【摘要】 根據(jù)我國政府行政開支（所謂的行政成本或行政費(fèi)用）過高的結(jié)論，社會(huì)各界將原因歸根為行政規(guī)模膨脹，于是以簡政、減員達(dá)到縮減規(guī)模、減少開支的目的。現(xiàn)實(shí)中，國定貧困縣政府行政暴露出一是內(nèi)部的相互矛盾，即一面是行政力量薄弱，一面是“行政成本居高不下”；二是與外部的矛盾，即新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下國定貧困縣整體行政力量的單薄與簡政、減員措施存在的尖銳矛盾，導(dǎo)致縣級政府不能有效地解決現(xiàn)實(shí)問題。作者以青海省國定貧困縣為例，對政府行政現(xiàn)狀進(jìn)行分析，試圖尋找原因，正確認(rèn)識(shí)實(shí)際矛盾，從而采取有效措施，達(dá)到高效行政的目的。

　　【關(guān)鍵詞】 青海；國定貧困縣；政府行政成本

　　針對政府行政成本高的定論，來通過縮小政府行政規(guī)模的辦法，達(dá)到“降低行政成本”的目的，對國定貧困縣或國家扶貧工作重點(diǎn)縣是值得商榷的。像青海等發(fā)展滯后的省份，由于發(fā)展生產(chǎn)力的水平不平衡，在全國乃至全球的特殊地理特點(diǎn)帶來的國定貧困縣凸顯的民族問題，對政策的需求自然不同。實(shí)際操作中，反映出對政策的執(zhí)行不力，暴露出政府行政成本“居高不下”與現(xiàn)實(shí)需求的矛盾。所以，簡政、減員，減少行政投入，完全通過市場達(dá)到資源最優(yōu)化配置，達(dá)到“降低行政成本”的目的值得探索。

　　一、青海省國定貧困縣政府行政成本面臨的困境

　�。ㄒ唬┣嗪Ｊ�國定貧困縣行政軟環(huán)境的現(xiàn)狀

　　1. 青海省國定貧困縣政府行政重點(diǎn)是貧困問題，更是少數(shù)民族問題。

　　青海省地處青藏高原東部，由于受歷史、地理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等諸多因素的制約，是一個(gè)貧困面大、貧困人口多、貧困程度很深的省份。

　�。�1）貧困人口集中分布在少數(shù)民族地區(qū)。14個(gè)國定貧困縣中，有7個(gè)縣貧困人口占全縣農(nóng)牧民人口36％以上，其中雜多縣、囊謙縣、達(dá)日縣分別達(dá)到54.5％、47.6％、40.74％，皆屬少數(shù)民族地區(qū)。

　�。�2）貧困問題是少數(shù)民族的普遍問題。14個(gè)國定貧困縣中，4個(gè)是民族自治縣，8個(gè)是民族自治州所屬縣，其余2縣中，有6個(gè)是民族鄉(xiāng)；38個(gè)省定貧困鄉(xiāng)中，12個(gè)是民族鄉(xiāng)，14個(gè)是自治州、縣所屬鄉(xiāng)。貧困人口中少數(shù)民族所占比重高達(dá)63.34％。

　　2. 自然環(huán)境惡劣，公共產(chǎn)品水平極其低下。

　　3. 債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。國定貧困縣，債務(wù)成因復(fù)雜，化解難度大，行政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測。配套資金加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)，無財(cái)力保障。

　　4. 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。國定貧困縣由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出所占比重低下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力薄弱。

　　青海省國定貧困縣政府行政面臨的實(shí)際問題是貧困問題，也是少數(shù)民族的普遍問題。青海省國定貧困縣政府行政，不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更重要的是民族問題。基層行政事務(wù)，呈現(xiàn)繁多、復(fù)雜，突發(fā)性、不可預(yù)測性，影響大、后果嚴(yán)重等特點(diǎn)，對行政力量的需求與現(xiàn)實(shí)行政力量的矛盾，在青南藏族地區(qū)，在政府行政成本“居高不下”的背后尤為突出。特別是實(shí)際執(zhí)行的行政力量更顯不足。在生態(tài)脆弱，環(huán)境惡劣，災(zāi)害頻繁的行政環(huán)境中，呈現(xiàn)出人和自然之間的尖銳矛盾。在生存都很困難的國定貧困縣，客觀地說，憑借縣級政府現(xiàn)有的資源提高行政質(zhì)量，是有難度的，即便執(zhí)行政策也難以深入。

　�。ǘ�）青海省國定貧困縣行政環(huán)境極其復(fù)雜、艱苦

　　由于行政環(huán)境極其復(fù)雜、艱苦，行政投入難以自理，一直處于入不敷出的狀況，即便有國家的投入，也是杯水車薪。從地域上看，貧困人口集中分布在生產(chǎn)條件和生存環(huán)境極差的東部干旱山區(qū)和青南高寒牧區(qū)，呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的態(tài)勢。一是東部干旱山區(qū)，主要是海東地區(qū)。十年九旱，經(jīng)常發(fā)生冰雹、霜凍災(zāi)害。海東地區(qū)因位于青海湖東部而得名，轄6縣，113個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1 614個(gè)行政村，總面積1.32萬平方公里，總?cè)丝?53.4萬，占全省人口的30.1%，全區(qū)地處黃土高原，向青藏高原過度鑲嵌地帶，海拔1 650米到4 636 米之間，年平均氣溫在3.2-8.6攝氏度。二是青南牧區(qū)。海拔多在4 000米以上，氣候寒冷，風(fēng)雪災(zāi)害頻繁。 如，澤庫縣以牧民為主。海拔3 700多米，全縣年平均氣溫在零下2.4攝氏度以下，無霜期短，冬季時(shí)長八個(gè)月，漫長而寒冷，是青海省自然條件極為艱苦的一個(gè)縣。 行政環(huán)境艱苦程度難以言表，這些地區(qū)的基層對行政力量的需求缺口很大。

　　二、造成青海省國定貧困縣行政成本困境的原因

　�。ㄒ唬┬姓�收益與行政支出不配比

　　自然環(huán)境惡劣，生態(tài)環(huán)境惡化，水土流失加�。坏靥幤�遠(yuǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、滯后；經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，影響農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，群眾生活非常困難。不用說為財(cái)政貢獻(xiàn)多少，就是脫貧的難度都很大。行政付出太多，收獲甚至為負(fù)數(shù)。“行政投入”與“行政支出”嚴(yán)重不配比。給政府行政帶來困惑。脫貧是用數(shù)字說話的，而這些地方的脫貧不是立竿見影的，為此，影響政府行政的長期計(jì)劃。有些地方的有些縣級政府，由于追求政績，不得不搞“政績工程”，甚至根據(jù)個(gè)人利益所需，虛報(bào)數(shù)據(jù)，使行政支出、行政成本和行政費(fèi)用嚴(yán)重失實(shí)。既浪費(fèi)了有限的行政資源，又影響了決策，更破壞了政府行政的形象，社會(huì)反響很大，這不利于行政環(huán)境的構(gòu)建。為此，針對國定貧困縣的實(shí)際情況考核政府業(yè)績，建立一套行之有效的杜絕行政信息失真的行政考核制度，讓政府按長遠(yuǎn)打算真真實(shí)實(shí)地行政。

　　（二）權(quán)利不對等

　　“摘果子”的富了，“種果樹”的卻負(fù)債累累。有些地區(qū)的資源被開發(fā)了，原本沒有水土流失或不嚴(yán)重，而后，當(dāng)?shù)卣�府和人民賴以生存的良好環(huán)境消失了。為了防止水土流失，保護(hù)環(huán)境，政府行政要求“退耕還林”等，這種永遠(yuǎn)遞延、攤銷的責(zé)任，本應(yīng)該由受益人承擔(dān)的，而現(xiàn)在卻以行政手段無限的攤銷給了縣級政府和納稅人。就是說，沒借錢，卻要背上必須永遠(yuǎn)償還的債務(wù)，而這筆債務(wù)是償還不清的。即便愿意償還，卻沒有了衣缽。理論上在計(jì)算行政支出或行政成本與行政費(fèi)用的增加數(shù)據(jù)時(shí)，在考慮行政支出時(shí)，卻沒有把這個(gè)項(xiàng)目扣除，理論的行政成本與實(shí)際的比較是失真的，比較的標(biāo)準(zhǔn)中沒有包含這一特色問題。所以，應(yīng)該本土化考慮有關(guān)行政成本的相關(guān)問題，不能將決策建立在失真的信息基礎(chǔ)上。

　�。ㄈ�）欠缺創(chuàng)新能力

　　社會(huì)發(fā)育程度低，文化教育落后，人口整體素質(zhì)低，行政人員素質(zhì)不理想，形成對政策的理解和執(zhí)行差異很大。行政機(jī)械，缺乏創(chuàng)新能力，按累計(jì)同一行政項(xiàng)目成本積淀深厚，行政支出帶來的3E不顯著。

　�。ㄋ模┥鐣�(huì)效益大于行政成本

　　青海省國定貧困縣行政過程中，由于地理位置特殊，具有特殊的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境，許多問題的解決涉及民族政策的落實(shí)和民族問題的解決。為此，必須犧牲行政成本，把社會(huì)效益放在首位。（并不是不計(jì)算行政成本）。

　　（五）行政項(xiàng)目建設(shè)周期長，見效慢

　　青海省國定貧困縣行政支出涉及項(xiàng)目開發(fā)、建設(shè)、使用、受益的周期長，又沒有按權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則和按會(huì)計(jì)期間配比，為此，顯現(xiàn)的是行政支出，成本的形成，費(fèi)用的耗費(fèi)，形成行政成本高的現(xiàn)象。

　　青海國定貧困縣政府行政的責(zé)任是使國定貧困縣脫貧。但依據(jù)貧困的程度，這些國定貧困縣的問題靠市場是難以解決的，靠縣級政府自己的力量也是難以解決的，必須依靠政府的行政政策、執(zhí)行和監(jiān)督。因?yàn)椋�貧困意味著缺乏資金和人才；貧困制約了人們的觀念，鉗制了人們的行為；貧困意味著無奈和無助；貧困意味著對政府的依賴和渴望。“減少一個(gè)絕對貧困人口的成本是“八五”計(jì)劃期間的10多倍”， 無論從政府人員的投入還是行政投入，都已不是以往的數(shù)字所能做到的，更不能靠市場解決。因?yàn)�，市場追逐的是利潤。這就導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)需求與理論、政策供給的矛盾。之所以如此，理論研究與政策是指普遍現(xiàn)象，人們往往忽略了最具有代表意義的特殊群體。一面要簡政減員，一面要增加扶貧資金�？墒呛喺�減員的結(jié)果，是使扶貧工作難以深入，增加的扶貧資金又難以達(dá)到效果。

　　三、青海省國定貧困縣行政成本控制的措施

　�。ㄒ唬┱�確認(rèn)識(shí)行政成本問題

　　1. 確定現(xiàn)有規(guī)模是否與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模相配比

　　第一，現(xiàn)有規(guī)模有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，縮減規(guī)模反而對解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題不利。保持現(xiàn)有規(guī)�？杀ＷC社會(huì)和諧和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。第二，如果現(xiàn)有規(guī)模不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，則現(xiàn)有規(guī)模大于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展對行政力量的需求，答案：必須壓縮規(guī)模；若現(xiàn)有規(guī)模小于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，解決辦法：必須擴(kuò)大規(guī)模。

　　2. 確定現(xiàn)有規(guī)模內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不和諧音符。

　　第一，如果規(guī)模不變，研究行政成本居高不下的原因，問題的癥結(jié)在于內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。最佳選擇是：調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，直至滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。第二，如果規(guī)模變動(dòng)，研究結(jié)構(gòu)內(nèi)部行政力量不足則不應(yīng)該進(jìn)行總量的變動(dòng)。

　　3. 確定本地區(qū)行政規(guī)模與外部環(huán)境的矛盾，包括與政策要求的矛盾。解決措施，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)。一般情況下，行政規(guī)模的大小和擴(kuò)大的速度與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度趨向是一致的。

　　4. 在確定行政規(guī)模時(shí)，參照物應(yīng)該是適當(dāng)?shù)�。因�(yàn)椋�由于不同的理論定位，對現(xiàn)實(shí)問題解決的政策和采取的措施不同，對實(shí)際行政工作的影響不同，帶來的后果也不同。

　�。ǘ�）以法律形式確定各層級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系

　　財(cái)政困難一直困擾著青海國定貧困縣經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，僅靠自身財(cái)力難以脫貧，一要爭取國家的行政投入，形成多方位、多層次、多渠道扶貧投入的格局；二要調(diào)整政府各層級的人員結(jié)構(gòu)，將冗余人員補(bǔ)充到行政實(shí)際執(zhí)行基層。

　�。ㄈ�）舍“小權(quán)”，抓“大權(quán)”，減少行政開支

　　每一個(gè)地方的稟賦是不同的，應(yīng)該將本地區(qū)環(huán)境保護(hù)權(quán)和資源使用權(quán)歸還給當(dāng)?shù)匕傩�，以保證其生存和發(fā)展的空間。百姓的富足既能增加稅收收入，又能減輕對當(dāng)?shù)卣�府的依賴。在遇到危機(jī)時(shí)，政府承擔(dān)就會(huì)少，從而達(dá)到行政規(guī)模與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模一致的目的。

　�。ㄋ模┮�入競爭機(jī)制，控制行政支出

　　打破政府行為的壟斷狀態(tài)，引進(jìn)競爭機(jī)制。通過競爭的手段、壓力和約束力降低行政支出。

　�。ㄎ澹┡嘤�和擴(kuò)大社會(huì)權(quán)力，增強(qiáng)社會(huì)對政府權(quán)力的控制和監(jiān)督

　　調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，增強(qiáng)社會(huì)對政府權(quán)力的控制和監(jiān)督。培育和擴(kuò)大社會(huì)權(quán)力，使政府權(quán)力限制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，依法行政。遏制權(quán)力尋租行為，將權(quán)力尋租行為造成的損失降到最低。

　�。�六）形成高效有力的行政監(jiān)督機(jī)制

　　政府有關(guān)部門形成一套完善監(jiān)管控制機(jī)制，使行政規(guī)模更趨于合理。

　�。ㄆ撸┮�進(jìn)第三方評估，建立健全績效評估體系，達(dá)到行政目的

　　完善統(tǒng)計(jì)手段和監(jiān)測方式，避免行政信息失真，使統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)反映行政支出和行政成本、行政費(fèi)用。監(jiān)測數(shù)據(jù)的不完整、不可靠、不及時(shí)，會(huì)嚴(yán)重影響到政策的制定。為此，既要建立基層行政主體對行政投入資金使用情況監(jiān)測和評估體系，也要建立納稅主體對行政資金使用情況的監(jiān)測和評估體系。通過這種方法使納稅主體根據(jù)受益情況，表示對行政資金使用效果的滿意度，從而提高行政效率。

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