摘　要：轉(zhuǎn)型期財政政策應(yīng)是一個多目標的政策體系：轉(zhuǎn)型期財政政策必須推動體制轉(zhuǎn)型的進程；必須推動經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展；同時必須維持穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，包括充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟增長和國際收支平衡。體制轉(zhuǎn)型對財政政策選擇的意義在于，一方面推動體制轉(zhuǎn)型是轉(zhuǎn)型時期財政政策的目標之一；另一方面轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟體制構(gòu)成了影響財政政策作用發(fā)揮的持續(xù)變化的體制約束。

    關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控，財經(jīng)政策，體制轉(zhuǎn)型

    轉(zhuǎn)型期財政政策應(yīng)是一個多目標的政策體系：轉(zhuǎn)型期財政政策必須推動體制轉(zhuǎn)型的進程；必須推動經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展；同時必須維持穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，包括充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經(jīng)濟增長和國際收支平衡。體制轉(zhuǎn)型對財政政策選擇的意義在于，一方面推動體制轉(zhuǎn)型是轉(zhuǎn)型時期財政政策的目標之一；另一方面轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟體制構(gòu)成了影響財政政策作用發(fā)揮的持續(xù)變化的體制約束。

    一、轉(zhuǎn)型期調(diào)節(jié)經(jīng)濟穩(wěn)定的財政政策選擇

    體制轉(zhuǎn)型的順利展開需要穩(wěn)定良好的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。我國轉(zhuǎn)型時期宏觀經(jīng)濟波動的成因是復雜的，不能僅由成熟市場經(jīng)濟背景下的周期性波動解釋。轉(zhuǎn)型時期的宏觀經(jīng)濟波動與經(jīng)濟體制的改革及其進程有關(guān)，并且與經(jīng)濟發(fā)展的水平相關(guān)，呈現(xiàn)出階段性。因此，我國轉(zhuǎn)型時期宏觀調(diào)控財政政策的選擇也更為復雜。

    一般而言，轉(zhuǎn)型初期的經(jīng)濟波動，主要是經(jīng)濟衰退，與體制轉(zhuǎn)變的進程有密切的聯(lián)系。對激進轉(zhuǎn)型而言，轉(zhuǎn)型初期的經(jīng)濟大幅衰退幾乎不可避免，這種大幅衰退是由經(jīng)濟體制的真空造成的。由于激進轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟體制（甚至包括政治體制）在短期內(nèi)完全徹底重建，因此在利益結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟關(guān)系不確定的情況下，個體參與社會分工和資源分配的活動處于停滯狀態(tài)。財政政策對此無能為力，因為財政關(guān)系本身也處在重建過程中。對于漸進轉(zhuǎn)型而言，轉(zhuǎn)型衰退或者可以避免，或者其程度有限，并且可以通過財政政策有效調(diào)節(jié)以恢復增長。針對這種衰退，財政政策應(yīng)著眼于消除利益沖突，加速推進體制轉(zhuǎn)變進程。在經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型初期的經(jīng)濟波動，市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立但仍在進一步發(fā)展轉(zhuǎn)變的情況下，因經(jīng)濟周期性波動而產(chǎn)生的經(jīng)濟衰退或經(jīng)濟過熱開始成為財政政策作用的重點。在此情況下財政政策的調(diào)控目標是為體制轉(zhuǎn)型的進一步推進以及經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境。

    （一）經(jīng)濟發(fā)展水平及體制轉(zhuǎn)型進程對財政政策的制約

    中國面臨雙重轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟發(fā)展水平和體制轉(zhuǎn)型進程同時對財政政策形成制約。以擴張性財政政策抑制經(jīng)濟衰退為例進行分析。總的來說，轉(zhuǎn)型過程中財政政策的調(diào)控作用受到制約；在中長期，推進體制轉(zhuǎn)型的財政政策比直接以經(jīng)濟總量為調(diào)控對象的財政政策在抑制衰退或過熱方面可以發(fā)揮更為顯著的作用。

    1、經(jīng)濟發(fā)展水平對財政調(diào)控政策的制約。擴張財政政策抑制經(jīng)濟衰退的機制在于以政府支出調(diào)動企業(yè)投資和個人消費。但在經(jīng)濟發(fā)展水平低，企業(yè)和個人缺少實現(xiàn)擴張投資和消費必要的剩余資源（儲蓄）的情況下，擴張財政只會引起近乎完全的擠出，不能達到擴張總需求的目的。同時，經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)間結(jié)構(gòu)失衡和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡造成對擴張財政抑制衰退作用的另一重限制。在經(jīng)濟不發(fā)達條件下，開放投資引進外資的政策比擴張財政在抑制衰退方面能夠發(fā)揮更大的作用。經(jīng)濟發(fā)展水平對財政調(diào)控政策的制約使宏觀經(jīng)濟波動和調(diào)控政策作用的發(fā)揮體現(xiàn)出階段性這一分析也適用于國家內(nèi)部的各個地方政府，部分解釋了改革開放過程中我國地方政府熱衷于招商引資的原因。

    2、體制轉(zhuǎn)型進程對財政調(diào)控政策的制約。擴張財政對國民經(jīng)濟整體的擴張效應(yīng)還取決于消費傾向。體制轉(zhuǎn)型進程可能在兩方面抑制消費傾向從而制約財政政策的擴張效應(yīng)。第一，在所得財產(chǎn)稅收體制和社會保障體制不完備的情況下，社會整體收入分配差距拉大，且個體預期教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房開支規(guī)模較大，從而在社會整體以及個體兩個層次上抑制了消費。第二，地區(qū)間和城鄉(xiāng)間體制轉(zhuǎn)型進程不均衡，發(fā)達地區(qū)和城市因體制轉(zhuǎn)型先進而獲得較大的體制收益，落后地區(qū)和農(nóng)村因體制轉(zhuǎn)型不充分而經(jīng)濟效率低下、收入水平低，形成收入和財富分配的另一種結(jié)構(gòu)化差異，從而也降低了社會整體的消費傾向。因此推進制度化公平分配和減輕體制轉(zhuǎn)型失衡的財政政策可以通過推進轉(zhuǎn)型進程來增強擴張財政的調(diào)控作用。

    （二）轉(zhuǎn)型期抑制經(jīng)濟衰退的財政政策選擇

    轉(zhuǎn)型期抑制經(jīng)濟衰退財政政策的作用重點是：發(fā)揮財政投資對民間投資和消費的有效帶動作用，實現(xiàn)內(nèi)部推動式經(jīng)濟增長。財政政策對消費的調(diào)控和對投資的調(diào)控都應(yīng)該是結(jié)構(gòu)性的；政策除了在短期內(nèi)實現(xiàn)總量調(diào)控的目標之外，客觀上在長期可以實現(xiàn)國民經(jīng)濟總供給和總需求的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。

    1、財政政策對消費的調(diào)控�？傮w看，我國國民經(jīng)濟總需求結(jié)構(gòu)不均衡，國內(nèi)消費對經(jīng)濟增長貢獻不足，擴大消費是財政調(diào)控在長期內(nèi)必須堅持的目標。擴大消費應(yīng)從兩方面著手：一是提高社會整體的邊際消費傾向，二是擴大邊際消費向較高階層的可支配收入。我國社會較高的儲蓄傾向是由較大規(guī)模的預期保障性支出以及較大的收入分配差距所決定的，因此提高消費傾向的最主要措施是完善社會保障體系和收入再分配體制，包括在制度上消除城鄉(xiāng)、地區(qū)間收入差距。

    2、財政政策對投資的調(diào)控。按照體制轉(zhuǎn)型進一步發(fā)展方向的要求，應(yīng)相對壓縮財政投資規(guī)模并調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，以經(jīng)濟總量為調(diào)控目標的財政支出擴張應(yīng)當盡可能通過市場機制對企業(yè)、個人的投資和消費進行誘導，而不應(yīng)該再以財政收支增量的直接經(jīng)濟增長效應(yīng)為主要目標。

    財政政策對企業(yè)投資的誘導作用取決于財政投資的領(lǐng)域及配套政策。從總體上講，政府對成熟市場或發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進行投資所引致的企業(yè)投資規(guī)模非常有限，并且很可能造成顯著的擠出效應(yīng)。政府應(yīng)當以潛在高成長產(chǎn)業(yè)的初始投資或者以潛在高成長地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施為主要投資領(lǐng)域，并配套以稅收優(yōu)惠、貼息、政府采購等產(chǎn)業(yè)或地區(qū)支持政策，帶動企業(yè)資本跟隨財政資金進行大規(guī)模投資。潛在高成長產(chǎn)業(yè)或地區(qū)存在投資門檻較高、市場難以預測或者技術(shù)風險較大等顯著風險，其高成長性僅僅是企業(yè)投資獲得的風險溢價，導致企業(yè)自發(fā)投資規(guī)模較小、在該產(chǎn)業(yè)或地區(qū)的資源配置不足。所以政府的初始投資實際是對企業(yè)投資的風險補貼，能夠使企業(yè)在高成長產(chǎn)業(yè)或地區(qū)的投資獲得超額回報，從而政府投資可以形成顯著的誘導效應(yīng)。

    （三）轉(zhuǎn)型期控制通貨膨脹的財政政策選擇

    轉(zhuǎn)型期我國面臨的通脹壓力主要有兩種成因：一是經(jīng)濟過熱、投資需求過剩引起的通脹壓力；二是原材料、能源價格上漲引起的成本推動型通脹壓力。在貨幣政策之外，必須非常重視推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的結(jié)構(gòu)化財政政策以達到控制通脹壓力的目標。

    投資需求過剩來自內(nèi)部和外部兩個方面。內(nèi)部投資過剩由地方政府的基本建設(shè)投資和內(nèi)資企業(yè)的過剩投資造成，其顯著特征是低水平重復建設(shè)，投資效率低下。外部投資過剩在近期主要由我國資本市場繁榮、人民幣升值預期等因素引起熱錢流入導致流動性過剩引起。對于后者目前主要由貨幣政策加以調(diào)控，對于前者則必須區(qū)別投資主體采取不同的財政調(diào)控政策。近期地方政府基本建設(shè)投資的相關(guān)收支可以概括為土地財政，必須通過公共財政體制的規(guī)范完善加以約束，包括在預算管理體制方面將土地財政納入地方預算管理，嚴格執(zhí)行收支兩條線規(guī)則，規(guī)范土地出讓金支出范圍，同時提高各級財政公共服務(wù)的支出強度，壓縮經(jīng)濟建設(shè)支出。針對內(nèi)資企業(yè)低水平重復建設(shè)的過剩投資行為，則應(yīng)當以政府投資、稅收優(yōu)惠、貼息以及財政補貼等手段分產(chǎn)業(yè)進行結(jié)構(gòu)性引導，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級以及培育新興支柱產(chǎn)業(yè)部門。

    高能耗和高資源消耗的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定了在全球能源和資源短缺、價格持續(xù)上升的背景下，我國面臨持續(xù)的成本推進的通脹壓力。同時由于長期的石油價格補貼，使原油和成品油價格倒掛，成品油價格沒有充分反映能源的稀缺性，從而成品油價沒有形成對高能耗產(chǎn)業(yè)的抑制，也沒有形成對節(jié)能及新能源技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的有力推動。在近期全球市場高油價和礦產(chǎn)資源價格持續(xù)上升的情況下，必須進一步推動國內(nèi)能源和礦產(chǎn)資源的市場化定價以抑制高能耗、高資源消耗產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展，同時以結(jié)構(gòu)化政策推動產(chǎn)業(yè)升級來降低能源和資源消耗水平，減輕成本推進型通脹壓力。

    三、推進經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展的財政政策選擇

    我國體制轉(zhuǎn)型的復雜性在于同時對經(jīng)濟發(fā)展目標的追求，即在體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟總量穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，在全球化分工體系中占據(jù)穩(wěn)固而有競爭力的地位，實現(xiàn)經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展。

    （一）財政政策應(yīng)以推進根本性經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c

    實現(xiàn)經(jīng)濟長期可持續(xù)發(fā)展，就必須實現(xiàn)若干根本性的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，而這也決定了財政政策的重點。首先，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長的供給結(jié)構(gòu)；必須增強科技創(chuàng)新、生產(chǎn)率提高以及人力資本投入對經(jīng)濟增長的貢獻，大幅提高全社會科技研發(fā)投入的總量和在國民經(jīng)濟中占有的比重，并形成以企業(yè)為主體的科技創(chuàng)新體系。其次，必須實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化；使金融、技術(shù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及技術(shù)含量較高的制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中成為支柱產(chǎn)業(yè)，并在全球產(chǎn)業(yè)鏈中穩(wěn)固地占據(jù)高端環(huán)節(jié)。再次，必須調(diào)整經(jīng)濟增長的需求結(jié)構(gòu)，使國內(nèi)消費、投資和凈出口三者對經(jīng)濟增長的貢獻更為均衡；在現(xiàn)有基礎(chǔ)上必須顯著增強消費對經(jīng)濟增長的貢獻。第四，必須促成不同地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟更為均衡地發(fā)展，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和顯著的地區(qū)差異。第五，必須保證經(jīng)濟社會發(fā)展與自然環(huán)境和自然資源相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。最后，必須在效率基礎(chǔ)上，通過制度化的再分配調(diào)節(jié)，實現(xiàn)收入財富分配的相對公正，使社會公眾共享經(jīng)濟發(fā)展的福利。

    （二）推進結(jié)構(gòu)調(diào)整的財政政策選擇及其原則

    1、市場化進程不斷深入、市場經(jīng)濟體制的進一步發(fā)展完善本身就可以推動上述經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的有利調(diào)整。從根本上講，上述主要經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)調(diào)整的完成其實質(zhì)是一個資源再配置的過程。市場機制決定了資源將優(yōu)先配置于能夠產(chǎn)生較高回報的經(jīng)濟活動領(lǐng)域。那么市場化進程本身就是一個不斷完善的、對于資源在不同經(jīng)濟活動領(lǐng)域所能產(chǎn)生的回報進行更為準確評估并按照這種評估不斷調(diào)整其配置的過程。而這正是運用財政政策對資源配置進行調(diào)節(jié)所要實現(xiàn)的目標。

    比如在確認環(huán)境產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上展開污染物排放權(quán)交易，使污染行為形成成本而被排污企業(yè)內(nèi)部化，從而推動經(jīng)濟發(fā)展與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)。再比如，進一步放開農(nóng)產(chǎn)品價格，鼓勵農(nóng)戶展開資本合作以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營，增強農(nóng)民的市場地位和議價能力，就可以增強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、增加農(nóng)民收入，有助于縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差距。因此推動體制轉(zhuǎn)型進程的財政政策可以間接地推動上述經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

    2、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的財政政策不應(yīng)該是總量型的，僅采取單一政策手段，而應(yīng)該是結(jié)構(gòu)化的，采取綜合政策手段。在市場機制基礎(chǔ)上以結(jié)構(gòu)調(diào)整為目標的財政政策，其作用的發(fā)揮是通過相對改變資源在不同經(jīng)濟活動領(lǐng)域配置所能產(chǎn)生的回報來實現(xiàn)的�？偭啃偷呢斦�政策是在同一方向上普遍改變了資源配置于各個經(jīng)濟活動領(lǐng)域的回報水平，其結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)是通過不同領(lǐng)域回報率受影響的差異來實現(xiàn)的，結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)的強度相對較弱。而結(jié)構(gòu)化的、綜合性的財政政策是推動資源在不同經(jīng)濟活動領(lǐng)域配置的回報率產(chǎn)生不同方向上的變化（有的提高、有的降低），并且可以有意識地調(diào)節(jié)不同領(lǐng)域資源配置回報率變化的幅度，所以其結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)的強度要顯著強于總量型財政政策。

    比如推動高、低能耗部門資源配置結(jié)構(gòu)調(diào)整，如果單純采用放開能源價格的手段，資源配置于各個部門的回報水平都會降低，其結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)是由高、低能耗部門回報率降低幅度不同來實現(xiàn)的。如果采取結(jié)構(gòu)化的財政政策，在放開能源價格同時進一步對低能耗部門實施補貼，會顯著地提升低能耗部門相對高能耗部門的資源回報水平，從而有效引導資源配置于低能耗部門。

    3、財政政策的運用，必須以市場機制為基礎(chǔ)，對各市場參與者決策和交易行為形成誘導和激勵，而不是以政府決策和收支取代個體在市場中的決策和收支。政府直接就資源配置進行的決策和相關(guān)財政收支往往缺乏效率約束，而且在資源稀缺條件下會產(chǎn)生顯著的擠出效應(yīng)，或者形成政府和企業(yè)重復投資、重復建設(shè)的格局，造成資源浪費。比如在推動全社會增加研究開發(fā)投入時，政府對科學研究的投入應(yīng)更多地進入基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，與企業(yè)對應(yīng)用研究和試驗發(fā)展的投入形成互補關(guān)系。若政府資金平衡地投入基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，則由于基礎(chǔ)研究投入不足而相對加大基礎(chǔ)研究風險，降低應(yīng)用研究的投資回報，另一方面財政投入應(yīng)用研究又對企業(yè)的研發(fā)投入形成擠出。所以合理的科技財政投入應(yīng)通過形成對企業(yè)研發(fā)投資的風險補貼來激勵企業(yè)的研發(fā)投入而不是取代之。