摘　要：部門預(yù)算管理制度很大問題出在制度層面上，現(xiàn)行部門預(yù)算法則制度體系不夠健全和完善，導(dǎo)致不少地方的部門預(yù)算有其名無其實(shí)。事實(shí)證明，欲使部門預(yù)算，切實(shí)體現(xiàn)公共財(cái)政建設(shè)意圖，更好地服務(wù)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還有較長路程要走。

　　關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；市場經(jīng)濟(jì)；管理制度

　　部門預(yù)算，通俗地說就是“一個(gè)部門一本預(yù)算”，是由政府各部門編制，經(jīng)財(cái)政部門審核后立法機(jī)關(guān)審議通過，反映和部門所有收入和支出的預(yù)算。部門預(yù)算符合國際通行慣例和我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下建設(shè)公共財(cái)政的需要，是大勢(shì)所趨，而且，近幾年來從國家中央財(cái)政到地方區(qū)縣財(cái)政都在不同范圍和程度上陸續(xù)嘗試推行了這項(xiàng)改革，但從實(shí)踐上看，各地部門預(yù)算管理改革效果欠佳，與理論或理想目標(biāo)差距較大。

　　一、現(xiàn)行部門預(yù)算管理制度體系的缺陷

　　現(xiàn)實(shí)預(yù)算管理法規(guī)制度體系滯后于現(xiàn)行部門預(yù)算管理改革步伐，部門預(yù)算在地方尤其是基層區(qū)縣一級(jí)難以實(shí)質(zhì)推進(jìn)。

　　1.行政管理體制及公共財(cái)政制度比較脆弱

　　由于我國現(xiàn)行行政管理體制存在與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不合拍的諸多問題，公共財(cái)政政策和制度的不合理、不規(guī)范造成了比較脆弱的經(jīng)濟(jì)政治大環(huán)境，因此，在當(dāng)前大范圍地推行部門預(yù)算是相對(duì)地“超前”了——超越了現(xiàn)時(shí)政治經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境能夠提供的機(jī)制功能界限，或者反過來說，現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)管理體制滿足不了現(xiàn)時(shí)部門預(yù)算管理改革的需要。財(cái)政部門在并無相應(yīng)地位可以協(xié)調(diào)部門利益的情況下，從一定程度上代行了西方議會(huì)式的財(cái)力分配權(quán)，導(dǎo)致部門內(nèi)部財(cái)力安排的所有問題匯集于統(tǒng)一的部門預(yù)算中，財(cái)政必然在改革中成為部門利益矛盾的焦點(diǎn)。深層探討和改革政府與市場關(guān)系、政府行政管理體制、各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系，進(jìn)一步完善和規(guī)范公共財(cái)政制度，并逐步將其法制化，實(shí)現(xiàn)依法行政，依法理財(cái)，已經(jīng)迫在眉睫。

　　2.預(yù)算管理法律制度比較落后

　　1995年1月1日，我國頒布和實(shí)施了第一部《預(yù)算法》，隨后國務(wù)院又跟進(jìn)頒布了《預(yù)算法實(shí)施條例》，但與實(shí)行部門預(yù)算的實(shí)踐要求相比，還存在著急需改進(jìn)和完善的地方。比較突出的問題是，雖然要求按照“兩上兩下”程序編制預(yù)算以及對(duì)收入、支出編制口徑、批復(fù)時(shí)間等方面做出了相應(yīng)規(guī)定，但大都是粗放型、伸縮型較大的一般規(guī)定，而且一切規(guī)定已經(jīng)明顯落后于現(xiàn)實(shí)需要，地方越來越難于掌握和具體執(zhí)行下去。

　　3.非稅收入法律制度不規(guī)范

　　財(cái)政收入以稅收收入為主，非稅收入為輔。與此相對(duì)應(yīng)，財(cái)政收入法律制度包括稅收收入法律制度和非稅收入法律制度。前者作為國家組織財(cái)政收入主體，各稅種基本上都有法律或行政法規(guī)作為法律依據(jù)，稅收法律體系框架至少從形式上看已基本形成。但包括政府性收費(fèi)、政府性基金收入和政府債務(wù)收入等在內(nèi)的非稅收作為現(xiàn)階段國家及地方政府財(cái)政收入的重要組成部分，單項(xiàng)與整體立法明顯滯后于前者，而且所立現(xiàn)行法規(guī)制度的系統(tǒng)性差，有的甚至與其他法律法規(guī)相抵觸。

　　4.地方配置法規(guī)制度不成體系

　　部門預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督難，深層原因之一是地方現(xiàn)行部門預(yù)算管理法規(guī)制度不成體系。一是外圍的地方行政管理機(jī)制落后，重點(diǎn)是政府機(jī)構(gòu)臃腫及人員龐大超編問題。二是現(xiàn)行的地方預(yù)算管理法規(guī)制度部門色彩濃，很難具有或代表國家及地方政府權(quán)威。三是零基預(yù)算、綜合預(yù)算制度缺乏可操作性。四是財(cái)政部門內(nèi)部科室之間協(xié)調(diào)制度呆板，信息聯(lián)動(dòng)反應(yīng)機(jī)制遲鈍。五是部門預(yù)算的項(xiàng)目和數(shù)據(jù)不實(shí)，財(cái)政監(jiān)督法規(guī)制度對(duì)于監(jiān)督部門預(yù)算不免流于形式。

　　二、重構(gòu)部門預(yù)算管理制度體系的設(shè)想

　　1.加強(qiáng)行政管理體制改革和公共財(cái)政制度建設(shè)

　　預(yù)算制度以政治制度為根本，沒有相應(yīng)政治制度改革為基礎(chǔ)，預(yù)算管理手段或模式的單兵突進(jìn)只會(huì)起到管理技術(shù)或形式上改革的效果，而不可能取得實(shí)質(zhì)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)前，部門預(yù)算之所以在地方尤其是基層區(qū)縣難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，首當(dāng)其沖的原因就在于我國宏觀調(diào)控制度改革滯后、各級(jí)地方政府事權(quán)不明而造成的。按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求，財(cái)政的基本職責(zé)應(yīng)為社會(huì)提供市場無力或無法提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)，為市場有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供外部條件，促進(jìn)宏觀濟(jì)濟(jì)穩(wěn)定，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行效率。針對(duì)目前中央與地方政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)分以及中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)補(bǔ)助等方面存在的大量的制度體系缺陷問題，又有鑒于中央財(cái)政宏觀調(diào)控任務(wù)加重、基層財(cái)政事權(quán)范圍擴(kuò)大的事實(shí)，當(dāng)務(wù)之急是要明確政府與市場作用的范圍，首先界定各級(jí)政府的事權(quán)，劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任。合理配置各級(jí)政府的財(cái)力，尤其是要改革和調(diào)整省以下的地方財(cái)政體制，確保地方政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，縮小地區(qū)之間的財(cái)力差距，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展。

　　2.修改《預(yù)算法》及其實(shí)施條例和出臺(tái)《部門預(yù)算實(shí)施條例》

　　一方面，重修《預(yù)算法》和《預(yù)算實(shí)施條例》。一是實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算制度。通行的說法包括三個(gè)階段：預(yù)算編制階段（從當(dāng)年預(yù)算編制年度的上年初至年末，期限為12個(gè)月），對(duì)上年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析和績效評(píng)價(jià)，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況，編制下一年預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行階段（從當(dāng)年初至年末，期限為12個(gè)月），組織執(zhí)行本年預(yù)算，分析預(yù)算執(zhí)行情況，辦理預(yù)算調(diào)整和變更；決算階段（從當(dāng)年預(yù)算年度終了后的下一年初至6月末，期限為6個(gè)月），組織編制決算草案和報(bào)批，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)和績效評(píng)價(jià)。以上標(biāo)準(zhǔn)周期為30個(gè)月，對(duì)此，筆者尚存疑義，因?yàn)橐陨先齻�(gè)階段是前赴后繼、相輔相成、首尾呼應(yīng)的，如果上一個(gè)預(yù)算年度的決算定論還沒有完成，而且當(dāng)年預(yù)算也已在執(zhí)行與不斷調(diào)整的過程中，又同時(shí)開始進(jìn)行下一個(gè)年度的預(yù)算編制工作，顯然會(huì)因交錯(cuò)運(yùn)行與依據(jù)不足而致缺乏科學(xué)性和實(shí)用性，而如果從次年6月決算結(jié)束后開始編制下年度預(yù)算似乎更為妥當(dāng)。這對(duì)省以下地方各級(jí)財(cái)政而言更顯必要，所以標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期應(yīng)為24個(gè)月。二是進(jìn)一步明確預(yù)算收支編制范圍。將政府性收費(fèi)及罰沒收入、政府性基金等尚沒有從法律上完整納入的收支項(xiàng)目明確規(guī)定納入政府預(yù)算直接管理范疇之內(nèi)，從立法角度確立“綜合預(yù)算”在政府則政管理中的法律地位，保證部門預(yù)算編制和執(zhí)行內(nèi)容的全面與完整。另一方面，修改與《預(yù)算法》及《預(yù)算法實(shí)施條例》相沖突的相關(guān)專門法律法規(guī)。對(duì)國務(wù)院各主管部門以及各級(jí)地方政府出臺(tái)的專門法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真清理，對(duì)于干擾公共財(cái)政建設(shè)、肢解預(yù)算調(diào)控職能的相關(guān)法律法規(guī)予以取締，譬如現(xiàn)行社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、教育、計(jì)劃生育、衛(wèi)生、文化、環(huán)保等很多方面的法律法規(guī)，都以鐵的原則規(guī)定了相關(guān)經(jīng)費(fèi)必須占財(cái)政預(yù)算比例或增長幅度及至財(cái)政“兜底”的硬性規(guī)定，皆屬此類。在此基礎(chǔ)上，可考慮由國務(wù)院頒布《部門預(yù)算實(shí)施條例》，將原預(yù)算法規(guī)中沒有明確界定部門預(yù)算的事項(xiàng)逐一陳列出來，完整、全面地規(guī)定部門預(yù)算的編制原則、方法、口徑、政府收支分類、績效評(píng)價(jià)等關(guān)鍵內(nèi)容，為地方政府今后深層推進(jìn)部門預(yù)算提供依法理財(cái)權(quán)威根據(jù)。

　　3.改革非稅收入管理制度

　　非稅收入尤其是大量的預(yù)算外資金長期“體外”循環(huán)，游離于財(cái)政預(yù)算監(jiān)控之外，使得以綜合財(cái)政預(yù)算為主要方法編制部門預(yù)算的管理改革舉步艱難。為充分體現(xiàn)“大收入、大支出”的公共財(cái)政管理理念，在當(dāng)前全國農(nóng)村稅費(fèi)改革全面鋪開和落實(shí)之際，很有必要從上至下對(duì)政府性收費(fèi)、基金開展一次徹底的清理。首先從項(xiàng)目清理入手，對(duì)不合法、不合理的收費(fèi)和基金項(xiàng)目堅(jiān)決取消；對(duì)具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)進(jìn)行“費(fèi)改稅”，實(shí)行由稅務(wù)直接征收入庫；對(duì)一部分確需保留的收費(fèi)嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，由單位直繳、財(cái)政開票、銀行代收。為執(zhí)行完整的國家預(yù)算概念，建議盡早取消專門用于預(yù)算外資金收繳的“財(cái)政專戶”，按照國際慣例確需保留的政府行政規(guī)費(fèi)直接繳入會(huì)計(jì)核算中心或國庫單一帳戶，直接統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)、外資金同時(shí)進(jìn)入部門預(yù)算編制和管理體系的“籠子”，為真正落實(shí)綜合預(yù)算、零基預(yù)算管理辦法打下基礎(chǔ)，逐步淡化并最終消除傳統(tǒng)意義上的“預(yù)算外資金”，解決長期以來預(yù)算外資金收支掛鉤、部門所有使用的慣性，實(shí)現(xiàn)“所有權(quán)歸國家、調(diào)控權(quán)歸政府、管理權(quán)歸財(cái)政”的“三權(quán)”復(fù)位。