摘要：隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和財(cái)政體制改革的全面推進(jìn)，事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明、社會(huì)進(jìn)步和公民切身利益的公共財(cái)政支出民主化問題，將備受關(guān)注。本文試從公共財(cái)政支出民主化的必然性、民主化進(jìn)程和加強(qiáng)民主化的建議三個(gè)方面作一初步探討。

　　關(guān)鍵詞：公共財(cái)政支出；民主化

　　公共財(cái)政支出是公共財(cái)政的重要組成部分，公共財(cái)政支出預(yù)算的編制與執(zhí)行，是公共財(cái)政收入能否得到科學(xué)合理、公平有效使用的關(guān)鍵，也是公共需要能否得到最佳滿足的關(guān)鍵。只有實(shí)行公共財(cái)政支出的民主化，才能使公共財(cái)政支出真正符合公眾的整體利益。

　　一、公共財(cái)政支出民主化的客觀必然性

　　隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政體制的改革， 我國(guó)公共財(cái)政支出的重點(diǎn)也逐步確定，主要內(nèi)容包括：行政管理、國(guó)防、外交、治安、立法、司法、監(jiān)察等國(guó)家安全事項(xiàng)和政權(quán)建設(shè)、教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧等公共事業(yè)發(fā)展，水利、交通、能源、市政建設(shè)、環(huán)保、生態(tài)等公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行必要的宏觀調(diào)控等。公共財(cái)政支出的民主化，就是要使包含上述內(nèi)容的預(yù)算編制和執(zhí)行過程公開與透明，并實(shí)行民主參與、民主決策、民主監(jiān)督和民主評(píng)價(jià)。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治文明、社會(huì)進(jìn)步的必然要求。

　　1.我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善，不僅賦予公民自主決策、公平競(jìng)爭(zhēng)、依法獲益的權(quán)利，而且進(jìn)一步強(qiáng)化了人民當(dāng)家作主的政治地位。廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。對(duì)于公共財(cái)政支出這個(gè)決定公共資源配置、體現(xiàn)社會(huì)公平和影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的重大問題，廣大人民群眾無疑享有知情權(quán)、參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)，使公共財(cái)政支出真正成為公眾支出，體現(xiàn)公眾利益。

　　2.改革開放以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化取向的逐步明晰，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的權(quán)力過分集中的建設(shè)財(cái)政也進(jìn)行著某些被動(dòng)的調(diào)整，當(dāng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一目標(biāo)模式確立以后，公共財(cái)政目標(biāo)才逐步明確，并開始進(jìn)行主動(dòng)改革。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性、民主政治建設(shè)的相對(duì)滯后和對(duì)既得利益的維護(hù)，使得公共財(cái)政支出領(lǐng)域的改革異常艱難，權(quán)力過分集中、缺乏透明、監(jiān)督、公平和效率等問題普遍存在。為了充分發(fā)揮公共財(cái)政的職能作用，必須加快公共財(cái)政支出的民主化進(jìn)程。

　　3.在公共財(cái)政體制下，財(cái)政收入的主體是稅收。政府征稅是為了提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足公共需要，納稅人納稅則是為了獲得市場(chǎng)無法提供或很好提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足自身需要。由此可見，納稅人納稅不僅是其必須承擔(dān)的義務(wù)，也是實(shí)現(xiàn)其根本利益的必要手段。同時(shí)，納稅人也享有廣泛的權(quán)利。從“納稅人納稅———政府收稅并提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)———納稅人獲得公共產(chǎn)品和服務(wù)”的過程中可以看到，納稅人和政府就像是委托人和受托人，是兩個(gè)平等的主體，兩者之間“實(shí)質(zhì)上是一種市場(chǎng)式的等價(jià)交換關(guān)系。因此，賦予納稅人應(yīng)有的權(quán)利是‘公共財(cái)政’的必然要求。”隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，納稅人的隊(duì)伍將日益龐大，部分納稅人的納稅數(shù)量也會(huì)日漸增加，對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的要求也會(huì)“水漲船高”。只有實(shí)行公共財(cái)政支出的民主化，才能充分體現(xiàn)納稅人的意愿，更好地滿足納稅人和其他公民的公共需要。

　　4.公共財(cái)政支出效率的提高和公共權(quán)力分配的平等，需要民主化力量的推動(dòng)和制衡。如前所述，公共財(cái)政支出的任務(wù)就是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而公共產(chǎn)品和公共服務(wù)一般只能由政府來提供，從而形成政府的壟斷供給。這就難免會(huì)帶來以下問題：一是排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，難以實(shí)施優(yōu)勝劣汰機(jī)制，不利于提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量；二是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供不以贏利為目的，缺乏有效的利益刺激，容易造成供給的低效率或無效率；三是通過公共政策措施來完成的公共權(quán)力分配，通常都是由一部分人將手中的權(quán)力強(qiáng)加到其他人的頭上，這種公共權(quán)力分配的不平等，客觀上給不公正和濫用職權(quán)提供了機(jī)會(huì)；四是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的非市場(chǎng)交易，極易在非市場(chǎng)因素的影響下發(fā)生畸變。比如，在政府部門擁有一般消費(fèi)者所不具有的信息資源和組織資源時(shí)進(jìn)行非市場(chǎng)交易，它的利益就容易膨脹，交易就會(huì)變得不公平。這些方面的問題，都需要通過強(qiáng)有力的民主化力量加以推動(dòng)和制衡。

　　二、公共財(cái)政支出的民主化進(jìn)程

　　我國(guó)公共財(cái)政支出的民主化進(jìn)程，是伴隨著整個(gè)財(cái)政體制的改革逐步向前推進(jìn)的。從1998年開始，我國(guó)的財(cái)政體制逐步由建設(shè)財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，目前已經(jīng)初步形成了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政體制框架，包括已基本建立起來的增長(zhǎng)穩(wěn)定的財(cái)政收入體系、靈活有效的財(cái)政宏觀調(diào)控體系和正在構(gòu)建的管理規(guī)范的財(cái)政支出體系。

　　為了構(gòu)建符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政支出體系，我們對(duì)原有的財(cái)政支出體制進(jìn)行了多方面的改革。2002年11月21日，原財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在香港中文大學(xué)發(fā)表演講時(shí)說，“本屆政府推行的主要改革措施有10多項(xiàng)，概括起來可分為四類：基礎(chǔ)性改革、技術(shù)性改革、機(jī)制性改革和結(jié)構(gòu)性改革。其中，機(jī)制性改革主要包括實(shí)行部門預(yù)算、推行國(guó)庫(kù)集中支付制度、推進(jìn)政府采購(gòu)制度；結(jié)構(gòu)性改革的核心就是按照公共財(cái)政的要求，調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的直接投資，增加社會(huì)公共領(lǐng)域方面的支出，包括增加社會(huì)保障支出、提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資水平、增加對(duì)教育與科技財(cái)政投入、加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)投入等。”這些改革，不僅提高了財(cái)政支出的“公共性”和財(cái)政資金的使用效率，而且蘊(yùn)含著政府在支配公共財(cái)政支出中的民主意識(shí)和理念，有力地推動(dòng)了公共財(cái)政支出中的民主化進(jìn)程。

　　1.在公共財(cái)政支出預(yù)算的編制和審議中擴(kuò)大了民主的范圍，增強(qiáng)了人民代表審議和監(jiān)督的作用。

　　長(zhǎng)期以來，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算主要是根據(jù)政府的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能和所要達(dá)到的調(diào)控目標(biāo)編制出來的。由于預(yù)算編制的結(jié)果過于抽象，提交到人民代表大會(huì)審議的財(cái)政預(yù)算比較簡(jiǎn)單，影響了預(yù)算的透明度和嚴(yán)肅性，并在一定程度上弱化了人民代表審議和監(jiān)督的作用。實(shí)行部門預(yù)算的改革后，每個(gè)部門不僅要把預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外或其他收支及其項(xiàng)目全部編進(jìn)一本預(yù)算當(dāng)中，而且要對(duì)所有的收支項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化；預(yù)算的編制時(shí)間也從原來的個(gè)把月變成了幾個(gè)月；預(yù)算的編制不是由部門代編而是從基層開始編制，由部門匯總后上交財(cái)政部門再提交人民代表大會(huì)審議、批準(zhǔn)。除突發(fā)性事件造成的必需開支按有關(guān)程序報(bào)批外，不得隨意調(diào)整預(yù)算。由此可見，實(shí)行部門預(yù)算后，預(yù)算的編制時(shí)間變得充裕了，參與預(yù)算編制的人員也大大增加，編制的預(yù)算更加完整、更加貼近實(shí)際，人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算的審議也更全面具體，從而使公共財(cái)政支出預(yù)算的編制、審議更加民主、透明、嚴(yán)格、有效，也為預(yù)算的執(zhí)行打下了有利的基礎(chǔ)。

　　2.對(duì)個(gè)別影響大、涉及面廣的公共產(chǎn)品的提供或價(jià)格確定，已經(jīng)啟用聽證程序。

　　2001年12月8日，備受關(guān)注的“2002年廣東省春運(yùn)公路客運(yùn)價(jià)格聽證會(huì)”在廣東省政府舉行。中央電視臺(tái)、廣東電視臺(tái)對(duì)聽證會(huì)全程進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)直播。據(jù)了解，這是中央電視臺(tái)第一次對(duì)政府機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)工作會(huì)議進(jìn)行直播。聽證會(huì)上，經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等各界31名聽證會(huì)代表，就“春運(yùn)公路客運(yùn)票價(jià)是否該漲”、“漲幅應(yīng)當(dāng)控制在什么水平”等展開了激烈“交鋒”。2002年1月12日，我國(guó)舉行了首次公開的國(guó)家級(jí)鐵路價(jià)格聽證會(huì)，對(duì)鐵道部提出的涉及春運(yùn)、暑運(yùn)、“五一”、“十一”等主要節(jié)日期間列車的票價(jià)浮動(dòng)情況的調(diào)價(jià)方案進(jìn)行公開聽證。包括33名正式代表、30名旁聽代表和國(guó)家計(jì)委有關(guān)人士、申請(qǐng)人鐵道部的代表、中介機(jī)構(gòu)的代表以及新聞?dòng)浾咴趦?nèi)的近百人參加了價(jià)格聽證會(huì)。部分聽證代表就調(diào)價(jià)方案及有關(guān)材料中涉及的具體問題進(jìn)行了提問和質(zhì)詢，代表們還進(jìn)行了自由發(fā)言和辯論，中央電視臺(tái)進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)直播。從政府舉行聽證會(huì)，到廣大人民群眾踴躍報(bào)名參加價(jià)格聽證會(huì)，以及社會(huì)各界對(duì)聽證會(huì)的高度關(guān)注和大力支持來看，我國(guó)公共事務(wù)決策的民主化不僅勢(shì)在必行，而且已經(jīng)有了良好的開端。在為數(shù)不多的聽證會(huì)上，我們不僅可以看到公眾對(duì)自身利益的深切關(guān)注、對(duì)公共事業(yè)發(fā)展所抱有的強(qiáng)烈責(zé)任感和日益增長(zhǎng)的民主意識(shí)，我們還開始找到了公共事務(wù)決策科學(xué)化、民主化和增加決策透明度的重要制度保證。

　　3.推行國(guó)庫(kù)集中支付制度、推進(jìn)政府采購(gòu)制度。隨著公共財(cái)政支出的數(shù)量逐年增加，支出的內(nèi)容日漸繁多，如果“各自為帳”，很容易在局部利益甚至某些個(gè)人利益的驅(qū)使下，使財(cái)政支出發(fā)生異變。

　　實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，能最大限度地將各種支出置于統(tǒng)一管理監(jiān)督之下，增強(qiáng)了支出的透明度和約束力，有利于杜絕違法違紀(jì)。同時(shí)，為了避免政府采購(gòu)中因?yàn)槿狈Ω?jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的私下交易以及由此產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象，推行了政府采購(gòu)制度，這種公開的、強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)的制度，不僅使交易透明化，便于監(jiān)督，而且提高了資金的使用效率。

　　三、加強(qiáng)公共財(cái)政支出民主化的幾點(diǎn)建議

　　在一定時(shí)期內(nèi)，公共支出所能滿足的公共需要總是有限的，實(shí)行公共財(cái)政支出的民主化，就是要使它的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)、方向及其體系運(yùn)行，最大限度地代表最廣大人民群眾的根本利益，滿足公共需要。

　　1.進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算的完整性和透明度，提高監(jiān)督的有效性。

　　盡管實(shí)行部門預(yù)算后要求把預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和其他的收支納入一本預(yù)算之中，但仍有大量的政府收支游離于部門預(yù)算之外。也就是說，人民代表大會(huì)審議的預(yù)算、廣大人民群眾從新聞媒體上見到的預(yù)算，仍然只是政府收支的一部分，從而使審議和監(jiān)督的實(shí)際意義大為削弱。因此應(yīng)盡快取消制度外政府收支，逐步將預(yù)算外政府收支納入預(yù)算內(nèi)管理。在此基礎(chǔ)上，形成一個(gè)覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支項(xiàng)目的完整統(tǒng)一的公共預(yù)算。只有這樣，公共財(cái)政支出才可能是真正透明公開的，人民代表大會(huì)的審議和廣大人民群眾的監(jiān)督才是真正有意義的。

　　2.完善聽證制度，適當(dāng)運(yùn)用質(zhì)詢、表決程序，進(jìn)一步增強(qiáng)公共財(cái)政支出決策的民主性。

　　如前所述，公共財(cái)政支出涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的方方面面，涉及每個(gè)公民的切身利益，因此，對(duì)于重大公共財(cái)政支出項(xiàng)目的決策、重大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供或價(jià)格確定，一定要盡可能充分地體現(xiàn)民主的廣泛性，通過各種渠道和適當(dāng)?shù)某绦�，如聽證、質(zhì)詢、表決等，多方聽取專家和廣大百姓的意見，使決策真正體現(xiàn)國(guó)家和公眾的整體利益。

　　例如，應(yīng)當(dāng)怎樣增加社會(huì)保障支出的問題，與每一個(gè)公民的利益直接相關(guān)�，F(xiàn)階段，除了確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金和國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)按時(shí)足額發(fā)放，做好城市居民和機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工的工資保障工作外，應(yīng)當(dāng)怎樣全面啟動(dòng)農(nóng)民最低生活保障工作，使公共財(cái)政支出成為惠及所有貧困人口的主渠道？應(yīng)當(dāng)設(shè)立哪些特殊的救助基金，使遭遇特殊困難的人能夠渡過難關(guān)，切實(shí)感受黨和政府對(duì)人民群眾的關(guān)懷和溫暖？應(yīng)當(dāng)如何定位并保證至今幾乎空白但己火燒眉毛的廣大農(nóng)村的醫(yī)療保障體系建設(shè)支出？在全社會(huì)增加的社會(huì)保障支出中，應(yīng)當(dāng)建立一種怎樣的平衡機(jī)制，是先漲機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資，還是先提高最低生活保障線，還是先提高特困救助標(biāo)準(zhǔn)……這方方面面的重大決定，都必須從最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，進(jìn)行合情合理合法的權(quán)衡、兼顧和協(xié)調(diào)。為此，必須通過公開透明的程序，廣泛聽取各方意見，使決策在各種聲音的相互交會(huì)中更加科學(xué)、更加務(wù)實(shí)、更加符合民情民心民意。對(duì)于一些已經(jīng)采取的措施、已經(jīng)實(shí)施的方案，如果群眾意見較大，或者疑慮較多的，可以適當(dāng)采用質(zhì)詢程序加以解決。

　　由于現(xiàn)在舉行的聽證會(huì)還不多見，能夠參加聽證會(huì)的代表也很有限，由此來作出決策或影響決策的更是剛剛啟幕；質(zhì)詢、表決程序的運(yùn)用也幾乎為零，這迫使我們要在今后的公共財(cái)政支出民主化進(jìn)程中予以加強(qiáng)和完善。

　　3.加強(qiáng)對(duì)政府行政支出的管理和監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)行政為民。我國(guó)的行政成本高是不爭(zhēng)的事實(shí)。

　　龐大的政府機(jī)構(gòu)占有著越來越現(xiàn)代化的辦公大樓，龐大的公務(wù)員隊(duì)伍享受著越來越舒適的辦公條件和越來越多的優(yōu)厚待遇，大量的公務(wù)活動(dòng)夾雜著迎送吃喝、娛樂休閑、禮尚往來，消耗著數(shù)以億計(jì)的公共財(cái)政資金，雖然政府行政支出的膨脹通常是以公共財(cái)力的增長(zhǎng)為基礎(chǔ)的，許多支出也是與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的，但也有許多支出是與黨和政府的形象、與執(zhí)政為民的宗旨相違背的。因此，必須采取措施，加強(qiáng)對(duì)政府行政支出的民主監(jiān)督和管理。

　�。�1）實(shí)行政務(wù)公開和行政支出公開，接受群眾監(jiān)督。政府花納稅人的錢是為民行政，人民有權(quán)利知道政府行了什么政，辦了多少事，花了多少錢。

　　（2）建立完備的質(zhì)詢制度，使民主監(jiān)督公開化、具體化、制度化。對(duì)于人民群眾有異議的或者意見較大的行政支出，應(yīng)當(dāng)通過質(zhì)詢制度，公開接受質(zhì)詢，公開“答疑”，除了需要嚴(yán)格保密的部門、人員、事務(wù)外，都應(yīng)自覺接受群眾監(jiān)督，使各種事務(wù)和各項(xiàng)開支置于陽光之下，逐步杜絕一切不應(yīng)該發(fā)生的行政支出。

　　（3）狠剎公務(wù)活動(dòng)中的迎送吃喝風(fēng)，減少鋪張浪費(fèi)和以權(quán)謀私，凈化公務(wù)活動(dòng)空氣。

　�。�4）嚴(yán)格審查公務(wù)員超標(biāo)待遇享受問題，杜絕超標(biāo)享受中的嚴(yán)重浪費(fèi)和不公平現(xiàn)象。改革公務(wù)用車等職務(wù)消費(fèi)制度，推行貨幣化，大力節(jié)省行政支出。

　�。�5）抓緊調(diào)整政府的“越位”行為，把不屬于政府管的事盡快讓位給市場(chǎng)、還給企業(yè)和企業(yè)家，減少和降低行政開支。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]構(gòu)建公共財(cái)政體系。

　　[2]高培勇。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與公共財(cái)政框架。

　　[3]項(xiàng)懷誠(chéng)。社會(huì)主義政治文明與公共財(cái)政建設(shè)[N].人民日?qǐng)?bào)，2003-2-12。

　　[4]牟放。論界定我國(guó)公共支出范圍的標(biāo)準(zhǔn)[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2001，（8）。

　　[5]王加林。努力構(gòu)建公共財(cái)政支出新體制。