在經(jīng)濟全球化、社會復(fù)雜化和自然環(huán)境不斷惡化的時代背景下，突發(fā)性公共事件已由非常態(tài)化的偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槌�態(tài)化的頻發(fā)，成為社會管理中不可回避的重大挑戰(zhàn)。突發(fā)性公共事件具有極大的破壞力，給政治、經(jīng)濟、社會、環(huán)境以及人的心理等造成嚴重的危害。據(jù)聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)測算，美國“9•11”事件使2 797人喪生，直接損失3 000億美元，間接損失達5 000億美元，使當年世界經(jīng)濟增長率減少1個百分點。據(jù)我國工業(yè)和信息化部統(tǒng)計，今年“5•12”汶川地震使四川、重慶和甘肅等地工業(yè)企業(yè)的直接損失約為670億元，全國的財產(chǎn)損失可能高達7 500億元，相當于2007年GDP的3%。

　　為了應(yīng)對突發(fā)性公共事件，美國建立了比較完善的應(yīng)急管理機制，其在應(yīng)對突發(fā)性事件方面的經(jīng)驗對我國具有一定的借鑒作用。目前，我國正面臨汶川地震的災(zāi)后重建時期，如何借鑒美國應(yīng)對突發(fā)性公共事件的做法，研究我國突發(fā)性公共事件的應(yīng)急機制以及財稅對策，對我國的地震災(zāi)區(qū)的重建工作具有一定的現(xiàn)實意義。

　　一、突發(fā)性公共事件的界定

　　美國學(xué)者羅森塔爾（Uriel Rosenthal）認為，突發(fā)性公共事件是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。”根據(jù)2006年1月8日國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，突發(fā)性公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。突發(fā)性公共事件具有突發(fā)性、不確定性、公共性、危害性、多樣性等特征。

　　從公共管理的角度出發(fā)，可以將突發(fā)性公共事件劃分如下五類：（1）政治性事件：一般涉及到政體、國體以及政府合法性面臨嚴重挑戰(zhàn)、威脅和瓦解，國家主權(quán)受到威脅和傷害。（2）宏觀經(jīng)濟性事件：主要是因為國外經(jīng)濟環(huán)境和制度的變化對國內(nèi)經(jīng)濟造成嚴重的影響，從而影響國家經(jīng)濟安全和國家安全。（3）社會性事件：主要源于人們不同信仰、價值和態(tài)度之間的沖突，以及人們對于現(xiàn)行社會行為規(guī)則和體制的認同性危機，以及各種反社會心理等。（4）生產(chǎn)性事件：主要源于技術(shù)性、防護性因素、質(zhì)量、管理因素及偶然性因素，是發(fā)生頻率最高的危機性事件。（5）自然性事件：是會造成巨大經(jīng)濟損失和生產(chǎn)能力急劇倒退的自然狀況的突變，是近十年來頻繁發(fā)生的事件。

　　二、美國突發(fā)性公共事件的應(yīng)急機制的借鑒

　　一個國家如何建立突發(fā)性公共事件的應(yīng)急機制，是與該國的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治體制和面臨突發(fā)事件的范圍和頻度等因素相關(guān)聯(lián)的。因此，不可能有統(tǒng)一的應(yīng)急處理突發(fā)性公共事件的機制，但突發(fā)公共事件的應(yīng)急處理畢竟有一些規(guī)律性的東西可以把握和普遍適用的規(guī)則可以遵循。

　　當突發(fā)性公共事件發(fā)生時，美國一般采取法制、體制、機制三管齊下的辦法，用制度來“應(yīng)急”。美國突發(fā)公共事件應(yīng)急機制主要是由美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署（FEMA）、聯(lián)邦應(yīng)急計劃（FRP）和有關(guān)的法律、法規(guī)組成的總體。

　�。ㄒ唬┰O(shè)立美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署（FEMA）。

　　美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署（FEMA）原來是聯(lián)邦獨立機構(gòu)，其任務(wù)是對災(zāi)害應(yīng)急處理并進行災(zāi)害的防治計劃、恢復(fù)和減輕工作。美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署的總部設(shè)于華盛頓特區(qū)，與其經(jīng)常保持工作關(guān)系的機構(gòu)有27個聯(lián)邦政府機構(gòu)、美國紅十字會、州與地方政府應(yīng)急事務(wù)管理機構(gòu)。2003年3月，美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署成為新成立的國土安全部的一部分。

　�。ǘ�）編制美國聯(lián)邦應(yīng)急計劃（FRP）。

　　聯(lián)邦應(yīng)急計劃于1992年4月由聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署公布。聯(lián)邦應(yīng)急計劃是美國聯(lián)邦各部門和機構(gòu)簽署的一項協(xié)議。其目的在于動員聯(lián)邦資源、協(xié)調(diào)聯(lián)邦行動和提供聯(lián)邦支持，以增強州和地方政府、私人和自愿組織在災(zāi)害應(yīng)急方面的努力。聯(lián)邦應(yīng)急計劃的范圍適用于所有聯(lián)邦機構(gòu)。聯(lián)邦應(yīng)急計劃規(guī)定了突發(fā)事件應(yīng)急處理的政策和程序、運行的定義、聯(lián)邦與州的協(xié)調(diào)機制以及聯(lián)邦的能力和責(zé)任。聯(lián)邦應(yīng)急計劃還闡述了應(yīng)急反應(yīng)的一系列活動。

　　（三）頒布相關(guān)法律。

　　美國在突發(fā)性公共事件方面的法律包括災(zāi)害應(yīng)急處理、緊急狀態(tài)和反恐三個方面，如：《災(zāi)害救助和緊急援助法》、《國家地震災(zāi)害減輕法》、《全國緊急狀態(tài)法》、《移民與歸化法》、《反對國際恐怖主義法》、《法律實施通訊援助法》、《有效反恐法》、《化學(xué)品安全信息、場所安全和燃料管理救濟法》、《國土安全法》和《美國法典》中的相關(guān)條款等，已形成了一套應(yīng)對突發(fā)性公共事件的法律體系。

　　三、完善我國突發(fā)性公共事件的應(yīng)急機制及財稅政策建議

　　借鑒美國應(yīng)對突發(fā)性公共事件的應(yīng)急機制，結(jié)合我國目前災(zāi)后重建的實際情況，本人對完善我國的突發(fā)性事件及其財稅對策提出如下建議：

　�。ㄒ唬┩晟莆覈�突發(fā)性公共事件應(yīng)急機制的建議。

　　1.設(shè)立各級政府應(yīng)對突發(fā)性公共事件應(yīng)急處理的專門機構(gòu)，由涉及突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的有關(guān)部門參加，通過立法賦予其特別權(quán)力，建立從中央到地方的突發(fā)公共事件應(yīng)急處理組織體系。

　　2.制定突發(fā)公共事件應(yīng)急處理計劃，由主管部門與相關(guān)部門共同制定，并通過立法加以確定；將防治突發(fā)公共事件的經(jīng)費納入各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，明確有關(guān)部門在防治突發(fā)公共事件中的責(zé)任，并加強主管部門的協(xié)調(diào)能力。

　　3.修改憲法，確立緊急狀態(tài)及其宣告法律制度，在此基礎(chǔ)上制定全國緊急狀態(tài)法，明確國家實行緊急狀態(tài)的條件、程序及緊急狀態(tài)時權(quán)力的行使等。

　　4.制定突發(fā)公共事件應(yīng)急處理法、減災(zāi)基本法，并按公共衛(wèi)生應(yīng)急事件、生物恐怖威脅、環(huán)境災(zāi)害、自然災(zāi)害、國土安全、供水安全、電站安全等方面，分別制定有關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急處理的單項法律或行政法規(guī)，或?qū)⒂嘘P(guān)法律規(guī)范體現(xiàn)在相關(guān)立法中。

　　5.通過立法來完善由應(yīng)急處理主體、緊急行政措施、應(yīng)急處理法律后果以及違法行為的法律責(zé)任等構(gòu)成的應(yīng)急處理機制。

　　（二）完善我國突發(fā)性公共事件財稅對策的建議。

　　1.完善預(yù)備費管理。首先應(yīng)提高預(yù)備費比率，增加應(yīng)對突發(fā)事件的專項基金，財政部門應(yīng)根據(jù)近些年的實際情況，將預(yù)備費提取比率設(shè)置為2％～5％；其次對預(yù)備費應(yīng)實行基金式管理，把當年沒有用的預(yù)備費結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用。這樣，在不發(fā)生突發(fā)事件的年份里預(yù)備費可以得到有效積累，在發(fā)生突發(fā)事件時可以有較為充裕的資金來源；再次，拓寬預(yù)備費基金的來源，各級政府財政的預(yù)備費除按本級支出額的一定比率設(shè)置外，對每年的預(yù)算超收收入和財政盈余，建議按一定比例增加預(yù)備費基金，從而增強應(yīng)對突發(fā)性公共事件的資金實力。

　　2.建立應(yīng)急預(yù)算。財稅部門應(yīng)該建立健全應(yīng)對突發(fā)事件的緊急預(yù)案制度，使應(yīng)急預(yù)算制度化，在危機發(fā)生時能夠迅速啟動。建立健全資金支付應(yīng)急機制，本著急事急辦、特事特辦的原則設(shè)立專用賬戶，開通資金撥付綠色通道，保證應(yīng)對突發(fā)性事件的資金及時足額到位。及時制定相關(guān)政策，對參與應(yīng)對突發(fā)事件的人員給予工作補助，以便在人員保障方面有相應(yīng)的資金與之對應(yīng)。

　　3.強化財政監(jiān)督。要建立健全抗震救災(zāi)資金和物資管理的規(guī)章制度，合理制定、認真審核相關(guān)開支標準。對擠占、截留、挪用、虛報、冒領(lǐng)、貪污和浪費救災(zāi)資金物資等嚴重違法違規(guī)行為一經(jīng)查出，嚴肅懲處。同時，應(yīng)該看到，災(zāi)后重建不是一般的重復(fù)建設(shè)，應(yīng)該有一定的超前意識，本著對未來負責(zé)的態(tài)度，財稅部門要嚴格進行資金使用的追蹤問責(zé)，強化責(zé)任制，防止出現(xiàn)“豆腐渣”工程，切實保證救災(zāi)重建的資金效益。應(yīng)建立快捷有效的信息反饋機制，做好上情下達、下情上報工作。財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處、地方各級財政部門要主動加強與當?shù)丶o檢、監(jiān)察、審計、民政等部門的溝通協(xié)調(diào)，相互支持、密切合作，形成監(jiān)管合力，確�？拐鹁葹�(zāi)各項資金物資按規(guī)定籌集、分配、撥付、管理和使用，發(fā)揮最大使用效益。

　　4.完善稅收政策體系。建立一套在突發(fā)性公共事件發(fā)生的特殊時期便于有效執(zhí)行的稅收政策體系，同時豐富應(yīng)對突發(fā)性公共危機的稅收優(yōu)惠的處理方式，可以通過稅率、納稅期限、征收管理、減免稅、退稅、成本核算、稅項扣除、虧損彌補、投資抵免等多種手段實現(xiàn)，并對采用防災(zāi)救災(zāi)的技術(shù)、產(chǎn)品和工藝的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)研發(fā)與生產(chǎn)防災(zāi)、救災(zāi)產(chǎn)品。如汶川地震發(fā)生后，災(zāi)區(qū)工業(yè)企業(yè)廠房、設(shè)備受損嚴重，部分地區(qū)甚至全部被毀，購置固定資產(chǎn)是恢復(fù)生產(chǎn)、抗災(zāi)自救的第一步，如果能取消對企業(yè)固定資產(chǎn)投資增值稅的重復(fù)課征，將會對受災(zāi)地區(qū)的生產(chǎn)恢復(fù)起到顯著的作用。因此，我們可以借災(zāi)后重建的契機將增值稅轉(zhuǎn)型工作一并推進入災(zāi)區(qū)，一方面進行重建，另一方面推進稅制改革。

　　5.調(diào)整財政政策。由“穩(wěn)健”財政政策向“積極”財政政策轉(zhuǎn)變，實行“緊貨幣、寬財政”的經(jīng)濟政策組合。在當前的社會經(jīng)濟制度環(huán)境下，政府必須在災(zāi)區(qū)重建中發(fā)揮更大的作用，尤其是要發(fā)揮財政政策作用。目前我國通貨膨脹的水平連續(xù)創(chuàng)11年新高，中央銀行必須堅持貨幣政策緊縮的方向。但同時，財政政策可以適當放松。過去五年來，政府的財政收入一直保持20％～30％的增長速度，國內(nèi)外公共負債水平也非常低。因此，政府完全有經(jīng)濟實力支持積極的財政政策，而目前現(xiàn)實經(jīng)濟也迫切需要擴張型財政政策的支持。

　　6.建立綜合性財政危機管理網(wǎng)絡(luò)。綜合性財政危機管理網(wǎng)絡(luò)包括財政法律制度、機構(gòu)框架和風(fēng)險預(yù)警等。財政法律制度為制定非常時期的財政法案提供法律支持，這樣可以大大縮短危機發(fā)生后再尋求修改有關(guān)財政法律的時間；機構(gòu)框架則為財政應(yīng)對各種危機提供智力支持和操作流程；風(fēng)險預(yù)警為評估各種突發(fā)事件對財政經(jīng)濟的影響提供標準，并依據(jù)不同的評價標準，對財政運行情況發(fā)布警示。