摘要：績效預(yù)算是市場經(jīng)濟條件下預(yù)算改革的方向，推行績效預(yù)算在我國正處于理論準備和調(diào)研可行性階段。正確理解績效預(yù)算的含義才能在績效預(yù)算改革中少走彎路。本報告根據(jù)績效預(yù)算的起因以及西方國家對績效預(yù)算所作的相關(guān)定義，對績效預(yù)算的確切含義做了探討，并著重分析了政府績效評價體系與績效預(yù)算的關(guān)系。本報告根據(jù)科學發(fā)展觀和執(zhí)政為民的執(zhí)政觀對政府績效作出了解釋，并認為政府績效評價體系作為績效預(yù)算的基礎(chǔ)部分，其基本要點包括確定政府目標、評價標準和評價指標。本報告認為，地方政府政績考核作為政府績效評價體系的雛型，其內(nèi)容的設(shè)計及其合理化對推行績效預(yù)算具有奠基作用。

　　關(guān)鍵詞：績效 預(yù)算 制度 改革

　　績效預(yù)算自二十世紀四十年代提出以來，目前已經(jīng)有50多個國家不同程度地實施了績效預(yù)算。從國際經(jīng)驗角度看，績效預(yù)算的產(chǎn)生有特定背景條件，伴隨著績效預(yù)算的完善過程中，這種預(yù)算模式也形成了穩(wěn)定的基本內(nèi)容。

　　一、如何理解績效預(yù)算的確切含義

　　對績效預(yù)算確切含義的理解直接決定著如何編制績效預(yù)算、如何認識推行績效預(yù)算的可行性、如何分階段完善績效預(yù)算與行政管理體制運行之間的關(guān)系。

　　西方國家雖然推行績效預(yù)算已有較長時間，但對究竟什么是績效預(yù)算仍然爭論不休。人們普遍認可的是績效預(yù)算是一種結(jié)果導向的預(yù)算，爭議的焦點在于如何給出一個完整的定義。

　　世界銀行專家沙利文認為：績效預(yù)算是一種以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算體制，具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)。瑞典的決策部門認為：績效管理并不是單純的一些措施或方法，而是一個非常廣義的概念。績效管理的目的就是要實現(xiàn)成效和效率，成效是指應(yīng)該做的事，效率是指要合理、高效地做事。澳大利亞把績效預(yù)算分成五個部分：一是政府要辦的事；二是配置預(yù)算資源；三是以結(jié)果為中心制定績效目標；四是評價目標實現(xiàn)狀況的標準；五是評價績效的指標體系。由此可看出澳大利亞是把績效預(yù)算歸結(jié)為政府行政活動的資金支持體系的評價模式。

　　推行績效預(yù)算在我國還處于理論準備和調(diào)研可行性階段。此間，人們首先想到的就是搞清楚什么叫績效預(yù)算。一些人認為可直接引用西方國家的定義，一些人則認為應(yīng)該從我國的實際情況出發(fā)給出適合改革方向要求的定義�，F(xiàn)在突出的問題就是作為績效預(yù)算發(fā)源地的西方國家也沒有在績效預(yù)算定義上達成共識，做為仍處于構(gòu)建適應(yīng)公共財政要求的預(yù)算體制的中國當然更是在定義上爭議不休。但有必要指出：中國在討論什么是績效預(yù)算概念時，似乎沒有區(qū)別開一些基本概念之間的差別，進一步說就是有時把績效預(yù)算、支出評價、預(yù)算績效三個概念混為一談。必須看到，這三個概念是完全不同的，具體而言，績效預(yù)算是一個大系統(tǒng)，支出評價和預(yù)算績效是這個大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。如果把三者混為一談，無疑就是扭曲了績效預(yù)算的本質(zhì)特征。

　　應(yīng)該承認，把握績效預(yù)算的確切含義確非易事。從已有的國內(nèi)外爭論來看，人們認識上的不統(tǒng)一，原因之一在于對績效預(yù)算的理解角度的差別。當人們從預(yù)算編制方法角度去給績效預(yù)算下定義時，似乎非常難以說清績效預(yù)算與基數(shù)法和零基法之間的確切差別，因而提不出令人信服的定義；而當人們從預(yù)算執(zhí)行結(jié)果角度去定義績效預(yù)算時，又往往難以搞清楚投入與產(chǎn)出之間的聯(lián)系。

　　那么，究竟什么是績效預(yù)算？怎樣定義才相對合理呢？我們認為：解決這個問題必須把握好定義的角度。確定角度，應(yīng)從理想模式與可能模式之間的關(guān)系去進行。進一步說，我們在給績效預(yù)算下定義時，既要從預(yù)期目標出發(fā)，又要充分考慮已有的實踐給予人們的啟示，既要把握公共財政條件下預(yù)算制度的基本特征，又要認清績效預(yù)算的特殊要求。由此，可以說，績效預(yù)算首先是一種新式預(yù)算理念，它要求人們在編制預(yù)算時要以機構(gòu)績效為依據(jù)，進一步說，就是要把撥款和要做的事的結(jié)果聯(lián)系起來。應(yīng)該承認，這種理念并沒有量的顯示，就如同說“愛有多深”無法用數(shù)字表示一樣，然而必須看到，這種理念相對于以往單純分配資金的預(yù)算確實是一種突破，本質(zhì)上是把行政目標與預(yù)算資源配置勾通起來了。其次，可以說，績效預(yù)算又是績效的核算，進一步說，就是從資金使用的角度去分別規(guī)劃政府各個機構(gòu)在單一預(yù)算年度內(nèi)可能取得的績效。再其次，績效預(yù)算是一種示意圖，它體現(xiàn)的是以民為本的執(zhí)政觀念，進一步說，就是預(yù)算資源的使用必須產(chǎn)生某種社會效益，而這種效益應(yīng)是社會公眾所需要的，并非簡單地由政府認為應(yīng)該取得的效益。概言之：績效預(yù)算是一種預(yù)算模式，容含著預(yù)算理念和預(yù)算過程的重要變化，而預(yù)算編制方法的變化只是績效預(yù)算實現(xiàn)方式所采用的手段。

　　二、如何構(gòu)建政府績效評價體系

　　政府績效本質(zhì)上是政府的發(fā)展觀和政績觀的具體表現(xiàn)。在一個國家或地區(qū)內(nèi)，發(fā)展觀、政績觀、理財觀三者之間有著內(nèi)在因果關(guān)系，其中發(fā)展觀是基礎(chǔ)，當政府選擇了發(fā)展模式之后，遵從這一模式的要求推進既定的發(fā)展戰(zhàn)略也就成為政績的具體表現(xiàn)，政府的財政必須服務(wù)于發(fā)展觀和政績觀落實的需要，理財觀自然要依發(fā)展模式的特征而相機決定。因此，政府績效的評價標準和指標體系就是發(fā)展觀與政績觀的量化表現(xiàn)，財政收支結(jié)構(gòu)則是這種量化表現(xiàn)的政府資金使用體現(xiàn)。

　　構(gòu)建政府績效評價體系首先必須對政府績效做出合理的解釋。這是一個涉及到政府績效評價標準和確立評價指標的價值判斷問題。要做出合理的解釋，就必須有合理的前提條件選擇。從理論上看，確定合理的前提條件要從發(fā)展觀和執(zhí)政觀兩個角度進行。因為：發(fā)展觀是政府提倡什么的理念、執(zhí)政觀是政府怎樣促進社會發(fā)展的理念。

　　根據(jù)科學發(fā)展觀和執(zhí)政為民的執(zhí)政觀，政府績效應(yīng)該更多的講求的是政府行政結(jié)果的社會效益，其經(jīng)濟效益是依從于社會效益的擴展。因此，政府績效應(yīng)是政府各部門在依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學執(zhí)政的前提下從全社會利益擴展出發(fā)為人民辦事的效率和結(jié)果。具體而言，政府績效又可劃分為三大類：一是行政行為的合規(guī)性。這是指政府行為是否遵循了既定的法律、法規(guī)、行政規(guī)定和組織原則。之所以把合規(guī)性列為政府績效的一類，主要原因在于按照已有的制度安排來行政是為公眾提供符合一定質(zhì)量要求的公共產(chǎn)品的必要條件，我國公共管理中出現(xiàn)的很多問題，公眾對政府的很多意見，本身不是在于公共產(chǎn)品供給數(shù)量和供給質(zhì)量與公共產(chǎn)品需求之間的矛盾，而恰恰是在各級政府部門內(nèi)大量存在的不按現(xiàn)行制度安排辦事而引發(fā)的諸多矛盾。顯然，照章辦事就是成績，就是通過維護法治規(guī)范促進廣大人民的根本利益。二是公共產(chǎn)品供給數(shù)量。公共產(chǎn)品分為有外在物質(zhì)表現(xiàn)形式和無外在物質(zhì)表現(xiàn)形式兩類，前者如道路，后者如治安。這兩類公共產(chǎn)品都可以量化表現(xiàn)。公共產(chǎn)品供給數(shù)量體現(xiàn)的是政府部門的工作量和努力程度，因而可說是政府績效的突出表現(xiàn)。三是公共產(chǎn)品供給的外部正效應(yīng)。每一種公共產(chǎn)品都有其特定的外部正效應(yīng)。這種外部正效應(yīng)是指公共產(chǎn)品自身帶來的社會效益。社會治安為公眾提供了安全的生活環(huán)境、社會救助促進了社會穩(wěn)定、環(huán)境保護保護了人們的身體健康，等等。有必要指出：這種外部正效應(yīng)的評估是一大難點。因為究竟哪些后果與公共產(chǎn)品供給有著直接的數(shù)量關(guān)系目前尚無很好的方法來測定。

　　決定政府績效評價體系構(gòu)建的基本因素主要有三方面：一是政府目標。政府目標給出的是政府總體工作方向和部門工作方向。政府目標是政府社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和年度發(fā)展計劃中的重要內(nèi)容。政府目標決定著政府要提供哪些方面的公共產(chǎn)品，這是政府績效評價的基本依據(jù)。二是政府工作任務(wù)。工作任務(wù)是政府目標的具體化，說明的是政府要提供多少公共產(chǎn)品、多長時間完成。工作任務(wù)一般表現(xiàn)為政務(wù)事項結(jié)構(gòu)。三是政府部門職能分工。界限清晰的政府部門職能分工是政府績效評價體系的基本決定因素。因為：只有部門責權(quán)分明，才能知道哪些事情該誰辦，才能知道評價范圍，才能知道評價的切入點。

　　構(gòu)建政府績效評價體系首先必須確定合理的評價標準。政府績效評價體系的核心功能是評價政府績效好壞程度，因此，評價標準選擇自然成為評價起點。選擇評價標準應(yīng)遵循可測度和可操作兩項原則。由于政府績效分為若干類，有必要分類確定政府績效評價標準。對提供公共服務(wù)的一般性政務(wù)活動績效的評價，應(yīng)以是否照章及時、準確辦事為標準，比如對民政部門的低保補助工作的評價就是以能否及時、足額、按標準發(fā)放為標準來評價。對行政活動結(jié)果與工作人員努力程度密切相關(guān)的政務(wù)活動的評價應(yīng)以有彈性的量值為標準來進行。比如公安部門的破案率，年破案率有高有低，其高度可反映公安隊伍的工作努力程度和水平高低。對綜合社會效益較強的政務(wù)活動的評價應(yīng)以預(yù)期效果和實際效果的對比為標準。比如對公共項目的評價就可以項目完成后效果與定項預(yù)期效果進行對比來衡量項目績效。

　　構(gòu)建政府績效評價體系涉及到的核心技術(shù)問題是政府績效評價指標。政府績效評價指標可分為合規(guī)性和效益性兩個層次。之所以把合規(guī)性放在第一個層次，原因是政府行為的合規(guī)是法治社會中取得效益的前提條件。

　　合規(guī)性評價層次上的指標可分為三類：一是合法性指標；二是合乎工作流程類指標；三是合乎政策類指標。

　　效益性評價層次上的指標可分為三類：一是合乎政府目標的指標，包括總體目標和部門目標；二是綜合社會效益類指標；三是工作績效類指標。

　　從上述方法論出發(fā)，對政府各部門績效進行評價時，又可把政府部門分為三大類進行：一是綜合部門，比如國家發(fā)展改革委、外交部、財政部、人民銀行總行等；二是社會單項事務(wù)管理部門，比如民政部、勞動和社會保障部、公安部、教育部、計生委等；三是經(jīng)濟管理部門，比如鐵道部、國家質(zhì)檢總局、國家稅務(wù)局、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等，針對這三大類政府部門分類制定績效評價指標體系時要結(jié)合各部門職能拆分政府目標指標，也就是要確定反映政府目標的具體指標，這是首先必須解決好的一個難點問題。

　　確定反映政府績效的綜合社會效益指標應(yīng)主要考慮三方面因素：一是政府活動的階段性社會矛盾調(diào)解功效；二是政府活動的長遠效應(yīng)；三是政府部門行政活動的互補性效應(yīng)。比如對政府教育部門的績效評價，確定綜合社會效益指標體系時，就要通過設(shè)置一些指標，來反映政府教育方面的行政行為對富人和窮人子弟公共產(chǎn)品享用上的平等程度和所帶來的即期不同收入階層之間矛盾的調(diào)解作用。

　　確定工作績效類指標時應(yīng)主要考慮四類因素：一是部門職能特征；二是部門職能范圍；三是部門一般行政活動和所實施項目的技術(shù)決定因素；四是部門工作流程的設(shè)定。

　　三、績效預(yù)算對政府預(yù)算制度改革中的啟示

　　就現(xiàn)實國情而言，由于我們目前沒有做到把政府的全部資源特別是公共資產(chǎn)方面的資源都納入預(yù)算管理的范圍，也缺乏準確地把握完成績效目標需耗費的成本的完備的預(yù)算信息和預(yù)算分析能力，財經(jīng)紀律弱化仍然沒有從根本上得到遏制，并且實行新績效預(yù)算需要一個支持和強調(diào)預(yù)算的公共責任與追求結(jié)果績效的氛圍與機制，需要發(fā)展出一套成熟而且運行成本比較低、達成一致的績效測量體系。因此簡單和盲目移植西方國家預(yù)算管理經(jīng)驗，難免出現(xiàn)"淮橘成枳"的結(jié)果。當前應(yīng)在部門預(yù)算改革、國庫集中收付、政府采購的支出管理改革的基礎(chǔ)上，為實施成功的績效預(yù)算積極創(chuàng)造條件

　�。ㄒ唬┘涌鞓�(gòu)建完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系。中國公共財政框架的構(gòu)建，無疑需要建立在全部政府收支納入預(yù)算的基礎(chǔ)之上。只有全部政府收支納入預(yù)算，在建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系的前提下，人民代表大會以及廣大人民群眾才能談得上真正監(jiān)督政府支出的績效提升。因此，應(yīng)當以建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算作為一項重要的改革議程。以著眼于規(guī)范政府運行機制的“費改稅”為契機，逐步將預(yù)算外收支納入預(yù)算管理。在此基礎(chǔ)上，形成一個覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支項目的公共預(yù)算體系。

　　（二）以法律規(guī)范推進績效管理改革，逐步提升預(yù)算管理的透明度�？冃Ч芾砩婕奥氊熍c權(quán)能的重新分配，利益結(jié)構(gòu)也會重新整合，在使一些部門受益的同時，也會影響另一些部門的既得利益。由于法律所具有的相對穩(wěn)定性和權(quán)威性，為了降低改革的阻力，順利推進績效預(yù)算改革，市場經(jīng)濟國家通常借助于立法手段，以法律的形式將各方的權(quán)利和義務(wù)固定下來。就公共預(yù)算管理的立法修訂與完善而言，需要在各方面的支持配合下，立足于我國基本國情和市場經(jīng)濟的客觀需要，吸取國際上的成功經(jīng)驗，深入開展調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，在公共預(yù)算績效評價與績效管理、財政支出透明度方面，進一步完善相關(guān)的立法規(guī)范。

　�。ㄈ�）推進權(quán)責發(fā)生制政府會計與預(yù)算改革，真實、完整、全面地反映政府績效。權(quán)責發(fā)生制的政府會計制度，能夠比較全面、準確地反映一些長期項目和或有債務(wù)的信息，有助于增加預(yù)算信息的完整性、可信度和透明度，加強預(yù)算成本計量與政府業(yè)績考核。目前，澳大利亞、新西蘭及英國、瑞典、美國等國家已經(jīng)在政府預(yù)算會計中使用權(quán)責發(fā)生制，或部分采用權(quán)責發(fā)生制。為了真實、完整地反映政府活動的成本和績效，應(yīng)在政府會計及預(yù)算中引進權(quán)責發(fā)生制，更為準確、全面地反映政府部門的真實績效。

　�。ㄋ模﹦�(chuàng)新預(yù)算編制方法與編制過程，逐步引入績效評價內(nèi)容，建立起績效評價結(jié)果與預(yù)算編制緊密結(jié)合的預(yù)算約束機制。建立這種新的預(yù)算分配和考評機制，首先，要建立起體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃的滾動預(yù)算制度，增強預(yù)算的前瞻性和連續(xù)性，為編制部門年度預(yù)算和實施績效考評創(chuàng)造條件。其次，建立體現(xiàn)部門年度績效計劃的部門年度預(yù)算制度，提出明確的績效目標，并將年度預(yù)算置于滾動預(yù)算的約束之下，真正形成滾動預(yù)算計劃的分年度實施預(yù)算。最后，運用績效指標對年度預(yù)算進行績效評價，并根據(jù)考評結(jié)果，安排、調(diào)整下一年度預(yù)算，強化績效評價結(jié)果對預(yù)算的約束。（姚麗媛）

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