摘　要：財政轉(zhuǎn)移支付制度是有關(guān)政府間公共財政資源的分配制度，主要目標是公共服務(wù)的均等化。均等化目標意味著公共物品和公共服務(wù)的公平分享，也有助于區(qū)域經(jīng)濟、城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在許多方面背離均等化目標，不利改革發(fā)展成果的公平分享。

    關(guān)鍵詞：財政轉(zhuǎn)移支付制度；公共物品；均等化；改革發(fā)展成果；分享

    Abstract:Financial transfer payment is an inter-government allocation of public financial resources whose main aim is to equalize public services, which means equal share of public materials and services so as to encourage coordination of regional, rural and urban economies. It seems that the regime of financial transfer payment in present China is against the aim of equalization in many respects and thus is not conducive to equal share of the fruits of the reform.

    Key Words:financial transfer payment; public materials; equalization; fruits of the reform; share

    一、財政轉(zhuǎn)移支付制度內(nèi)涵解析

    依公共財政理論，國家財政的基本職能之一是供應(yīng)公共物品及公共服務(wù)。公共物品（含公共服務(wù)）具有不同于私人物品的兩個基本特征。其一是消費上的非競爭性，一個人對公共物品的消費不影響任何其他人對該產(chǎn)品的消費，即公共物品的消費其邊際成本為零，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。其二是消費上的非排他性，不能有效排除不愿為公共物品支付費用的人對公共物品的消費。由于公共物品消費上的非排他性，如果公共物品交由私人在市場上提供，就會出現(xiàn)自己不提供而希望他人提供、自己免費享用的“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致公共物品市場供應(yīng)不足或根本沒有供應(yīng)，出現(xiàn)市場失靈，因此一般認為公共物品只能由公共提供即政府提供，而不能由私人在市場中提供。政府提供公共物品后，可以征稅的方式強制公共物品消費者支付費用，以解決私人提供公共物品所存在的收費難題。實際上像國防這種消費上的邊際成本為零的純公共物品是很少的，政府所提供的公共物品大多屬準公共物品，如水電氣、基礎(chǔ)設(shè)施、教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、公園、博物館等，這其中有的具有自然壟斷性質(zhì)如水電氣、城市公交等，有的具有正的外部性即通常所說的公益事業(yè)的公益性質(zhì)如教育服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)等。這些準公共物品在容量范圍內(nèi)才具有消費上的非競爭性并且可以有效排除不愿支付費用者，因此，準公共物品的部分成本可以市場收費的方式向受益者收取。

    國家通過強制征稅或市場收費等方式為公共物品的供應(yīng)籌集資金，形成公共財政資源，然后在不同公共物品提供者之間分配公共財政資源。實際上，公共物品是由不同級別的政府及其所屬部門分別提供的，因此有必要在各級政府及其部門間分配公共財政資源。公共財政資源在各級政府及其部門間進行分配包括三個層次并分別對應(yīng)三項基本的公共財政制度。

    （一）分稅制財政體制 所謂分稅制財政體制，是指在劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，按稅種劃分各級政府財政收入來源的財政體制。這里所謂的事權(quán)，指各級政府承擔(dān)的事務(wù)性職責(zé)，顯示國家政治權(quán)力在不同級別政府之間的劃分。這本來屬于憲政而不是財政問題，但在公共財政框架中，這些事務(wù)性職責(zé)被解讀為供應(yīng)公共物品的職責(zé)，因而，應(yīng)得到相應(yīng)的財力保障。分稅財政體制的基本意義就在于通過劃分稅種使承擔(dān)公共物品供應(yīng)職責(zé)的各級政府擁有自主財源，能夠根據(jù)本地居民的偏好自主決定所提供的公共物品的范圍與數(shù)量�？梢�，分稅財政體制作為一種制度安排，體現(xiàn)財政分權(quán)思想并追求財政分權(quán)所帶來的好處，如制約權(quán)力，遏制任何政府對公共開支的壟斷從而出現(xiàn)使用上的低效率等［1］。

    （二）財政轉(zhuǎn)移支付制度 分稅制只是對公共財政資源的初次分配。按稅種劃分各級政府財政收入來源，可能會出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象：經(jīng)濟落后地區(qū)地方政府通過地方稅所籌集的財政收入非常有限，不能滿足向本地區(qū)居民提供基本公共物品的需要；相反，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)地方政府由于稅源充沛，通過同樣稅種所籌集的財政收入非�？捎^，超過提供基本公共物品的需要。換句話說，分稅財政體制可能在政府間造成財力不均衡現(xiàn)象。包括兩個層面，其一是縱向財力不均衡，即不同級別政府間財政能力不同，財權(quán)與事權(quán)不平衡；其二是橫向財力不均衡，即同一級別不同地區(qū)的地方政府間財政能力不同，財權(quán)與事權(quán)不平衡。這種財力不均衡導(dǎo)致財力不足的地方政府要么減少公共物品的供應(yīng)，要么通過非正式制度安排為公共物品融資（這正是我國地方政府債務(wù)規(guī)模過大的原因）。

    分稅制所帶來的政府間財力不均衡的制度性解決辦法就是財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整政府之間的財政分配關(guān)系，它的存在以分稅制為前提，實質(zhì)是在分稅制對公共財政資源進行初次分配所形成的政府間利益格局基礎(chǔ)上的公共財政資源的再分配。體現(xiàn)財政分權(quán)思想的分稅制使得各級地方政府利益相對獨立并因此而擁有相對獨立的人格和自主財源。只是因為按稅種劃分的各級政府的自主財源，可能產(chǎn)生政府間財政能力不均衡現(xiàn)象，才以財政轉(zhuǎn)移支付制度予以解決。其實，財政均衡目標在財政集權(quán)制下可以方便地實現(xiàn)，即由中央政府集中全國的財政收入再分配給各級地方政府。不過在財政集權(quán)制下，地方政府被視作中央政府的附庸，沒有相對獨立的利益和獨立的人格，中央政府分配財政資源給地方政府是按中央意志進行的，并不存在轉(zhuǎn)移支付制度。此外，在財政學(xué)中，財政支出被分為購買性支出與轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付分為政府間的轉(zhuǎn)移支付與對居民的轉(zhuǎn)移支付，財政轉(zhuǎn)移支付制度中的轉(zhuǎn)移支付僅指政府間的公共財政資源的單向轉(zhuǎn)移，不包括對個人（家庭、企業(yè)等）的轉(zhuǎn)移支付。這種政府間公共財政資金的單向轉(zhuǎn)移，既包括上級政府對下級政府和下級政府對上級政府的轉(zhuǎn)移支付，也包括財政資金在同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移。多數(shù)國家的財政轉(zhuǎn)移支付制度只涉及上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，只有少數(shù)國家的財政轉(zhuǎn)移支付涉及下級對上級政府的轉(zhuǎn)移支付（上解）和同級政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付。

    （三）預(yù)算制度 預(yù)算制度通過預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行及調(diào)整等程序解決公共財政資源在不同公共物品中的配置，決定政府向居民所提供的公共物品種類和數(shù)量。不同的預(yù)算安排意味著不同的公共物品組合。由于公共物品是由政府部門及政府所屬的事業(yè)單位具體提供的，因此預(yù)算的實質(zhì)就是在各政府部門及所屬事業(yè)單位間分配公共財政資源。分稅制和財政轉(zhuǎn)移支付制度在政府間分配和再分配公共財政資源，為預(yù)算分配提供了制度和資金保障。

    二、財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標

    一般認為，均衡財政能力是財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標，包括縱向財政均衡與橫向財政均衡。

    縱向財政均衡指各級政府所擁有的財力與其所承擔(dān)的事務(wù)性職責(zé)大體平衡，即財權(quán)與事權(quán)平衡，財政收入與財政支出責(zé)任大體相當(dāng)。每一級政府都依法或依上級政府的委托承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，為履行這些職責(zé)必須有相應(yīng)的資金保證，縱向財政均衡的目標旨在為各級政府履行職能提供資金保障和制度保障。雖然各級政府依法承擔(dān)的職責(zé)是不能放棄的，但如果沒有相應(yīng)的資金保障，必將影響政府職能的履行�？梢娍v向財政均衡的目標是由政府職能的法定性和不可放棄性所決定的。

    在公共財政的框架中，政府職能被表述為財政職能。雖然政府（國家）職能與財政職能因觀察問題的角度不同并不完全一致，但兩者大體上存在對應(yīng)關(guān)系。按照馬斯格雷夫的觀點，國家財政職能包括資源配置、穩(wěn)定經(jīng)濟、收入再分配三項。宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定職能即一般所謂的宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能只能歸中央政府，因為中央政府擁有對貨幣政策和匯率政策的壟斷權(quán)。收入再分配職能也主要歸中央政府，因為如果地方政府主導(dǎo)收入再分配的話，實施積極的收入再分配的地區(qū)將吸引更多低收入者并使高收入者移出該地區(qū)，結(jié)果導(dǎo)致收入分配政策失敗。因此，地方政府主要行使資源配置職能，即將公共財政資源用于生產(chǎn)或資助生產(chǎn)公共物品并提供給轄區(qū)居民［2］。由于中央政府不僅負責(zé)提供如國防、外交等全國性公共物品的職能，而且承擔(dān)宏觀經(jīng)濟調(diào)控及收入再分配職能，因此在通過分稅制進行公共財政資源的初次分配時，更多地向中央政府傾斜，結(jié)果導(dǎo)致中央政府集中的財政資源大大超過其履行職能所需，而地方政府特別是經(jīng)濟落后地區(qū)的基層政府所獲自主財力遠不能滿足其承擔(dān)職能的需要。中央政府與地方政府職能分配是導(dǎo)致縱向財政不均衡的主要原因。并且在我國，由于法律上對各級政府事權(quán)劃分不甚明晰，上級政府往往將本應(yīng)由自己承擔(dān)的職責(zé)交給下級政府辦理，而在財政資源的分配上則傾向于掌控更多財源。這種事權(quán)下沉、財權(quán)上�。ㄏ蛏霞�中）的現(xiàn)象加劇了政府間財力不均衡現(xiàn)象，地方政府特別是經(jīng)濟落后地區(qū)的基層政府其事權(quán)與財權(quán)不平衡的現(xiàn)象非常突出，嚴重影響其提供公共物品的能力。我國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度在實現(xiàn)縱向財政均衡目標上沒能很好發(fā)揮應(yīng)有的作用，這是我國地方政府特別是基層政府財政困境、債務(wù)規(guī)模過大的主要原因。

    橫向財政均衡是指同一級別不同地區(qū)的地方政府提供公共物品的財政能力基本相同，旨在使同級地方政府提供的公共物品均等化。政府提供公共物品的水平取決于政府所掌控的公共財政資源的規(guī)模。例如我國經(jīng)濟上的落后使得我國政府以前對義務(wù)教育這一公共物品所承擔(dān)的責(zé)任有限。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國財政收入的規(guī)模在不斷增大，開始具備政府提供義務(wù)教育的財政能力。橫向財政均衡的目標只是使同級地方政府提供的公共服務(wù)水平基本相同，但這一公共服務(wù)水平本身并不是由財政轉(zhuǎn)移支付制度決定的。公共服務(wù)水平與稅負水平密切相關(guān)，稅法的制定就決定了一國的全部產(chǎn)出用于提供公共物品和私人物品的比例。橫向財政均衡的目標是在一國用于提供公共物品的公共財政資源規(guī)模既定的前提下，使不同的地區(qū)提供的公共物品水平基本相同。在我國，分稅制對公共財政資源劃一的分配辦法必將使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟落后地區(qū)通過自主財源所集中的財政收入差別較大，從而使不同地區(qū)提供公共物品及公共服務(wù)的財政能力不盡相同。均等化的目標就是通過財政資源從財力較強的地區(qū)向財力較弱的地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付來平衡這種財力差距。

    財政轉(zhuǎn)移支付包括三種情形：上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，下級政府對上級政府的轉(zhuǎn)移支付（我國稱上解）、同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付。除德國等少數(shù)國家建立了橫向轉(zhuǎn)移支付制度外，多數(shù)國家的轉(zhuǎn)移支付制度只涉及上級政府對下級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付。這里的問題是均等化目標如何通過上級對下級的轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)？這除了要求應(yīng)根據(jù)提供相同水平公共物品的不同財政能力決定對同級但不同地區(qū)地方政府的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額外，還有一個基本前提就是中央政府集中足夠的公共財政資源以使任何一個地方政府都不具有提供均等化所要求的公共物品水平的財政能力，否則單靠上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付是無法實現(xiàn)均等化目標的，還必須輔之以下級政府對上級政府的轉(zhuǎn)移支付即相對提供均等化公共物品而財力有余的地方政府應(yīng)將多余的財力上解給上級政府�？梢姡�理論上講，僅靠上級政府對下級政府的縱向轉(zhuǎn)移支付也可實現(xiàn)均等化目標，而不必訴諸橫向轉(zhuǎn)移支付。但如果因此而導(dǎo)致地方政府通過分稅制而擁有的自主財源非常有限的話，那么通過分稅制而實行財政分權(quán)的意義將遭到削弱，因此應(yīng)輔之以下級政府對上級政府的轉(zhuǎn)移支付（財政資金上解），而橫向轉(zhuǎn)移支付制度只是將上解上級政府的財政資金直接轉(zhuǎn)移給同級政府，沒有存在的必然性。

    公共物品均等化的衡量標準是什么？這是一個關(guān)鍵問題，因為公共物品均等化意味著社會公平，意味著公共物品的公平分享，對這一目標的任何偏離都可能影響到財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的必要性。我們認為，公共物品均等化應(yīng)以居民對公共物品的人均消費水平來衡量，而這種人均消費水平最直接的表現(xiàn)就是人均財政支出水平，因此公共物品均等化就意味著人均財政支出水平基本相同，其制度含義就是原則上應(yīng)按人均財政支出水平計算財政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。均等化目標并不要求不同地區(qū)居民所消費的公共物品在種類、數(shù)量與質(zhì)量方面都相同，而是人均消費水平相同。因為不同地區(qū)居民對公共物品的偏好具有差異性，例如我國經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)如京津、京滬、廣深對城際快速列車有消費需求，但經(jīng)濟相對落后的地區(qū)對道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施的需求則只是滿足客貨運輸?shù)幕�本需要，高速度所帶來的高消費已經(jīng)超出其經(jīng)濟發(fā)展水平所需求的消費水平。農(nóng)村需要水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等，而城鎮(zhèn)則需要城市交通、公園及綠化等市政建設(shè)。此外，相同的公共物品在不同地區(qū)的提供成本是不同的，例如在高原地區(qū)與在平原地區(qū)修建相同質(zhì)量的道路的成本就不同，在城市和農(nóng)村提供相同的公共物品的成本也會因為人工成本的差異而不同。這樣，相同的人均財政支出水平可能因為公共物品成本上的差異并不一定帶來相同的人均公共物品消費水平。盡管如此，我們?nèi)詮娏抑鲝垼�象多�?shù)國家如德國等一樣，以人均財政支出水平來衡量公共物品均等化目標。因為對于地方政府所提供的眾多公共物品而言，成本因素所帶來的有利與不利可能相互抵消，對均等化目標的干擾可能并沒有想象的大，而且要精確測算各種因素對均等化目標的干擾程度是非常困難的。因此我們不贊同多數(shù)學(xué)者所主張的“因素法”，“因素法”不僅人為地使財政轉(zhuǎn)移支付制度復(fù)雜化，而且可能成為利益博弈的目標而影響制度的公平性與穩(wěn)定性。

    不從公共物品的消費者的角度而是從公共物品供應(yīng)的角度評價均等化目標是否更為可��？例如把公共物品分解為具體項目，分別計算各地提供相同水平的公共物品所需的成本即財政支出數(shù)額，累加在一起即可得出各地為實現(xiàn)均等化目標所需的財政支出數(shù)額并可在此基礎(chǔ)上計算出其轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。表面上看，這一思路有其合理性。首先是可能有效克服成本因素對均等化目標的干擾。其次，不同的公共物品其受益者是各不相同的，這些受益者的人數(shù)可能與各地的總?cè)丝谡�相關(guān)，也可能不相干，分項計算比不考慮公共物品的具體項目而按總?cè)丝谟嬎銓崿F(xiàn)均等化目標所需的財政支出數(shù)額似乎更科學(xué)。然而分項計算的問題更多。首先是各地居民對公共物品偏好的差異性決定了缺乏界定相同的公共物品消費水平的一致性基礎(chǔ)。其次，如教育、醫(yī)療等大多數(shù)公共物品與公共服務(wù)的實際受益人數(shù)都與總?cè)丝谡�相關(guān)，因此以總?cè)丝跒榛�礎(chǔ)計算而不是按醫(yī)院床位數(shù)、在校學(xué)生人數(shù)等實際項目計算所需財政支出數(shù)額并非沒有道理。相反，按具體項目計算有可能演變?yōu)閷�既得利益的維護或者對不合理現(xiàn)實的遷就。最后，也是最重要的是，分項計算仍然需要確定同一公共物品的相同消費水平的衡量標準，這一衡量標準仍然離不開以總?cè)丝跒榛�礎(chǔ)的平均消費水平，比如每1萬人的床位數(shù)、在校學(xué)生人數(shù)、公路長度等。問題的實質(zhì)是，公共物品的均等化本身這就意味著一國的全體居民從政府提供的公共物品中獲益程度基本相同，因此均等化目標最終還是以公共物品的消費者的消費水平來衡量。

    與均等化目標相關(guān)的另一個問題是，如何界定宏觀經(jīng)濟調(diào)控與均等化目標的關(guān)系，因為宏觀經(jīng)濟調(diào)控的實施機制多數(shù)是背離均等化目標的，例如宏觀調(diào)控的非均衡發(fā)展目標就意味著公共財政資源向優(yōu)先發(fā)展地區(qū)傾斜。我們認為，中央政府宏觀調(diào)控應(yīng)該以中央政府在轉(zhuǎn)移支付后的中央本級財政支出實施，同樣地方政府在轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略也只能于財政轉(zhuǎn)移支付后所實際擁有的財力限度內(nèi)實施。換句話說，財政轉(zhuǎn)移支付制度以捍衛(wèi)社會公平即公共物品均等化為基本目標而原則上不承擔(dān)宏觀調(diào)控職能，宏觀調(diào)控的政策取向體現(xiàn)在預(yù)算安排中。這種定位使宏觀調(diào)控不致干擾財政轉(zhuǎn)移支付制度的均等化目標，但也表明以均等化所指示的公共財政資源分配上的公平并非公共財政制度的唯一目標，也不具絕對優(yōu)先性，為矯正市場失靈而進行的宏觀調(diào)控允許公共財政資源的傾斜性配置。其實，轉(zhuǎn)移支付本身也不是以均等化為惟一目標，例如附條件的轉(zhuǎn)移支付很多時候就體現(xiàn)了中央政府的宏觀調(diào)控目的。

    除財政均衡目標外，財政轉(zhuǎn)移支付制度是否還存在其他目標？答案是肯定的。例如前面提到的附條件的轉(zhuǎn)移支付（專項補助）主要不是以均等化為目標，其中的某些補助項目就旨在貫徹中央政府的宏觀經(jīng)濟政策。專項轉(zhuǎn)移支付由于限定了用途，地方政府只能用于指定的用途，不能挪作他用，實質(zhì)上體現(xiàn)了中央政府對地方政府的干預(yù)，即用來實現(xiàn)中央政府認為必須保證的某些基本公共物品。專項轉(zhuǎn)移支付有時用來彌補地方政府提供的公共物品所產(chǎn)生的跨轄區(qū)的外溢性。但專項轉(zhuǎn)移支付比例過大不僅蠶食地方政府的自主權(quán)，使分稅制所體現(xiàn)的財政分權(quán)有名無實，而且可能使均等化目標不能實現(xiàn)，因此理論界更傾向于不附條件的一般性轉(zhuǎn)移支付。這種一般性轉(zhuǎn)移支付以均等化為目標，但在我國還對少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)及邊境地區(qū)提高轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，表明我國的一般性轉(zhuǎn)移支付還滲進了政治目標。

    三、財政轉(zhuǎn)移支付制度對改革發(fā)展成果公平分享的意義

    以公共物品均等化為主要目標的財政轉(zhuǎn)移支付制度，其憲政基礎(chǔ)之一是憲法所規(guī)定的平等原則。我國《憲法》規(guī)定，中華人民共和國公民在法律面前人人平等。公民在法律面前人人平等，意味著所有公民都應(yīng)平等地享有權(quán)利并平等地履行義務(wù)。平等享有權(quán)利，不僅指參與市場經(jīng)濟活動的平等權(quán)利，而且包括享受公共物品方面的平等權(quán)利。這意味著，中華人民共和國公民，不管居住在何處，都有權(quán)享有均等化的公共物品及公共服務(wù)。這本應(yīng)是平等原則題中應(yīng)有之義，但遺憾的是我們通常關(guān)注私法性權(quán)利的平等和政治權(quán)利的平等，而忽略了同等重要的享有公共物品及公共服務(wù)的平等權(quán)利。事實上，雖然福利水平不同，用于提供公共物品及公共服務(wù)的公共財政資源占整個國民產(chǎn)出的比例不盡相同，但即使最低福利水平國家也占有相當(dāng)比例，這表明一國的經(jīng)濟資源用于公共物品的部分相對于用于私人物品的部分并非無足輕重，在福利國家前者甚至遠高于后者。因此對公共物品的平等消費權(quán)利其意義不亞于平等參與市場活動的權(quán)利。

    公民平等享有公共物品和公共服務(wù)的權(quán)利對于保障基本人權(quán)即基本生存與發(fā)展權(quán)利具有十分重要的意義。德國《基本法》明定“公民生存條件一致性”為公民權(quán)利［3］�？梢韵胂螅瑥姶蟮膰�防、良好的治安不僅能夠強有力地保障公民的基本生存權(quán)利，而且也是謀求個人的發(fā)展所必須的外部環(huán)境，因而也有利于公民發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)。此外，很多由政府提供的公共物品和公共服務(wù)，如道路交通、水電氣、通信設(shè)施、教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等，雖然與公民個人的基本生存權(quán)利直接關(guān)系不大，但與經(jīng)濟發(fā)展及公民個人的發(fā)展關(guān)系極大。便利的交通，發(fā)達的通信設(shè)施，縮短了市場參與者的空間距離，極大地方便了市場中物資、人員及信息的交流，是市場經(jīng)濟發(fā)展必備的基礎(chǔ)條件，也為個人發(fā)展提供了外部條件與物質(zhì)保障。政府直接為個人提供的（準）公共服務(wù)，如教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等，不僅為公民發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)提供了條件，而且縮減了公民在參與市場競爭時由于外在條件的差異而導(dǎo)致的起點不公平，有利于公民個人平等參與市場競爭�？傊�，平等享有公共物品與公共服務(wù)對于保障基本人權(quán)即基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)具有重大的現(xiàn)實意義。因此財政轉(zhuǎn)移支付制度的另外一個憲政基礎(chǔ)就是基本人權(quán)保障。需要指出的是，財政轉(zhuǎn)移支付制度只保障各級政府提供公共物品的能力，不涉及政府所提供的公共物品具體種類的安排，這是預(yù)算所要解決的問題，因此財政轉(zhuǎn)移支付制度只是保障以政府轄區(qū)為界的居民的集體人權(quán)，并經(jīng)預(yù)算制度間接保障公民的個體人權(quán)。

    公民依據(jù)憲法平等享有公共物品的權(quán)利使公民基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)得到有力保障，對于改革發(fā)展成果公平分享具有極為重要的意義。我國經(jīng)過30年的改革開放特別是市場化改革，整個國民經(jīng)濟有了巨大的發(fā)展，經(jīng)濟建設(shè)所取得的成就令世人注目。但與此同時，市場經(jīng)濟所必然伴隨的一個現(xiàn)象即貧富兩極分化問題非常突出，改革發(fā)展成果并沒有被絕大多數(shù)社會成員公平分享。這種狀況不改變可能激化社會矛盾，影響社會穩(wěn)定，危及經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。如何使全體社會成員都能從改革發(fā)展中獲益，能夠公平分享改革發(fā)展成果，已經(jīng)引起各界高度關(guān)注。

    我們認為，改革發(fā)展成果的公平分享，既包括市場所提供的私人物品的公平分享，也包括政府提供的公共物品的公平分享。公共物品更有理由公平分享，因為私人物品的公平分享可能一定程度上犧牲市場效率，但公共物品本來就不是由市場提供的，不直接涉及市場效率問題，并且依公共物品的本質(zhì)公共物品不屬于特定社會成員的私人產(chǎn)權(quán)范圍，理應(yīng)在社會成員之間公平分享。市場提供效率，政府提供公平，這話雖不完全正確，例如政府為維護宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定而進行的宏觀經(jīng)濟調(diào)控，很多時候需要依靠資源與權(quán)利的傾斜配置，對效率的考量壓倒了對公平的追求，但有關(guān)公共財政資源分配的財政轉(zhuǎn)移支付制度以公共服務(wù)均等化而不是財政資金使用效率為基本目標已成理論界的共識。如果私人物品的分配即市場化的收入分配實行“效率優(yōu)先、兼顧公平”以維護市場效率有其合理性的話，那么政府提供的公共物品實行“公平優(yōu)先、兼顧效率”則是必然的選擇。我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)該象其他市場經(jīng)濟國家一樣，成為維護社會公平的堅實的制度基礎(chǔ)。

    公民平等享有公共物品和公共服務(wù)的權(quán)利對改革發(fā)展成果公平分享意義重大。簡單地指責(zé)市場化的收入分配機制導(dǎo)致少數(shù)社會成員從改革發(fā)展中獲益更多可能是不理性的。實質(zhì)上講，眾多社會成員較少從改革發(fā)展中獲益其主要原因恰恰是這些社會成員沒能平等分享到政府所提供的公共物品及公共服務(wù)，這其中最值得關(guān)注的問題有二個，其一是改革開放30年來我國所實施的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致公共財政資源向東部沿海地區(qū)傾斜以及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，其二是我國廣大農(nóng)村地區(qū)長期以來游離于公共財政體制之外，很少分享到政府所提供的公共物品與公共服務(wù)。

    改革開放之初，為發(fā)展我國經(jīng)濟，提出了讓一部分人和地區(qū)先富起來的指導(dǎo)思想，并因此而實施地區(qū)經(jīng)濟非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。東部沿海地區(qū)因為地理條件優(yōu)越，勞動力素質(zhì)較高，自然成為優(yōu)先發(fā)展地區(qū)，財政政策向東部傾斜，除為吸引外資而按地區(qū)（經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)及沿海開放區(qū)）實行外商投資企業(yè)所得稅優(yōu)惠外，公共財政資源也向東部傾斜，這不僅體現(xiàn)在中央政府以自己所擁有的財力更多地投向東部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，而且體現(xiàn)在當(dāng)時的包干財政體制所定的有利于東部相對發(fā)達地區(qū)的中央與地方財政資源的分配方案中。向東部傾斜的財政政策使東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，而中西部地區(qū)則相對滯后，由此所導(dǎo)致的我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡成了改革發(fā)展成果公平分享的重大障礙之一。要使所有社會成員都能從改革發(fā)展中獲益，極需解決的一個問題是采取措施促使區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，于是我國提出了西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。發(fā)展中西部經(jīng)濟，并不一定依靠財政政策上的傾斜，例如改革戶口制度、建立統(tǒng)一市場，讓勞動力、資金等自由流動就能促進中西部發(fā)展。但是中西部落后的公共基礎(chǔ)設(shè)施如道路交通、水電氣供應(yīng)、通信設(shè)施等限制了生產(chǎn)要素的自由流動，成為中西部經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。因此，一定程度的財政傾斜政策還是必要的，這主要指中央政府以轉(zhuǎn)移支付后的財力更多投向中西部的公共基礎(chǔ)設(shè)施，而財政轉(zhuǎn)移支付制度則不講傾斜、堅持以均等化為基本目標，稅收制度如統(tǒng)一后的企業(yè)所得稅也以公平為目標以便為市場主體創(chuàng)造公平競爭的稅收環(huán)境。財政轉(zhuǎn)移支付制度回歸公平意味著中西部地區(qū)居民開始實現(xiàn)憲法所保障的平等享有公共物品和公共服務(wù)的權(quán)利，意味著改革發(fā)展成果的公平分享，也有利于促進中西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展及區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展且在這一過程中不會帶來新的不公平。

    歷史原因?qū)е铝宋覈鴱V大農(nóng)村地區(qū)游離于財政體制之外，農(nóng)村居民較少享受政府所提供的公共物品及公共服務(wù)，從而使農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展緩慢，占人口多數(shù)的農(nóng)民從改革發(fā)展中獲益較少，處于社會的底層。新中國成立后，我國實行生產(chǎn)資料公有制，包括全民所有制和集體所有制。國家財政主要涉及國家與國有企業(yè)的分配關(guān)系，國有企業(yè)實現(xiàn)的利潤全部上繳財政，相應(yīng)地國有企業(yè)所需資金全部由財政撥款。而集體經(jīng)濟由于集體性質(zhì)，與國家的財政分配關(guān)系當(dāng)然不能實行類似國有企業(yè)的統(tǒng)收統(tǒng)支辦法。當(dāng)時的財政，其基礎(chǔ)是國家以生產(chǎn)資料所有者的身份參與國有企業(yè)利潤分配，類同經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配關(guān)系，較少具有公共財政性質(zhì)。于是很自然，國家財政資源主要投向國有經(jīng)濟相對集中的城鎮(zhèn)地區(qū)，為城鎮(zhèn)提供公共物品。至于集體經(jīng)濟集中的農(nóng)村地區(qū)，則被視為是體制之外的，國家財政除依法征稅外，不直接參與集體經(jīng)濟的盈余分配，當(dāng)然也就不承擔(dān)向農(nóng)村地區(qū)提供公共物品和公共服務(wù)的義務(wù)。國家財政每年也安排少量資金用于農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施如水利設(shè)施及農(nóng)田整治，但被稱為“支農(nóng)資金”，表明國家財政在農(nóng)村地區(qū)提供公共物品僅屬援助性質(zhì)，并非政府的當(dāng)然義務(wù)。那么，農(nóng)村地區(qū)必不可少的公共物品與公共服務(wù)是通過什么方式提供的呢？實際上是由集體經(jīng)濟組織自己提供的，而為提供這些公共物品及公共服務(wù)所需資金則是通過向集體經(jīng)濟組織成員收取“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”即“三提五統(tǒng)”等收費方式籌集的。資料表明，不僅農(nóng)村地區(qū)一般公共物品，連本應(yīng)屬于各級政府職責(zé)范圍的公共物品如鄉(xiāng)政府人員工資、中小學(xué)教員工資及作為國防力量組成部分的民兵訓(xùn)練費都主要來自對集體經(jīng)濟組織成員收取的統(tǒng)籌款［4］。這種財政上對國有經(jīng)濟與集體經(jīng)濟內(nèi)外有別的做法，即使在計劃經(jīng)濟年代也不具有合理性。例如國家利用農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷辦法即人為制造工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”的辦法為國家的工業(yè)化即國有經(jīng)濟的發(fā)展提供資金積累，那么國家財政就有理由為農(nóng)村地區(qū)提供公共物品。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，國家財政逐步轉(zhuǎn)向公共財政。公共財政的一個基本含義就是所有社會成員都有權(quán)利平等分享由政府提供的公共物品及公共服務(wù)，公共財政框架內(nèi)的財政轉(zhuǎn)移支付制度的基本意義就在于為這種平等分享提供制度保證，而這種平等分享本身就是改革發(fā)展成果公平分享的一個重要內(nèi)容即公共物品的公平分享。因此，帶歧視性的視農(nóng)村為體制外的財政政策正在發(fā)生變化，公共財政的陽光開始照耀廣大農(nóng)村地區(qū)，如農(nóng)業(yè)稅收的廢除、“三提五統(tǒng)”等收費的取消以及農(nóng)村義務(wù)教育的實施等，均表明農(nóng)村居民從游離于財政體制之外到開始進入體制內(nèi)，財政的受益群體不再限于少數(shù)社會成員而是包括農(nóng)村居民在內(nèi)的全體社會成員，公共財政制度的基礎(chǔ)逐步鞏固。上述措施對于農(nóng)村居民公平分享改革發(fā)展成果以及促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展意義重大。但是應(yīng)當(dāng)看到，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民在公共物品及公共服務(wù)的分享方面還存在很大差距，如社會保障、就業(yè)機會、教育服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、道路交通、水電氣供應(yīng)、通信設(shè)施等諸多方面，財政對農(nóng)業(yè)的投入仍被稱為“支農(nóng)支出”，表明使全體社會成員而不是部分社會成員從財政支出中受益的真正意義上的公共財政制度在我國的最終確立還有很長的路要走。以均等化為基本目標的財政轉(zhuǎn)移支付制度本來是上述意義上公共財政制度的制度支撐，但由于種種原因，其功能的發(fā)揮受到很大限制。

    四、我國的現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度

    我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度是為配合1994年實行分稅制財政體制而逐步建立的。1993年12月25日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，規(guī)定了維護原包干財政體制下地方既得利益的稅收返還制度和原體制補助、上解及結(jié)算制度。1995年財政部發(fā)布《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，標志著以均等化公共服務(wù)為目標的財政轉(zhuǎn)移支付制度正式建立，以后每年根據(jù)情況變化修訂完善后重新公布，但整個制度結(jié)構(gòu)沒有根本變化，2002年后改稱《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》。此外我國還存在種類眾多的專項補助。這樣，我國中央政府對省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度的主要內(nèi)容包括稅收返還、原體制補助及上解、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項補助。

    （一）稅收返還 1994年開始，我國從原來的包干財政體制改行分稅制，將增值稅改為共享稅、消費稅改為中央稅，影響了原體制下地方既得利益。為了不觸動地方既得利益，中央財政對地方實行稅收返還，數(shù)額以1993年為基期年核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革和中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃收入（消費稅 75%增值稅-中央下劃收入）。1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，并以此作為以后中央對地方返還基數(shù)。1994年后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1：0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%［5］。 此外，2002年前我國的個人所得稅是地方稅，企業(yè)所得稅按企業(yè)隸屬關(guān)系分屬中央稅和地方稅。2002年開始，個人所得稅與企業(yè)所得稅改為共享稅。為不觸動地方既得利益，規(guī)定以2001年為基期，按改革方案所確定的分享范圍和比例計算，地方分享的所得稅收入，如果小于地方實際所得稅收入，差額部分由中央作為基數(shù)返還地方［6］，此項稅收返還一般稱所得稅基數(shù)返還。

    （二）原體制補助或上解 指原財政包干體制下中央對地方的補助或地方對中央的上解在分稅制財政體制下維持不變。中央政府的這種補助不規(guī)定專門用途，地方政府可用于經(jīng)常性支出［7］。

    （三）專項補助 指中央政府對地方政府有條件（通常是限定用途或需要地方配套資金）的專項撥款。地方政府對專項補助只能用于指定的用途，如良種補貼、農(nóng)機具購置補貼等。

    （四）財力性轉(zhuǎn)移支付 指為彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化，中央財政對地方財政實行的轉(zhuǎn)移支付。財力性轉(zhuǎn)移支付資金由地方統(tǒng)籌安排，不需地方財政配套。財力性轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補資金、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等，其中重點是一般性轉(zhuǎn)移支付。中央財政對省級地方財政一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額主要按照各地標準財政收入和標準財政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計算確定［8］。用標準財政收入和標準財政支出的差額，而不是實際財政收支差額確定財政缺口，旨在保證計算的客觀性，防止地方政府為爭取投資資金而減免稅收，去爭取更大數(shù)額的轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付系數(shù)表明，除非中央財政有足夠的資金彌補地方財政缺口，地方的財政缺口不能得到完全彌補。按規(guī)定，對少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)，適當(dāng)提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)［9］。

    五、從改革發(fā)展成果公平分享角度看現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度

    有人認為分稅財政體制導(dǎo)致了基層財政困難和地區(qū)間差距的日益擴大［10］，但實際上分稅制只是有關(guān)政府間公共財政資源的初次分配，其目標是財政分權(quán)而不是均等化公共物品，只要存在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，必然會形成地方政府間財政能力的不平衡，真正以財政均衡為目標的制度是財政轉(zhuǎn)移支付制度，財政轉(zhuǎn)移支付制度才是財政均衡的制度保證。不可否認，政府間財政能力不均衡是經(jīng)濟發(fā)展不平衡包括東中西部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡及城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的重要原因之一，是改革發(fā)展成果公平分享的制度性障礙，因此從改革發(fā)展成果公平分享角度看現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度，主要涉及現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度對均等化目標實現(xiàn)程度的探討。需要指出的是，西部大開發(fā)、區(qū)域經(jīng)濟及城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展目標可能需要財政資源傾斜性配置，但應(yīng)限制在中央財政以轉(zhuǎn)移支付后的自身財力重點投向西部或農(nóng)村，財政轉(zhuǎn)移支付制度本身不能偏離均等化目標。

    從改革發(fā)展成果公平分享視角看現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度，需要檢討現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度體系對均等化目標的背離。由于現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付不涉及橫向轉(zhuǎn)移支付且主要是上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，均等化目標實現(xiàn)的前提應(yīng)該是中央集中大部分財政收入、任何地方政府的自主財力不致超過其財政需求。就現(xiàn)在的分稅制安排而言，重要稅種如增值稅、個人所得稅和企業(yè)所得稅均被列為共享稅且中央分享比例大于地方，因此現(xiàn)行分稅制決定的財力分配有利于均等化目標的實現(xiàn)�，F(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度中，稅收返還和原體制補助及上解被認為以維護地方既得利益而不是以均等化公共服務(wù)為目標的，因此應(yīng)逐步取消�？陀^地講，增值稅基數(shù)返還因返還數(shù)額固定，在分稅制改革的頭幾年占整個轉(zhuǎn)移支付的比例較大，使轉(zhuǎn)移支付均等化目標難于實現(xiàn)。但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的迅速增長，增值稅基數(shù)返還與所得稅基數(shù)返還占整個轉(zhuǎn)移支付的比例越來越小，對均等化目標的干擾日益減少。原體制補助及上解占轉(zhuǎn)移支付的比例極小，對均等化目標的干擾有限。真正值得關(guān)注的是增值稅消費稅增量返還部分，因為其返還數(shù)額不固定，隨兩稅收入增加而增長，可能成為背離均等化目標的主要因素。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中包含的種類繁多的專項補助，注重中央特定政策目標的實現(xiàn)而不是均等化目標，可能是背離均等化目標的重要因素。居民所享有的公共物品及服務(wù)水平最終取決于整個經(jīng)濟發(fā)展水平以及居民對公共物品的偏好即愿意以多大比例的資源用于提供公共物品和私人物品。財政轉(zhuǎn)移支付制度只關(guān)注既定規(guī)模的公共資源在各級政府間公平分配問題。隨著經(jīng)濟的發(fā)展及財政收入的增加，政府開始有能力提供原先不能提供的公共物品及服務(wù)，如我國各級政府原先對義務(wù)教育承擔(dān)較有限的責(zé)任而現(xiàn)在則承擔(dān)幾乎全部責(zé)任。不斷增加的公共物品項目暫時無法納入一般性轉(zhuǎn)移支付之中，由此形成數(shù)目眾多的專項轉(zhuǎn)移支付。這些專項轉(zhuǎn)移支付雖不以均等化為目標，但有其存在的必要性并且不必然背離均等化目標。為了不干擾均等化目標，應(yīng)在條件成熟時將相應(yīng)專項補助納入一般性轉(zhuǎn)移支付中。我國現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付明確以均等化為目標，轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的計算所考慮的眾多因素均與均等化目標有關(guān)或是基于均等化目標而提出，因此，一般性轉(zhuǎn)移支付制度被認為是今后制定《轉(zhuǎn)移支付法》的基礎(chǔ)，并且一般性轉(zhuǎn)移支付制度隨每年的修訂而不斷完善，日益接近均等化目標。我國一般性轉(zhuǎn)移支付以財政收入的增量為資金保證，可以預(yù)見將會成為我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的最主要部分，并因此使我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度接近均等化公共服務(wù)的目標，促進改革發(fā)展成果的公平分享。

    但被認為代表我國財政轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)展方向的現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付仍然存在很大的不足�，F(xiàn)行一般性財政轉(zhuǎn)移支付辦法用標準財政支出減標準財政收入計算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，其中有關(guān)標準財政支出的計算方法很多時候是在向各地方既得利益妥協(xié)從而偏離均等化目標。最明顯的例證是，目前我國的農(nóng)村和城市以及東中西部在供水、供氣、供電以及道路交通、社會保障等眾多公共物品的供給上差距巨大，但在計算標準財政支出時，這些項目要么以實際支出數(shù)計算，要么根本不納入計算范圍，這意味著沒有這些支出的地方或者只有極低支出水平的地方，不能從財政轉(zhuǎn)移支付制度得到支持。這是對既得利益的維護，是對不公平的公共財政資源分配格局的妥協(xié)，其結(jié)果只能是加大區(qū)域經(jīng)濟和城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，而不是促進改革發(fā)展成果的公平分享。在此，筆者再次強烈主張，一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)按全國人均財政支出數(shù)及各地的總?cè)丝跀?shù)計算標準財政支出，其實質(zhì)是在財政轉(zhuǎn)移支付制度層面上實現(xiàn)公共財政資源的平均（不是絕對平均）分配。這樣才能接近而不是背離均等化目標。

    本來在1995年制定《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》時是我國建立以均等化為目標的轉(zhuǎn)移支付制度的最佳時機，因為當(dāng)時是以財政資源的增量部分參與（一般性）轉(zhuǎn)移支付分配，不會觸動各地方的既得利益，因而可能順利實施。一旦一種新的既得利益得以形成，要改變是很困難的。盡管如此，我們還是建議，現(xiàn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付中有關(guān)標準財政支出的計算應(yīng)改按全國人均財政支出及各地方總?cè)丝谟嬎悖ㄖ醒氡炯壍闹С鰯?shù)不納入計算范圍），以此促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展和公共物品的公平分享。