公共政策是國(guó)家治理的基本工具，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)開展公共政策審計(jì)是發(fā)揮審計(jì)推動(dòng)完善國(guó)家治理職能的必然要求。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于該領(lǐng)域的研究和探索仍處于起步階段，因此，對(duì)這一新的審計(jì)形式所需要的基礎(chǔ)條件、路徑方法以及可能出現(xiàn)的困難進(jìn)行充分研究，在當(dāng)前有重要意義。

　　一、關(guān)于公共政策審計(jì)內(nèi)涵的理解

　　公共政策是對(duì)英文public policy的直譯。對(duì)于公共政策，目前理論界仍沒有一個(gè)絕對(duì)權(quán)威的定義，但不論是戴維·伊斯頓的“社會(huì)的價(jià)值所作的權(quán)威性分配”理論，還是哈羅德·拉斯維爾與亞伯拉罕·卡普蘭“目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃”理論，抑或是托馬斯·戴伊等人的“政府行為”理論，強(qiáng)調(diào)的都是政府（或其他權(quán)力主體）根據(jù)其自身的理性判斷對(duì)于公共生活的一種安排（當(dāng)然，不經(jīng)過民主決策產(chǎn)生的公共政策不在此列，那是合法性層面的問題）。從這一寬泛的定義，可以引申出公共政策所具有的部分特征，即：一是公共政策由有權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)布和推動(dòng)，具有規(guī)范性和強(qiáng)制性；二是公共政策是由有權(quán)機(jī)關(guān)做出的一種價(jià)值選擇，具有博弈性和妥協(xié)性；三是公共政策的作用對(duì)象是公共生活，具有廣泛的影響力；四是公共政策的作用過程，往往呈現(xiàn)一種“自上而下、層層傳遞”的過程。

　　按照審計(jì)科研所研究報(bào)告對(duì)于公共政策審計(jì)的定義，公共政策審計(jì)是“國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，從形式、事實(shí)、價(jià)值三個(gè)維度，對(duì)公共政策、公共政策系統(tǒng)（政策主體、政策客體、政策環(huán)境）、公共政策過程（政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策終結(jié)等）和公共政策的結(jié)果和影響進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議咨詢等審計(jì)活動(dòng)”。公共政策審計(jì)能夠從保障政策貫徹落實(shí)，提高公共政策決策科學(xué)性和政策能力，保障公共政策價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)責(zé)任政府和績(jī)效政府理念的建立和深化，提高公共政策的參與度和透明度從而增進(jìn)社會(huì)民主等五個(gè)方面作用于國(guó)家治理。

　　二、對(duì)于公共政策審計(jì)的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

　?。ㄒ唬徲?jì)對(duì)象涉及面廣。公共政策是國(guó)家治理的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)途徑，往往由國(guó)家發(fā)布，主要針對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等某個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)整。由于其自身所具備的特點(diǎn)，公共政策對(duì)于公共生活的調(diào)整往往容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，影響范圍極易擴(kuò)散至相關(guān)領(lǐng)域。比如國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控，就引起稅收、金融、建筑等多個(gè)行業(yè)的劇烈反應(yīng)。因此公共政策審計(jì)較一般審計(jì)項(xiàng)目而言，審計(jì)對(duì)象更為廣泛和模糊，對(duì)于審計(jì)項(xiàng)目的組織要求也更高。

　?。ǘ┕舱邔徲?jì)具有階段性。公共政策從制定到產(chǎn)生結(jié)果，有一個(gè)向下傳導(dǎo)的過程，其作用流程大致可以分為政策制定和政策執(zhí)行（含科研所定義的后兩個(gè)階段）兩大階段。在公共政策過程的不同階段，審計(jì)關(guān)注對(duì)象、審計(jì)重點(diǎn)都不一致。考慮到國(guó)家審計(jì)的行政監(jiān)督權(quán)性質(zhì)，政策制定階段的審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)更傾向于通過向立法機(jī)關(guān)提供立法素材、決策依據(jù)等方式，為立法機(jī)關(guān)合理制定政策、適時(shí)修正政策等提供建議；而對(duì)于政策執(zhí)行階段審計(jì)重點(diǎn)則轉(zhuǎn)向政策執(zhí)行在內(nèi)容上是否同一，標(biāo)準(zhǔn)上是否統(tǒng)一，執(zhí)行過程是否流暢、執(zhí)行結(jié)果是否到位，乃至政策執(zhí)行部門在執(zhí)行政策過程中是否存在失職瀆職、弄虛作假、不作為和亂作為等行為等方面。

　　（三）審計(jì)視野要求全局性。如前所述，公共政策本身具有博弈性和妥協(xié)性特征，公共政策在內(nèi)容安排、出臺(tái)時(shí)間、政策實(shí)施手段選擇等等方面，都體現(xiàn)出“有權(quán)機(jī)關(guān)”對(duì)社會(huì)不同利益集團(tuán)（甚至包括有權(quán)機(jī)關(guān)自身）價(jià)值需求的綜合平衡，其思維眼界是基于政策治理全局性的，其作用過程往往具有宏觀性、全局性特點(diǎn)。因此進(jìn)行公共政策審計(jì)，必須突破以往審計(jì)項(xiàng)目查處違法違規(guī)問題為導(dǎo)向?qū)徲?jì)思路，將審計(jì)重點(diǎn)放在科學(xué)分析和評(píng)價(jià)公共政策對(duì)于社會(huì)發(fā)展全局影響之上，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)信息收集和處理能力的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)的揭示問題、分析問題和反映問題。

　　三、當(dāng)前公共政策審計(jì)實(shí)踐中的難點(diǎn)分析

　　一是對(duì)“公共政策”這一審計(jì)對(duì)象缺乏明確界定。公共政策實(shí)際是一個(gè)非常廣泛的問題，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等等諸多領(lǐng)域，哪些是審計(jì)可以關(guān)注的，那些是應(yīng)該關(guān)注的，那些是需要重點(diǎn)關(guān)注的，以及哪些是不應(yīng)關(guān)注的，直接關(guān)系到審計(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)。目前不論是審計(jì)機(jī)關(guān)抑或是理論界，仍未對(duì)此問題進(jìn)行明確界定，這一狀況既不利于審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部具體操作，也容易引發(fā)外界不必要的疑慮和抵觸。

　　二是對(duì)于“公共政策”審計(jì)的邊界缺乏界定。將公共政策全過程納入審計(jì)監(jiān)督的范圍，意味著審計(jì)監(jiān)督權(quán)力與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、人大的立法權(quán)以及政府的行政管理權(quán)都將出現(xiàn)交集。面對(duì)這種交集審計(jì)機(jī)關(guān)既不能“固步自封”，放松甚至放棄監(jiān)督；更不能“越廚代庖”，以監(jiān)督名義“代行”其他權(quán)力主體職權(quán)，因此對(duì)于公共政策審計(jì)中審計(jì)權(quán)力的邊際需要有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)。

　　三是“公共政策”審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)較難確定。這主要有兩方面原因，一方面“公共政策”的實(shí)質(zhì)是政策制定者對(duì)于社會(huì)價(jià)值所作的權(quán)威性分配，一般不會(huì)存在與當(dāng)前實(shí)行的法律法規(guī)相違背的情況（現(xiàn)行的公共政策甚至都是審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的重要來源），因此公共政策的評(píng)價(jià)很大程度上是一個(gè)“比較選優(yōu)”的問題。而持不同立場(chǎng)、不同視角的主體，對(duì)于同一個(gè)公共政策的評(píng)價(jià)，往往會(huì)得出不同的結(jié)論，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以做到唯一性；二是對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)而言，當(dāng)前行政型審計(jì)體制也制約了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于公共政策進(jìn)行審計(jì)的能力。進(jìn)行公共政策審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)如何滿足中央政府、地方政府、普通民眾的不同利益期望；如何在諸多的價(jià)值中選取最優(yōu)的評(píng)價(jià)依據(jù)，是審計(jì)機(jī)關(guān)在公共政策審計(jì)中需要考慮的問題。

　　四是“公共政策”審計(jì)結(jié)果如何執(zhí)行的問題。公共政策與其他專項(xiàng)審計(jì)的審計(jì)對(duì)象不同，其發(fā)生作用的方式、基本運(yùn)作流程等并不必然以一定經(jīng)濟(jì)行為為媒介。因此，當(dāng)前主要以經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)形式存在的審計(jì)權(quán)，缺乏對(duì)公共政策事項(xiàng)本身進(jìn)行實(shí)質(zhì)調(diào)整的能力，審計(jì)機(jī)關(guān)只能通過建議的方式，促進(jìn)政策制定和執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)前政策不合理的內(nèi)容和執(zhí)行過程中不合理的環(huán)節(jié)等加以改進(jìn)。從目前審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力能力來看，審計(jì)機(jī)關(guān)仍缺乏足夠制約能力，來保證上述機(jī)關(guān)認(rèn)可并接受審計(jì)建議。

　　四、若干建議

　?。ㄒ唬?duì)于政策跟蹤審計(jì)應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)規(guī)劃。鑒于公共政策審計(jì)的若干特點(diǎn)，將公共政策審計(jì)“一步到位”的想法是不適當(dāng)?shù)?。審?jì)機(jī)關(guān)有必要在理清各類關(guān)系的前提下，對(duì)推進(jìn)政策跟蹤審計(jì)做一個(gè)較為長(zhǎng)期的規(guī)劃。從目前條件來看，第一階段可沿襲審計(jì)機(jī)關(guān)以往審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，從政策執(zhí)行的跟蹤審計(jì)入手，通過揭示和分析在政策執(zhí)行過程中的問題，提出對(duì)包括執(zhí)行機(jī)制，以及制度本身的改進(jìn)建議。在此階段審計(jì)工作的重點(diǎn)在于推動(dòng)公共政策的全面執(zhí)行；第二階段審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過特定的審計(jì)程序，針對(duì)性的開展對(duì)特定的公共政策的審計(jì)。通過對(duì)公共政策目標(biāo)是否合理、成本是否經(jīng)濟(jì)、效果是否實(shí)現(xiàn)、損害是否得到充分補(bǔ)償?shù)戎笜?biāo)的綜合評(píng)估，對(duì)公共政策整體的合理性發(fā)表審計(jì)意見。這一階段審計(jì)工作的重點(diǎn)在于評(píng)估政策自身的合理性和經(jīng)濟(jì)性，為有權(quán)機(jī)關(guān)的加強(qiáng)、中止或廢止公共政策提供決策依據(jù)；第三階段審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮“智庫”角色，通過審計(jì)工作對(duì)社會(huì)危機(jī)進(jìn)行前瞻性的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，及時(shí)提示有權(quán)機(jī)關(guān)制定或加快實(shí)施某類型公共政策。

　?。ǘ?yīng)積極創(chuàng)造政策研究條件。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)從國(guó)家審計(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展布局入手，做好政策研究工作的規(guī)劃；從提高政策研究能力的角度，在一線審計(jì)機(jī)關(guān)建立起與上級(jí)政策研究機(jī)構(gòu)相配套的，相對(duì)獨(dú)立于審計(jì)業(yè)務(wù)部門的政策研究機(jī)構(gòu)，并發(fā)揮整個(gè)政策研究體系的系統(tǒng)功能。同時(shí)加大政策研究專業(yè)人才的培養(yǎng)。審計(jì)機(jī)關(guān)的人才建設(shè)應(yīng)該在精細(xì)分工的基礎(chǔ)上，將研究性人員從業(yè)務(wù)人員中分離出來，通過專門性研究提升政策分析的權(quán)威度。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)自身相關(guān)措施的建設(shè)。一是應(yīng)盡快出臺(tái)政策跟蹤審計(jì)相關(guān)的操作辦法和指南性規(guī)范，解決政策跟蹤審計(jì)對(duì)象界定、審計(jì)邊界模糊、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)選擇困難、審計(jì)重點(diǎn)不清等基礎(chǔ)性問題；二是采取措施保障審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，保證審計(jì)機(jī)關(guān)能在政策跟蹤中保持客觀、公正的立場(chǎng)，獨(dú)立發(fā)表審計(jì)評(píng)價(jià)意見；三是創(chuàng)新審計(jì)思路和方法，探索聯(lián)網(wǎng)審計(jì)、跟蹤審計(jì)、計(jì)算機(jī)審計(jì)等新審計(jì)方法在政策跟蹤審計(jì)中的運(yùn)用，提高審計(jì)效率、擴(kuò)展審計(jì)覆蓋面、提高審計(jì)分析的深度。四是繼續(xù)推動(dòng)審計(jì)結(jié)果的全面公告。

　　（四）建立起審計(jì)機(jī)關(guān)與立法和政策制定機(jī)關(guān)的常設(shè)性溝通機(jī)制。使審計(jì)機(jī)關(guān)能及時(shí)掌握到當(dāng)前立法和政策制定的背景、目的、思路、困難等基本情況，而進(jìn)行針對(duì)性、專業(yè)性的分析，提供合理建議；另一方面也方便審計(jì)機(jī)關(guān)在日常審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)、揭示的問題情況及時(shí)反饋到立法和政策制定機(jī)關(guān)，以完善制度建設(shè)；同時(shí)，雙方的常設(shè)性溝通也能提升雙方的了解度和借鑒度。具體而言，這種常設(shè)性溝通機(jī)制可以從審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的征求意見制度、審計(jì)結(jié)果的報(bào)告制度、審計(jì)意見咨詢制度、雙方專業(yè)人才交流等專門性制度建設(shè)著手，逐步完善成統(tǒng)一的制度體系。

　?。ㄎ澹┕舱邔徲?jì)應(yīng)推動(dòng)公眾參與。推動(dòng)公眾參與重要意義在于：一是為審計(jì)重點(diǎn)的確定提供方向。公眾位于公共政策的末端，對(duì)于公共政策的利弊得失有最直觀的感受，因此公眾參與有利于審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)掌握公共政策最新動(dòng)態(tài)和薄弱環(huán)節(jié)，從而鎖定審計(jì)的重點(diǎn)；二是有助于審計(jì)評(píng)價(jià)更趨合理。促進(jìn)專家和公眾對(duì)公共政策審計(jì)的積極參與，能夠起到集思廣益的作用，彌補(bǔ)審計(jì)機(jī)關(guān)能力上的不足，同時(shí)增進(jìn)民眾對(duì)政策的認(rèn)知和支持；三是為審計(jì)結(jié)果的有效執(zhí)行提供助力。公民參政、議政能力與公民所掌握的政治信息量成正比關(guān)系，加強(qiáng)透明度能夠有效提升輿論監(jiān)督的效果，不僅可以制約公共政策制定和執(zhí)行中的“精英操控”和貪腐行為，也可以為審計(jì)工作提供良好的助力。

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