府績(jī)效評(píng)估體系不完善，使得地方政府不計(jì)成本、效益及風(fēng)險(xiǎn)，盲目舉債進(jìn)行建設(shè)的非理性行為有增無減。

　　2、官員考核問責(zé)制度存在缺陷。一方面，在地方財(cái)力非常緊張的情況下，地方政府官員只有突破已有的預(yù)算約束大舉借債，才能在較短任期內(nèi)取得顯著的政績(jī)；另一方面，官員決策問責(zé)制度還未形成，問責(zé)范圍狹窄，問責(zé)重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)、安全生產(chǎn)、環(huán)保等領(lǐng)域，而不包括政府債務(wù)，造成了官員個(gè)人決策成本低，舉債意愿強(qiáng)烈。

　　二、加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，明確審計(jì)工作重點(diǎn)

　?。ㄒ唬┡e債決策機(jī)制不規(guī)范，債務(wù)規(guī)模盲目擴(kuò)大

　　一方面，舉債決策主體多元化。由于缺乏嚴(yán)格的審批程序，導(dǎo)致舉債決策主體分散，有的項(xiàng)目舉債權(quán)在發(fā)改委，有的在各項(xiàng)目主管部門，有的則是舉債單位自行掌握和管理。由于很多項(xiàng)目不需要地方財(cái)政部門審批，脫離地方人大的監(jiān)督，導(dǎo)致存在大量不規(guī)范的舉債形式；另一方面，債務(wù)項(xiàng)目評(píng)估制度有待完善。由于舉債缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和嚴(yán)格的可行性論證，致使舉債規(guī)模不受限制，更多地體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)意志，大量舉債資金不僅投資于基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域，還涵蓋部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，地方財(cái)政也相應(yīng)承擔(dān)了大量?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)。

　?。ǘ┍O(jiān)管機(jī)制失效，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐步累積

　　長(zhǎng)期以來，由于地方政府對(duì)債務(wù)問題缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，因此地方債務(wù)監(jiān)管制度的建設(shè)嚴(yán)重滯后，缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，由于地方政府對(duì)債務(wù)管理工作重視不夠，導(dǎo)致債務(wù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)不全面、不客觀，無法準(zhǔn)確反映目前各級(jí)政府的負(fù)債狀況。加之，地方政府以分散在各部門或機(jī)構(gòu)的各種借款和為其他單位或項(xiàng)目提供擔(dān)保的方式籌集資金，不但增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性，也加大防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難度；另一方面，地方政府性債務(wù)的監(jiān)管職能分散于計(jì)委、財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門，各部門的監(jiān)管權(quán)限和側(cè)重點(diǎn)也不同，不僅達(dá)不到規(guī)范管理的效果，在很大程度上降低了債務(wù)資金的使用效益，導(dǎo)致地方政府無法真正全面準(zhǔn)確地掌握自身負(fù)債信息。

　?。ㄈ﹥攤鶛C(jī)制不健全，償債壓力不斷增大

　　基于政府信用的地方政府融資相對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體融資具有無可比擬的優(yōu)勢(shì)，債務(wù)融資的便利直接影響地方政府對(duì)債務(wù)資金的使用效率，導(dǎo)致重借輕還，忽視償債能力，對(duì)債務(wù)資金的投向和運(yùn)營(yíng)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，造成資源低效使用。隨之而來的巨大的還本付息壓力，地方財(cái)政狀況會(huì)因此不斷惡化，嚴(yán)重影響財(cái)政運(yùn)行的穩(wěn)定。加之，大部分地方投融資平臺(tái)資本金很少，杠桿率卻很高，大多借助于政府信用或政府擔(dān)保取得銀行貸款，大部分資金使用在收益較低的基礎(chǔ)設(shè)施等公共建設(shè)項(xiàng)目之上。一旦地方投融資平臺(tái)發(fā)生資金鏈條斷裂，將會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給商業(yè)銀行，勢(shì)必造成金融風(fēng)險(xiǎn)的不斷累積。

　　三、研究風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，提升審計(jì)建議深度廣度

　?。ㄒ唬┙⒔∪珎鶆?wù)管理體系，強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

　　1、開辟規(guī)范的融資渠道，盡快起動(dòng)地方債券的試點(diǎn)工作。由于受《預(yù)算法》約束，地方政府沒有舉債權(quán)，無法通過直接債務(wù)融資獲取資金。各地政府為了滿足地方財(cái)力需要，通過各種變通手段，如以開征各種基金、轉(zhuǎn)移土地出讓金等各種隱蔽途徑舉債，其結(jié)果是直接增加了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。而只有開辟規(guī)范、合法的舉債渠道，才有可能堵住各種隱形、違規(guī)的舉債渠道，改善政府負(fù)債結(jié)構(gòu)，分散政府債務(wù)過度集中的風(fēng)險(xiǎn)。

　　2、加強(qiáng)債務(wù)日常管理，實(shí)現(xiàn)地方政府性債務(wù)的良性循環(huán)。首先，出臺(tái)相應(yīng)的債務(wù)管理制度和實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)化對(duì)地方政府舉債行為的約束，著重解決多頭舉借、多頭管理的問題，保證債務(wù)收支集中和管理透明；其次，加強(qiáng)對(duì)舉債項(xiàng)目的計(jì)劃管理，對(duì)舉債項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格的財(cái)政審評(píng)，建立政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度，統(tǒng)一債務(wù)口徑，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，盡快探索建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，從整體上對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評(píng)估，防范和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

　　3、健全債務(wù)償還機(jī)制。各級(jí)地方政府要結(jié)合預(yù)算編制改革，多渠道籌資建立償債基金，合理確定償債基金的規(guī)模，規(guī)范償債基金的提取、存儲(chǔ)、管理和運(yùn)用等相關(guān)制度，保證每年有計(jì)劃地從預(yù)算財(cái)力和政府預(yù)算外資金收入中安排一定比例的資金用于償還債務(wù)，如按財(cái)政總支出的一定比例提取、債務(wù)項(xiàng)目效益提成等，加強(qiáng)地方財(cái)政的后備資金，合理調(diào)整債務(wù)規(guī)模、化解償債壓力。

　　4、積極發(fā)揮審計(jì)專業(yè)化監(jiān)督作用。—方面，通過推動(dòng)績(jī)效審計(jì)和行政首長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合，促進(jìn)科學(xué)控制政府債務(wù)的規(guī)模，提高政府融資平臺(tái)的還款能力。對(duì)政府融資平臺(tái)項(xiàng)目要堅(jiān)持跟蹤審計(jì)的做法，將地方政府性債務(wù)的借入、償還、管理情況納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范疇防止出現(xiàn)盲目借債的道德風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)與金融審計(jì)的協(xié)調(diào)，建立財(cái)政審計(jì)和金融審計(jì)的信息共享機(jī)制，全面控制地方政府性債務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格監(jiān)控政府債務(wù)資金的流向，防止政府融資平臺(tái)的金融風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。建立審計(jì)監(jiān)督整改督查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由地方人大牽頭，各監(jiān)督部門共同參與，建立審計(jì)監(jiān)督整改督查聯(lián)動(dòng)機(jī)制。明確：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好對(duì)整改不力的單位追究有關(guān)責(zé)任人的工作；組織部門要把審計(jì)意見整改情況作為干部考察任用和單位年度考核的重要內(nèi)容；財(cái)政部門要及時(shí)扣繳和清收審計(jì)決定中涉及款項(xiàng)，堵塞財(cái)務(wù)管理漏洞；審計(jì)部門要抓好審計(jì)意見的整改落實(shí)，對(duì)審計(jì)意見整改情況進(jìn)行監(jiān)督，并進(jìn)行督查跟蹤回訪。通過建立部門聯(lián)動(dòng)工作督查機(jī)制，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督意見整改落實(shí)，防止書面整改實(shí)際不整改、形式整改內(nèi)容不整改、局部整改關(guān)鍵不整改等問題。

　?。ǘ┘涌焱七M(jìn)財(cái)政體制改革步伐

　　1、合理確定地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)。造成地方財(cái)政困難、地方政府性債務(wù)增加的一個(gè)重要原因是財(cái)政體制不完善，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相稱。要徹底解決地方政府債務(wù)問題，必須從財(cái)政體制方面入手，進(jìn)一步核定中央和地方政府，地方各級(jí)政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)，科學(xué)劃分上下級(jí)財(cái)政之間的收入與支出，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，減少地方政府的舉債規(guī)模

　　2、進(jìn)一步健全完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付手段，提高一般性補(bǔ)助所占的比重，規(guī)范專項(xiàng)補(bǔ)助；簡(jiǎn)化和歸并目前過多的專項(xiàng)撥款種類，逐步將專項(xiàng)補(bǔ)助的部分、稅收返還、體制補(bǔ)助等納入到一般性轉(zhuǎn)移支付范周內(nèi)，以提高地方政府統(tǒng)籌分配財(cái)政資金的能力；同時(shí)，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化為目標(biāo)，改進(jìn)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方法，打破現(xiàn)時(shí)維護(hù)既得利益的分配格局，逐步采用因素法確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。