摘要：30年的改革開放到了關(guān)鍵時刻，而作為經(jīng)濟改革重要內(nèi)容之一的財政體制也到了重要時期。當前實行的分稅制取得了巨大成就；但也面臨著基層財政困難、財政管理層級多等急需解決的問題，我們必須按照“財力和事權(quán)相一致”的指導思想，積極穩(wěn)妥地完善我國分稅制財政管理體制的改革。

　　關(guān)鍵詞：分稅制；財權(quán)；事權(quán)；財力

　　到2008年我國的改革開放經(jīng)歷了30年，作為社會主義市場經(jīng)濟體制改革重要內(nèi)容的分稅制財政管理體制改革自1994年1月1日開始也實行了14年；毋庸置疑，分稅制財政體制改革為了緩解我國當時的財政困難作出了歷史性的貢獻，我國財政收入增長迅速，尤其進入21世紀以來國家財政收入屢創(chuàng)新高，2005年我國財政收入突破3萬億元，2006年我國財政收入接近4萬億元。但目前分稅制也有許多不完善的地方，許多學者提出了不同的改革思路。當前我國財稅體制改革到了關(guān)鍵時刻，胡錦濤總書記在十七大報告中指出：“健全中央和地方財力和事權(quán)相匹配的體制。完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力。”這為繼續(xù)完善我國的分稅制財政管理體制改革指明了方向。

　　一、建國以來我國財政管理體制的演進歷程

　　自從建國以來，我國在財政體制的變革中進行了不斷探索；從總體來看，大致分為以下四個階段：

　�。ㄒ唬┙y(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制建國初期經(jīng)濟形勢是通貨膨脹嚴重，工人大量失業(yè)，國民經(jīng)濟處于崩潰的邊緣；為促進國民經(jīng)濟的恢復發(fā)展，采取了統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制。該體制的基本特征是中央政府處于主導地位，并且中央政府統(tǒng)一制定所有收支項目管理辦法，一切開支標準也同樣由中央政府統(tǒng)一決定。地方政府組織的財政收入要全部上繳中央財政，地方政府所需的相關(guān)支出全部由中央財政另行撥付。因此，該體制也被稱為“收支兩條線”。

　　（二）分類分成的財政管理體制分類分成的財政體制實行了三個時期，包括“一五”計劃時期、“二五”計劃時期的第一年（1958年）和“六五”計劃時期。為了完成“一五”計劃確定的任務，即奠定我國社會主義工業(yè)化基礎，以及確定我國農(nóng)業(yè)、工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會主義改造的初步基礎；必然要求變統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制為分類分成的財政體制。在1954年實行了“統(tǒng)一領導、劃分收支、分級管理、側(cè)重集中”財政管理體制，即是所說的“分類分成”財政體制。

　�。ㄈ�）總額分成的財政管理體制為了克服分類分成的財政體制的一些不利方面，我國自1959年實行“收支下放、計劃包干、地區(qū)調(diào)劑、總額分成、一年一變”的總額分成的財政管理體制。該體制的實行大致包括1959年至1967年、1969年至1970年、1976年至1979年和1986年至1990年�？傤~分成在一定程度上調(diào)動了地方的積極性，使全國財政收入有一定比例的增長。

　�。ㄋ模┓侄愔曝斦�管理體制隨著改革開放進程的加速，分類分成和總額分成的財政管理體制已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要，其弊端不斷出現(xiàn)。1992年黨的十四大明確提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標。為了正確處理中央和地方的關(guān)系，調(diào)動一切積極因素加快社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，在前期試點的基礎上，于1994年1月1日起開始在全國推行分稅制財政體制。

　　二、對我國現(xiàn)行的分稅制財政管理體制的評價

　　為了解決中央財政當時的困難狀況，增強中央政府的調(diào)控能力，提高“兩個比重”，在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，我國于1993年開始了分稅制改革的試點，并在1994年開始在全國推行。

　　（一）分稅制財政管理體制的基本含義分稅制財政管理體制，簡稱分稅制，是指在國家各級政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎上，按照事權(quán)與財力相統(tǒng)一的原則，結(jié)合稅種的特征，劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入，并輔之以轉(zhuǎn)移支付制度的財政管理體制。分稅制總體包括四個方面：一是中央與地方的事權(quán)和支出劃分；二是中央與地方的收入劃分；三是政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度；四是預算編制與資金調(diào)度。

　　（二）當前分稅制改革面臨的主要問題應該說，1994年推行分稅制改革是一大進步，實現(xiàn)了財政收入的快速增長和“兩個比重”的迅速提高。但我們卻曲解了西方國家的分稅制，把“財權(quán)與事權(quán)相匹配”變成為中國分稅制的基本原則，從而扭曲了分稅制，在改革中產(chǎn)生了一系列新問題。

　　1.財政管理體制層次過多我國目前仍在實行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級行政體制和與之配套的財政體制，過多的財政級次分割了政府間財政能力，使各級政府之間的競爭與權(quán)力、責任安排難以達到穩(wěn)定的均衡狀態(tài)，并進一步加大了納稅人對政府的監(jiān)督難度。

　　2.轉(zhuǎn)移支付制度不完善目前我國財政體系中，四種主要的政府間轉(zhuǎn)移支付形式均有自身的缺陷。首先，稅收返還的設計并不是根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展水平的差異，與行使事權(quán)所必須的財力無關(guān)，且這種轉(zhuǎn)移支付形式保護了既得利益，與建設財力與事權(quán)相匹配體制相背離；其次，一般目的轉(zhuǎn)移支付的測算基礎并不科學、合理，實現(xiàn)不了財力與事權(quán)的匹配；再次，過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小，起不到太大的調(diào)節(jié)作用；最后，專項撥款名目太多，很多專項撥款并不具有專項的目的，這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒有一定的標準。

　　3.稅收征管成本過高稅收征管成本指稅務機關(guān)在征收稅款過程中自身消耗的各項費用。據(jù)國家稅務總局公布的有關(guān)數(shù)據(jù)測算，1994年國稅、地稅分征分管體制實行后，稅收征管成本比以前明顯提高。1993年，我國的稅收征收成本率約為3.12%，從1994年開始上升，1996年征收成本率約為4.73%，其后持續(xù)增長到5%～6%.而西方發(fā)達國家的稅收征管成本一般都在1%左右。

　　三、探討解決分稅制面臨的主要問題的策略

　　面對分稅制面臨的一系列困難，不同的學者提出了不同的觀點，以賈康為代表的學者認為應繼續(xù)推進分稅制改革，在分稅制的改革進程中解決面臨的困難；但是也有學者對此提出了質(zhì)疑。筆者認為應從以下方面繼續(xù)推行分稅制改革。

　　（一）減少財政管理層級從國際經(jīng)驗來看，一般來說，分稅制的大國家，就是三個層級左右，比如說實行聯(lián)邦制的美國，還有實行單一制的英國；既有單一制特征，又有地方自治特征的日本也是三個層級。從我國目前省以下財政體制看，五級政府、五級財政造成基層財政困難、主體稅種缺乏、難以進一步推進分稅制改革等問題，應首先簡化財政管理級次，這樣做會使財政級次與政府級次出現(xiàn)一定時期、一定程度上的不對應，但從長遠看是應該最終對應起來的。改革的方向是實行省、市、縣三級財政管理體制，縣市同級，鄉(xiāng)財縣管；簡化財政級次之后，鄉(xiāng)級政府隨著事權(quán)的大量減少，一般應轉(zhuǎn)為縣級政府的派出機構(gòu)，而市級政府由于其事權(quán)與財權(quán)同縣級政府趨于一致，也需要改變原來的上下級關(guān)系，成為平級政府。同時，要做好精減政府人員工作，使財政供養(yǎng)人口同扁平化后的政府級次相適應，減輕財政負擔。

　�。ǘ�）完善轉(zhuǎn)移支付制度建立科學、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度，不僅是分稅制財政體制的題中之義，也是公共財政框架下調(diào)節(jié)地區(qū)差異、加速經(jīng)濟社會發(fā)展、全面建設小康社會的客觀要求。規(guī)范和健全、完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高基層財政的公共服務水平，必須在改革、創(chuàng)新的基礎上，重點加大以“因素法”為主要方式與手段的均等化轉(zhuǎn)移支付的力度，盡快構(gòu)建與分稅制體制相適應的財政轉(zhuǎn)移支付制度體系。一方面，要在確保中央財政財力分配主導地位和調(diào)控能力有效發(fā)揮的基礎上，強化中央財政的再分配功能。另一方面，要在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎上，加大中央財政對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度和省級財政對縣級財政轉(zhuǎn)移支付的力度。

　　（三）改革稅收征管體制，降低稅收征管成本從長遠看，國稅和地稅應合并，但并不意味著否定分稅制，回到分稅制改革之前的狀態(tài)，而是按照國際經(jīng)驗對分稅制的完善。目前，已經(jīng)有了成功的經(jīng)驗和創(chuàng)新的道路，這就是浙江省、上海市的經(jīng)驗。即將國稅局和地稅局合成一個機構(gòu)，一套人馬兩塊牌子，稅收仍然劃分為中央稅和地方稅，分別征管。但要避免操之過急，在實踐中穩(wěn)步推進，不搞一刀切；根據(jù)各地的具體條件推進此項改革的進程，尤其要避免簡單合并回到原來的老路上去，并且做好相關(guān)配套改革。

　　四、結(jié)束語

　　在新的形勢下，我國一定要按照“財力和事權(quán)相一致”的方向完善我國的分稅制體制，財力和財權(quán)雖然只有一字之差，但是其帶來的影響卻是深遠的，財權(quán)只是中央的行政形式劃分，沒有考慮到各地經(jīng)濟發(fā)展的不均衡性，而財力考慮到了我國二元經(jīng)濟的發(fā)展狀況，正視了東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展的差異。因此，在分稅制改革進程中，要正確處理財權(quán)、財力和事權(quán)三者之間的關(guān)系，在中央有效控制的前提下，給予地方必要稅種立法權(quán)、稅率變動權(quán)限等，在中央給予地方縱向轉(zhuǎn)移支付的同時，可以考慮東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)給予中西部欠發(fā)達地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付，以真正達到“財力和事權(quán)的一致”。

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