2009-02-16 09:29 來源：中國論文下載中心
摘要：文章在研究大量文獻的基礎上發(fā)現。地方政府財政危機的主要來源顯示為稅收體系結構和政府財政收支與經濟周期的反向運行；中央政府和地方政府之間財力和職責的分配不當；地方政府運行中的道德風險。并對財政危機發(fā)生后的應對措施和地方財政危機的防范等相關經驗進行了總結。
關鍵詞：地方政府財政；財政危機：財政預警體系
與其在公共管理領域的地位一致，地方政府財政危機一直是一個相對冷門的研究課題。在大量搜索了地方財政風險的相關英文文獻后，我們發(fā)現，目前對于地方政府財政危機的研究大量集中于對美國州以下地方政府的研究，關于其他國家的研究文獻僅涉及到澳大利亞、新西蘭、日本、俄羅斯、以色列、尼日利亞和肯尼亞等幾個國家。
地方政府財政危機是一個世界性的現象。關于地方政府財政危機的研究對地方政府的利益相關者來說意義重大，因為地方政府作為公共物品的提供者，在其權限內向轄區(qū)居民提供的公共服務的數量和質量對于轄區(qū)居民的福利起著決定性的作用。貧乏的服務導致基礎設施壓力加大、社會分化加劇、犯罪、貧窮以及高素質人群的遷移。而上述這些影響又使得地方政府財政狀況進一部惡化，進而陷入惡性循環(huán)。
這一問題在全世界范圍內的普遍性，使得對這一問題的研究更有意義。但因為各國存在的諸多差異，現有的部分研究主要從所關注的國家地方政府問題出發(fā)，建立了各種各樣的研究框架。問題的復雜性使得我們很難在國際范圍內對地方政府財政危機進行較為全面的概括及建立較為完整的理論框架。
本文試圖按照危機研究的一般路徑，從成因、對策和預防幾個方面來研究地方政府財政危機問題，并對各國地方政府財政危機研究進行總結，以期對我國地方政府財政問題的研究提供有價值的參考。
一、導致地方財政危機的主要成因
雖然各國的財政體系、經濟環(huán)境存在著較大的差異，但對于財政風險的主要成因我們仍然可以歸納為以下幾點：
�。ㄒ唬┒愂阵w系結構和政府財政收支與經濟周期的反向運行地方政府的財政收入同經濟周期密切相關，經濟景氣，政府收人增加，經濟凋敝，政府財政收入即會大幅衰減。而政府支出特別是一些剛性支出并不會因為經濟周期的變動而改變，其中一部分支出如失業(yè)救濟等方面的支出反而會大幅增加。因此，財政收入和財政支出的這種反向波動在經濟不景氣的時候會在地方政府的財力上形成一個缺口，而地方政府的稅收體系結構則決定著這個缺口的規(guī)模。
一個好的稅收體系應當有助于保證財政收入的穩(wěn)定性，反之亦然。以美國州政府為例。美國州政府財政收入主要來源于3種稅：銷售稅、個人所得稅、財產稅，合計起來構成了美國西部各州和地方政府88％的稅收來源。在這3種稅中，個人所得稅是最不穩(wěn)定的，當失業(yè)率增加時，個人所得稅稅源減少，反之亦然。同時，股票市場的不景氣也極大地降低了資本利得收入，減少個人所得稅稅源。而財產稅，特別是商業(yè)財產，具有較強的穩(wěn)定性，因為對財產的估值并不會發(fā)生急劇波動。對銷售稅的課稅方法所產生的風險就是，如果主要的產業(yè)下滑，稅收收入也會下降。這使得政府可能遭受雙重打擊：私人部門的優(yōu)勢產業(yè)下滑的同時，公共部門應對下滑的能力也隨之下降。另一個重要的問題就是財政支出，比如失業(yè)保險，是反經濟周期的。公共支出的一個主要的功能就是在市境艱難時提供一個安全網。平衡財政需求，與不穩(wěn)定的稅收結構相結合，對地方財政提出了挑戰(zhàn)。
�。ǘ└骷壵g財力和職責的分配不當在財政分權的背景下，各級政府間對財力和職責的分配成為一個至關重要的問題。大多數發(fā)達國家由于較早開始實行財政分權，并在實踐中探索出了一套適合于自己的模式。因此，目前因為政府間財力和職責分配而產生的財政問題主要集中在發(fā)展中國家及轉軌中的國家。
轉軌過程中的俄羅斯地方政府就存在著典型的因財力和職責分配不當而造成的橫向和縱向的不均衡問題。橫向不均衡主要體現為具有較多支出需求的州更可能采用赤字融資手段；縱向不均衡主要體現為各級政府沒有按其所獲得的財政資源承擔相應的支出責任。盡管收入分享制度和轉移支付制度可在相當大的程度上解決縱向不均衡問題，但政治可信性和經濟效率均要求州政府和地方政府擁有決定一些收入來源的權力（如根據其需求增加或減少某些稅、費）。然而，俄羅斯聯邦以下各級政府在征集自有收入方面并沒有被賦予足夠的自主權，在這種背景下，地方政府為了維持正常運轉不得不采取各種方式向外部融資。大量融資的結果就是導致地方政府債務不斷增加，財政風險不斷積累。
（三）地方政府運行中的道德風險財政分權下的地方政府作為一個相對獨立的主體為了各自的經濟利益往往存在著大量的自利性行為。這些自利行為往往體現為地方政府的發(fā)展沖動，這種發(fā)展沖動集中體現在地方政府為發(fā)展經濟而進行的公共投資項目。在地方政府決策正確，管理得當的前提下，這些項目無疑是有益的，而這些投資項目一旦失敗，地方政府就必須承擔損失。在政府間關系界定科學合理的國家，這種損失由地方政府自己承擔，但在很多國家，上級政府實際上是在為下級政府扮演著擔保人的角色。當地方政府財政出現問題的時候，即地方政府不能保障工資、獎金和失業(yè)救濟，或者地方政府變得不能提供最低水平的公共服務時，迫于社會壓力可能迫使中央政府插手。這種暗示性擔保機制事實上是中央政府為地方政府的負債所提供的一種擔保。該擔保產生了一個極其嚴重的道德風險問題：地方政府有著強烈的借款、擔保甚至欠款動機，因為這些行為的成本極有可能最終由國家來承擔。
日本地方政府面臨嚴重債務危機的一個重要原因就是中央政府對地方債務的一個暗示性擔保。有記載以來，日本共有884個地方政府宣布破產，但其債務從來沒有被豁免，而是由中央政府償還。這使得銀行不論地方政府財政狀況如何，都愿意向其提供貸款。雖然在2006年，日本為控制地方負債建立了一個“咨詢體系”以取代原地方政府舉債批準體系，但事實證明，只要中央政府的這一擔保機制存在，那么地方政府行為中的道德風險就不可避免。
二、地方財政危機的應對措施
�。ㄒ唬┑胤秸飘a應對地方政府財政危機的常見舉措是在地方政府無法償還到期債務時，實施破產程序。從世界各國的情況看，地方政府破產法為債權人的追償提供了一定程度的保護，無力支付的各級地方政府可以通過協商的債務重組、改組或重新籌集資金等方式解決債務問題。
一般而言，地方各級政府在無法償付到期債務時應當被視為破產。無法支付工資薪金、養(yǎng)老金、合同款項、債務的本金或利息都是政府破產的證據。
與企業(yè)和個人的破產立法不同，聯邦以下各級政府的破產程序不包括為償付債權人的債權而清算 政府資產的內容。地方政府破產程序的目的是強迫地方政府進行負責的財政行為，而不是關閉地方政府，停止其運行。對于那些無力支付的政府，破產給他們提供了扭轉困境和恢復財政健康狀況的時間。
（二）財政緊急控制地方政府破產是一種只有在財政管理嚴重不善的情況下才使用的激烈措施。另一種較為溫和的方法是實施財政管理緊急控制，在這種情況下，上級政府通過特別控制手段，減少由于地方政府管理不善導致的財政和經濟危害。例如在美國，20個州擁有對處于財務危機中的市政府進行幫助和控制的法律條款。
美國對州財政緊急狀況的確定以一系列客觀標準為基礎，例如，聯邦以下各級政府在連續(xù)兩年無法支付債務或沒有充足的資金彌補預算赤字。當財政緊急狀況發(fā)生時，上級政府建立一個委員會對州政府或地方政府進行監(jiān)管和提供技術幫助。聯邦以下各級政府和監(jiān)管委員會聯合制定一個計劃，支付所有債務、養(yǎng)老金和其他必須履行的支付項目，同時通過減少相對次要的預算項目以消減支出。
與破產選擇相比，緊急委員會被授權改變地方政府所作出的財政決定，這會使地方政府喪失更多的地方控制權。
三、地方財政危機的防范
地方財政危機的防范主要表現為相關體系的建設。一個健全而又嚴格執(zhí)行的財政體系對于財政安全至關重要。因此，從某種意義上說，地方財政危機的防范涉及到整個國家財政體系的建設與完善。下面我們對幾個最直接關系到地方財政安全的方面進行討論。
（一）財政預警體系的建立加強監(jiān)控是防范地方財政風險的前提。建立一個預警體系以記錄和評估地方政府財政風險是非常重要的，這個體系可被用于對地方政府財政狀況的評級并作為中央政府對地方政府進行干涉和緊急財政援助的信息基礎。此外，在很多發(fā)展中國家，地方債券市場和私人信用評級體系沒有發(fā)展起來，地方政府不受制于市場規(guī)則，很多國家地方財政運行缺乏透明度的境況加劇了地方政府財政行為的草率。這些問題的大量存在，進一步說明了加強中央政府對地方財政進行監(jiān)控的必要性。
例如，美國模式或者更確切地講就是俄亥俄州模式相對是比較健全的。該州建立了一個名為“地方財政監(jiān)控計劃”的體系，由州審計局負責執(zhí)行，并在《地方財政緊急狀態(tài)法》中詳盡規(guī)定了這個監(jiān)控體系的操作程序。它對地方政府進行財政核查，以確定地方財政是否已接近緊急狀況。如果一個地方政府的財政狀況符合所規(guī)定的三種情況中的任何一種，審計局便宣布其進入“預警名單”，并對該地方財政進行監(jiān)視。如果州審計局發(fā)現該地方政府財政狀況進一步惡化，則將其從“預警名單”中移至“危機名單”。同時，根據《地方財政緊急狀態(tài)法》，只要有一個地方政府被宣布為財政危機，該州就應成立一個“財政計劃與監(jiān)督委員會”的機構來監(jiān)督和控制該地方政府的財政管理。在委員會舉行第一次會議后的120天內，地方政府的首席執(zhí)行官（也是該委員會的成員）必須向委員會提交一份詳細的財政改革計劃，以及時采取可行的措施來應對和化解危機。為配合這項改革，審計部門等相關咨詢機構還會向處于監(jiān)控中的地方政府提供無償的咨詢服務，這也減少了改革的相關成本。
俄亥俄州模式雖然結構精細，并有一個很明確的設計目標——提供早期預警，但卻有著很明顯的局限性：（1）財政監(jiān)控體系中所使用的風險指標基本上是靜態(tài)的，他們并不反映政府收入、支出和債務的動向，因此，不能對財政的穩(wěn)定性進行直接的評估；（2）一個更大的缺點在于大多數指標是基于傳統財政賬戶——政府現金流量和直接債務，它們不能或者僅僅在一個很小的限度內反映政府的或有負債。
或有負債不納入到地方政府財政風險評估的范圍通常是因為，在大多數情況下，數據很難收集甚至根本不存在。而澳大利亞和新西蘭是為數不多的開發(fā)出計算和報告地方政府或有負債的兩個國家。下面我們以澳大利亞維多利亞州為例簡要說明澳大利亞地方政府財政預警體系。
澳大利亞維多利亞州政府要求國庫在其向議會和公眾提交的年度和半年度預算中提供一個關于地方財政的風險評估，該評估應當包括所有可能對財政成果產生顯著影響的因素，具體包括：（1）經濟參數的變化，比如雇傭、薪水、物價以及利率；（2）與不確定事件的發(fā)生相關的財政風險，這種風險會影響到特定收入或支出，但是其可能性和發(fā)生時間又是不確定的；（3）由地方政府擔保所產生的不確定的或有負債轉化為現實負債。
1999年到2000年中期財政報告的風險陳述討論了大量來自政府或有負債的可計量或不可計量的事件。這些事件包括對政府的法律訴訟、政府擔保、環(huán)境損害以及對公共服務需求的可能變化，例如：（1）州征稅辦公室存在大約9300萬美元的或有負債，該或有負債產生于針對最高法院1998年的一項決定的訴訟；（2）在1994年5月，公共交通公司與OneLink協會簽署了一項為期十年的合同，由該協會負責為公共交通公司提供自動化票務服務。國庫對公共交通公司向服務提供者履行支付服務費用的義務作出了擔保。服務提供商有權索取因為公共交通公司私有化或公共交通改革而產生的損失；（3）有些政府財產被認為是潛在的污染源，雖然該州并未在法律上規(guī)定政府應承擔任何與此相關的義務，政府仍將承擔為治理污染、恢復環(huán)境而可能發(fā)生的支出；（4）公共事業(yè)部門提供的關鍵服務，比如，對公共醫(yī)院的急救服務的需求強勢增長，這樣政府就應向這些組織提供計劃外的資金。
（二）政府間關系的調整政府間關系的調整應當包括兩個方面：一方面是財政資源在各級政府間的合理分配；另一方面是上下級政府間責任承擔的有序界定。
責任的承擔應該是以相應的權力為基礎，因此責任的承擔應以財政資源的分配為基礎，政府間財政資源的分配一般有兩種方式。一是在各級政府間合理分配稅源，賦予地方政府合理的征稅權力i在發(fā)達的市場經濟國家，一般而言，地方政府至少可控制一個稅種的稅率。比如，新西蘭地方稅稅率在選民意見的基礎上由地方政府決定。美國州、地方政府一般都有自己獨立的稅收體系和主體稅種，通常州政府以銷售稅為主體而地方政府以財產稅為主體。澳大利亞的憲法還對各級政府的征稅權力做出了某些專門的限制，如第114條規(guī)定聯邦政府不能征收各州的財產稅，各州也不能征收聯邦政府的財產稅等。另一方面就是政府間合理的轉移支付。在發(fā)達國家，政府間的轉移支付大都根據客觀透明的公式來計算。如在美國，紐約市財政可支配收入中大約有13％來自聯邦政府的轉移支付，20％來自州政府。除此之外，很多地方政府來源于上級政府轉移支付可支配收入的部分達30％左右。在具體撥款數額上，全部300多項轉移支付撥款項目有85％是按公式法確定的。
�。ㄈ┙⒈容^健全的地方政府融資體系地方政府融資體系的建立應當是基于政府間關系合理界定的基礎上。只有權責界定清楚后，地方政府才會真正把財政風險作為決策的一個重要影響因素。地方政府融資體系的建設應當是多層次的，一方面應當建立一個包含了短期、中期及長期融資手段的體系，另一方面應當建立一個包含直接融資和間接融資多種渠道。目前，國外地方政府最主要的融資手段仍是發(fā)行地方債券，由于地方政府債券的相關問題我國學者已經進行了較多論述，本文便不再贅述。
