摘要：財(cái)政體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的一塊“硬骨頭”，它的調(diào)整涉及方方面面的利益。勾勒其制度變遷軌跡、分析總結(jié)其演變規(guī)律，有益于進(jìn)一步理順中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系。因此，回顧建國(guó)60年來(lái)我國(guó)財(cái)政體制改革的過(guò)程，展望其未來(lái)一定時(shí)期的發(fā)展趨向，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式，優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)代公共財(cái)政體制是當(dāng)前財(cái)政學(xué)界一個(gè)亟待破解的重要課題。

　　我國(guó)傳統(tǒng)意義上的財(cái)政體制包括預(yù)算管理體制、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理體制、行政事業(yè)財(cái)務(wù)管理體制、稅收體制和基建投資體制等內(nèi)容，其中企事業(yè)財(cái)務(wù)體制是基礎(chǔ)，預(yù)算體制是主導(dǎo)和代表，稅收體制和投資體制等則分別規(guī)定收入與支出方面的有關(guān)體制問(wèn)題。從廣義上講，財(cái)政體制改革包括制度和體制兩個(gè)方面的改革，其中體制改革是以平衡中央和地方的稅權(quán)劃分和理順省以下財(cái)政體制為重點(diǎn)。

　　一、我國(guó)財(cái)政體制改革的演進(jìn)與評(píng)價(jià)

　　新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制改革始終扮演著積極、重要的角色，相應(yīng)地在各個(gè)不同的歷史時(shí)期歷經(jīng)多次變革，經(jīng)歷了“高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支——劃分收支、分類分成——劃分收支、總額分髓——劃分收支、分級(jí)包干——分稅制(包括建立現(xiàn)代公共財(cái)政體制和理順省以下財(cái)政管理體制)”的制度變遷過(guò)程。

　　總體而言，國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期財(cái)政體制是高度集中的，1951—1952年雖然開(kāi)始實(shí)行了初步的分級(jí)管理，但從實(shí)質(zhì)上看仍然是統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法。這個(gè)時(shí)期實(shí)行的高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制，在短時(shí)間內(nèi)改變了過(guò)去長(zhǎng)期分散管理的局面，對(duì)平衡財(cái)政收支、穩(wěn)定市場(chǎng)物價(jià)、保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)等方面，都發(fā)揮了積極的重要作用。

　　從1953—1956年實(shí)行分類分成到1957年實(shí)行總額控制辦法，財(cái)政體制改革的總趨勢(shì)是逐步加大地方財(cái)政的管理權(quán)限，逐步健全“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)政體制。“一五”時(shí)期比較集中的財(cái)政體制基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)國(guó)家有計(jì)劃地、大規(guī)模地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，集中資金建成了156項(xiàng)重大工程。但是，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一有余、注意因地制宜不足，這在一定程度上影響了地方的積極性。

　　1958年的財(cái)政體制改革是在總結(jié)第一個(gè)五年計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，探索適合中國(guó)國(guó)情的責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合體制的一種嘗試。這一時(shí)期改革的方向是正確的，調(diào)動(dòng)了地方增收節(jié)支的積極性。但是，這次體制改革是在“大躍進(jìn)”中進(jìn)行的，在“左”傾錯(cuò)誤思想影響下過(guò)多地下放了中央管理的企業(yè)，過(guò)多地?cái)U(kuò)大了地方和單位的財(cái)權(quán)，過(guò)分地分散了國(guó)家財(cái)力，因而本次改革沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的。從1959年起實(shí)行的“總額分成、一年一變”財(cái)政體制，試圖通過(guò)“一年

　　“文革”期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)遭到嚴(yán)重破壞，由于經(jīng)濟(jì)處于極端不正常的運(yùn)行狀態(tài)，導(dǎo)致財(cái)政收入極不穩(wěn)定，在這種局面下財(cái)政管理體制頻繁變動(dòng)，基本上是維持過(guò)日子，其弊病很多，不可能取得好的效果。

　　黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，財(cái)政體制也隨著新時(shí)期及其不同發(fā)展階段作了4次比較大的調(diào)整，其共同的特征是“包干”。包干體制在我國(guó)改革開(kāi)放初期實(shí)行了十余年，從這種體制發(fā)揮的歷史作用看，即調(diào)動(dòng)了中央與地方各級(jí)政府的理財(cái)積極性，促進(jìn)了財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，從而有利于為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持。但是，“包干”體制作為一種過(guò)渡性財(cái)政體制，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的不斷深化，其弊端也越來(lái)越明顯。

　　分稅制是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家普遍推行的一種財(cái)政體制。1994年推行的分稅制財(cái)政體制是我國(guó)政府間財(cái)政分配關(guān)系的重大變革，實(shí)踐表明本次分稅制財(cái)政體制的改革是成功的。主要表現(xiàn)在建立了財(cái)政收入穩(wěn)定的增長(zhǎng)機(jī)制，調(diào)整了財(cái)政收入增量的分配格局，促進(jìn)了地方財(cái)源建設(shè)思路的轉(zhuǎn)變。但也存在一些缺陷，如某些事權(quán)劃分和支出責(zé)任不明晰，收入劃分地區(qū)間受益狀況苦樂(lè)不均，政府問(wèn)轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范以及省以下分稅制財(cái)政體制不完善等。

　　二、現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的運(yùn)行分析

　　(一)分稅制財(cái)政體制的理論支撐

　　1、政府間財(cái)政關(guān)系理論。經(jīng)濟(jì)學(xué)家從公共品供一變”的辦法改變財(cái)力分散和宏觀失控問(wèn)題，但由于“左”傾思想泛濫，決策失誤，難于奏效。

　　由于在財(cái)政體制上開(kāi)始轉(zhuǎn)向較為集中的財(cái)政管理體制，與新中國(guó)成立初期和“一五”時(shí)期的集中財(cái)政體制有所不同，即集中當(dāng)中有分散，集中合理，分散適度，該緊的緊，該松的松，因此收到了良好的成效，國(guó)民經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)了生機(jī)。給的有效性與效率的角度研究分權(quán)問(wèn)題。不過(guò)，他們?cè)诰唧w分析路徑的選擇上各有特點(diǎn)。財(cái)政分權(quán)理論有蒂布特(c•M•Tiebout)的“以足投票”理論、麥圭爾的“動(dòng)態(tài)模型”、施蒂格勒(George Stigber)關(guān)于最優(yōu)分權(quán)模式的“菜單” (“MENU”)、奧茨(Wallace E Oates)的分權(quán)定理、特里希(Ricard wTresch)的偏好誤識(shí)理論以及關(guān)于分權(quán)的“俱樂(lè)部”理論等。

　　此外，新制度學(xué)派的制度創(chuàng)新理論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的有限信息和信息不對(duì)稱理論、博弈均衡理論、有限理性理論、非均衡分析原理和阿羅不可能定理(中央政府不可能根據(jù)全體國(guó)民的偏好而制定政策，而地方政府卻相對(duì)容易)等，從不同角度加以分析，均有一定的解釋力。

　　2、中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)。中央與地方關(guān)系是一個(gè)多層面、多角度的體系，它包含中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治關(guān)系、法律關(guān)系及背后隱藏著的利益關(guān)系。其經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益關(guān)系是中央與地方關(guān)系的基礎(chǔ)和核心，政治關(guān)系和法律關(guān)系是中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益關(guān)系的制度化、法制化。因此，如何妥善處理中央與地方關(guān)系是世界各國(guó)(尤其是大國(guó))普遍面臨的重要課題，也是任何實(shí)行層級(jí)制管理的國(guó)家所面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。

　　(1)中央與地方關(guān)系的目標(biāo)。政治學(xué)研究和國(guó)內(nèi)外實(shí)踐表明，構(gòu)建新型的中央與地方關(guān)系的目標(biāo)是建立一種“中央集權(quán)——地方分權(quán)有機(jī)結(jié)合的混合體制”，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家與社會(huì)分權(quán)，并實(shí)現(xiàn)政治體系內(nèi)部權(quán)力分配的集分平衡、權(quán)能平衡與動(dòng)態(tài)平衡，通過(guò)制度創(chuàng)新，發(fā)揮“兩個(gè)積極性”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府利益雙贏，并以法律形式使這種權(quán)力關(guān)系制度化、法制化。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，在中央政府向省級(jí)政府放權(quán)的同時(shí)，省級(jí)政府也有步驟、有計(jì)劃地向下級(jí)政府放權(quán)，使下級(jí)地方政府從單純的上級(jí)地方政府的代理人，轉(zhuǎn)化為更多地代表當(dāng)?shù)乩�益，變成了相�?duì)獨(dú)立的行為主體。

　　(2)中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)。權(quán)力總是同利益聯(lián)系在一起的，政府是解決社會(huì)矛盾和人類事務(wù)的組織，為完成政府各自的職能，就應(yīng)賦予政府一定的財(cái)權(quán)。中央與地方在權(quán)力分配上的矛盾，主要源于自身的權(quán)能不對(duì)稱，故中央與地方的關(guān)系主要表現(xiàn)為權(quán)力和職能關(guān)系，而財(cái)權(quán)劃分的實(shí)質(zhì)是稅權(quán)，稅權(quán)劃分自然是處理好中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵點(diǎn)。

　　(3)集權(quán)分權(quán)的矛盾與整合。中央與地方關(guān)系的表象是中央與地方之間權(quán)力的縱向劃分，這就不可避免地存在一個(gè)集權(quán)和分權(quán)的矛盾，這是各國(guó)行政權(quán)力分配過(guò)程中普遍面臨的難題。中央與地方利益的一致性和差異性是客觀并存的，中央政府與地方政府具有不同的效用函數(shù)，中央與地方的關(guān)系可看作是利益和權(quán)力分配過(guò)程中的“零和博弈”關(guān)系。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型賦予了地方政府利益追求的主觀條件，分權(quán)改革又賦予了地方政府利益追求的客觀條件，在主觀條件和客觀條件同時(shí)具備的情況下，地方政府與中央政府之間基于利益沖突而產(chǎn)生的政策沖突就在所難免。因此，必須加強(qiáng)中央政府的政治權(quán)威，對(duì)地方政府的目標(biāo)函數(shù)加以修訂，以保證國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　3、稅權(quán)劃分的因素與模式。稅權(quán)是指主權(quán)國(guó)家有關(guān)課稅權(quán)利的總稱，即通常所說(shuō)的稅收管轄權(quán)。從廣義角度講，稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)和稅收司法權(quán)；從狹義角度講，稅權(quán)僅指稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)。

　　(1)稅權(quán)劃分的決定因素。稅權(quán)劃分包括縱向劃分，即稅權(quán)在中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的劃分，這種劃分要遵循“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”和充分調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”的原則；橫向劃分，即稅權(quán)在國(guó)家機(jī)構(gòu)的立法、執(zhí)法和司法部門之間的劃分，這種劃分應(yīng)遵循“相互獨(dú)立，相互制約”的原則。

　　(2)稅權(quán)劃分的基礎(chǔ)與模式。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是一個(gè)國(guó)家中央與地方權(quán)力劃分的基礎(chǔ)，是調(diào)整中央與地方關(guān)系最基本的制度安排。西方國(guó)家中央與地方關(guān)系的結(jié)構(gòu)分為單一制和聯(lián)邦制兩種形式，其權(quán)限劃分為集權(quán)制和分權(quán)制。結(jié)合國(guó)家結(jié)構(gòu)和中央與地方的權(quán)限劃分，其關(guān)系大致有聯(lián)邦分權(quán)、單一集權(quán)和單一分權(quán)三種形式。與此相對(duì)應(yīng)，各國(guó)政府間稅收收入的劃分模式大體分為集中型、適度集中與相對(duì)分散型兩種稅權(quán)劃分的類型。分散型可以視為一種類型，但實(shí)際工作中已沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家采用這種模式。

　　(3)我國(guó)政府間稅權(quán)劃分模式。我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”從嚴(yán)格意義上說(shuō)，中央與地方的關(guān)系是國(guó)家權(quán)力行使權(quán)在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)的縱向分配關(guān)系，人民的根本利益是一致的，中央和地方關(guān)系調(diào)整的核心是實(shí)現(xiàn)政府的權(quán)能平衡，因而我國(guó)采取了單一稅權(quán)模式。

　　(二)中央與地方稅權(quán)劃分的相關(guān)分析

　　回顧新中國(guó)成立60的歷史，我國(guó)中央與地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系在改革開(kāi)放前基本處于放權(quán)、收權(quán)的摸索過(guò)程中。中央與地方關(guān)系總體上可概括為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“命令——服從”關(guān)系變化，到改革開(kāi)放后有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的“討價(jià)還價(jià)”的協(xié)商關(guān)系，再到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“分稅分級(jí)分管”相對(duì)穩(wěn)定的法制關(guān)系。

　　1、立法上相對(duì)擴(kuò)大了地方的稅收立法權(quán)限。我國(guó)憲法明確規(guī)定“省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。但須經(jīng)所在省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)；省級(jí)人民政府可以制定規(guī)章，但須經(jīng)所在省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)；省級(jí)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì)，可以制定地方性法規(guī)；省級(jí)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章”�！兜胤礁骷�(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》明確規(guī)定了地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和各級(jí)行政機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)組織中的地位、職權(quán)以及上下級(jí)之間的關(guān)系。

　　我國(guó)憲法賦予了全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)，并具體地列舉了專屬立法事項(xiàng)。明確了地方性法規(guī)的權(quán)限，把地方性法規(guī)可以規(guī)定的事項(xiàng)加以具體化，使中央和地方的立法權(quán)限得到了明確、具體的劃分，為中央和地方關(guān)系的規(guī)范化、制度化提供了有力的法律保證。盡管有了上述制度供給，但在稅收立法方面，權(quán)利仍過(guò)于集中。目前相對(duì)擴(kuò)大了省一級(jí)政府和省級(jí)稅務(wù)部門的地方稅收法規(guī)和地方稅收部門規(guī)章的范圍與權(quán)限，如對(duì)國(guó)家財(cái)政和稅務(wù)部門頒布的部門稅收規(guī)章進(jìn)一步明確和細(xì)化，使之具有可操作性。

　　2、執(zhí)法上體制創(chuàng)新、收支拆分與強(qiáng)化征管。主要表現(xiàn)在：

　　(1)創(chuàng)新財(cái)政體制。改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府從內(nèi)部實(shí)行強(qiáng)制性制度變遷，開(kāi)始創(chuàng)新財(cái)政體制。中央與地方的財(cái)政關(guān)系由中央“一灶吃飯”改為中央與地方“分灶吃飯”。為配合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，以分稅制為核心內(nèi)容的宏觀管理體制改革應(yīng)運(yùn)而生，為科學(xué)建構(gòu)中央與地方關(guān)系提供了契機(jī)與支點(diǎn)，成為改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政體制創(chuàng)新的“分水嶺”。分稅制運(yùn)行以來(lái)盡管還不盡完美，但它畢竟是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下比較有效可行的中央與地方的協(xié)調(diào)機(jī)制，這表明我國(guó)在財(cái)政體制上開(kāi)始與國(guó)際對(duì)接。

　　(2)財(cái)政收支拆分。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)財(cái)政收支的劃分大體呈現(xiàn)出“利潤(rùn)國(guó)家→稅收國(guó)家→收費(fèi)國(guó)家→公債國(guó)家”的軌跡。經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放初期，中央與地方之間關(guān)系的調(diào)整就是在巨大的財(cái)政赤字壓力下循著以往的分權(quán)軌跡進(jìn)行的。財(cái)政壓力的釋放通道包含著對(duì)公共經(jīng)濟(jì)部門的調(diào)整，除管理體制因素外，其調(diào)整主要包括兩個(gè)方面：一是通過(guò)正式制度變遷，使用“激勵(lì)解法”來(lái)提高“兩個(gè)比重”，財(cái)政體制由利潤(rùn)上繳走向分灶吃飯、財(cái)政包干，再到分稅制，從“利潤(rùn)國(guó)家”走向“稅收國(guó)家”；二是通過(guò)非正式制度變遷，中央政府使用“拆分解法”對(duì)政府間公共財(cái)政關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，地方政府成為相對(duì)獨(dú)立的公共物品供給者。分稅制并未徹底解決中央事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)稱問(wèn)題，在財(cái)政壓力的作用下中央政府只好在不下放稅權(quán)的情況下用公共支出包袱，導(dǎo)致地方政府動(dòng)用自身行政權(quán)利籌集公共收入，經(jīng)濟(jì)后果是國(guó)家從“稅收國(guó)家”走向“收費(fèi)國(guó)家”，引發(fā)第二財(cái)政(預(yù)算外收支)和第三財(cái)政(制度外收支)，甚至第四財(cái)政(賣地財(cái)政)和第五財(cái)政(賣國(guó)有資源)。此外，為了增加全國(guó)性公共品投資，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距，中央政府采取舉債(如發(fā)行國(guó)庫(kù)券)、征集基金的方法籌集公共收入；地方政府也出現(xiàn)變相發(fā)債趨勢(shì)，兩者使債務(wù)收入占政府收入的比重迅速提高，經(jīng)濟(jì)后果是國(guó)家從“收費(fèi)國(guó)家”走向“公債國(guó)家”(2009年中央政府成功代地方政府發(fā)債2000億元)。

　　(3)強(qiáng)化征管改革。強(qiáng)化稅收征管一直是稅務(wù)部門的一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，如分設(shè)機(jī)構(gòu)、提高征管法律位階、明晰征管法律、辦稅網(wǎng)絡(luò)化、集約化與現(xiàn)代化(金稅工程、金關(guān)工程、銀稅工程等等)，加之政府對(duì)稅務(wù)部門的激勵(lì)、稅務(wù)人員從觀念的轉(zhuǎn)變(從“執(zhí)法監(jiān)督到優(yōu)化服務(wù)”)、陽(yáng)光辦稅、納稅成本降低等諸多措施，現(xiàn)代稅收征管已日趨走向規(guī)范、法治和效率，成為稅收連年超收的重要因素之一。實(shí)證研究表明，近幾年增收總額的1／4強(qiáng)來(lái)自強(qiáng)化征管因素。

　　3、司法上構(gòu)建“三位一體”稅務(wù)司法體系。目前，我國(guó)基本建立了“稅務(wù)機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和法院”三位一體的符合國(guó)情的稅務(wù)司法體系，如在稅務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立具有強(qiáng)制執(zhí)行職能的科室，在公安機(jī)關(guān)設(shè)立稅偵室，在法院設(shè)有專司涉稅案件的經(jīng)濟(jì)審判庭，強(qiáng)化了涉稅案件的司法監(jiān)督、偵察與審判。

　　(三)中央與地方稅權(quán)劃分的癥結(jié)

　　1、體制改革不配套。分稅分級(jí)分管財(cái)政體制在設(shè)計(jì)上忽視了與現(xiàn)行政府分級(jí)體制的配套問(wèn)題。世界上不論是聯(lián)邦制，還是單一制國(guó)家，在政府及其財(cái)政體制上，絕大多數(shù)采用三級(jí)政府、三級(jí)分稅。

　　我國(guó)政府體制則不同，即設(shè)有中央、省、市(州、行署)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等5級(jí)政府，一級(jí)政府享有一級(jí)財(cái)權(quán)，5級(jí)政府就要按5級(jí)分稅。由于納入中央稅和共享稅的若干主導(dǎo)稅種占全部稅收的90％以上，加之中央分享比例較高，地方稅體系薄弱，目前分稅制體制仍停留在中央對(duì)省級(jí)分稅的層次，部分省(區(qū))延伸至省對(duì)市(州、行署)分稅；如果再要往下延伸，縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)政府實(shí)際上已無(wú)稅可分。

　　2、財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱。主要表現(xiàn)在：

　　(1)事權(quán)范圍界定不清。目前我國(guó)只在《憲法》中比較籠統(tǒng)的明確了中央政府的職能與事權(quán)，沒(méi)有明確有關(guān)中央與地方各自專有權(quán)力以及中央與地方共享權(quán)力，尚未制定有關(guān)科學(xué)劃分中央與地方的事權(quán)的專門法律，如《中央與地方關(guān)系法》。實(shí)踐上表現(xiàn)為：一方面事權(quán)從中央→省→市→縣→鄉(xiāng)向下傾斜，且越往下事權(quán)彈性越小。另一方面，財(cái)權(quán)從鄉(xiāng)→縣→市→省→中央向上層層相對(duì)集中。這種現(xiàn)象印證了國(guó)家權(quán)利結(jié)構(gòu)的特征，即在國(guó)家政治——行政的金字塔結(jié)構(gòu)中，越是位于塔頂?shù)模�政治性職能越多；越是位于塔基的，政治性職能越少，公益服�?wù)性職能越多。

　　(2)職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不夠具體。以事務(wù)性質(zhì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)抓住了事務(wù)的本質(zhì)，但這種劃分方式還存在一定的不足和缺陷，它比較抽象、不明確、不具體，加之何為全國(guó)性事務(wù)、何為地方性事務(wù)本身也沒(méi)有確切的標(biāo)準(zhǔn)，因此在實(shí)際操作中仍有許多權(quán)限難以得到具體明，確的劃定。依據(jù)行政管理科學(xué)的基本原理，在配備職權(quán)時(shí)應(yīng)遵循業(yè)務(wù)同類和職責(zé)權(quán)相稱原則，盡可能將職權(quán)作整體劃分。

　　(3)職權(quán)劃分模糊多變。我國(guó)法律沒(méi)有明確區(qū)分中央和地方政府各自的職責(zé)范圍。除外交、國(guó)防等少數(shù)專屬中央的權(quán)限外，法律賦予中央政府與地方政府的權(quán)限幾乎是一致的、對(duì)等的，地方政府擁有的權(quán)限可以說(shuō)是中央政府的翻版；同樣，法律也沒(méi)有對(duì)各級(jí)地方政府之間的權(quán)限劃分給出明確規(guī)定。這就不可避免地導(dǎo)致了中央政府與地方政府以及地方各級(jí)政府之間職責(zé)權(quán)限模糊不清，重疊多變，造成中央與地方有權(quán)的無(wú)職無(wú)責(zé)，無(wú)權(quán)的有職有責(zé)，職責(zé)無(wú)法行使，無(wú)權(quán)的卻要承擔(dān)責(zé)任的“錯(cuò)位”局面。

　　(4)分稅制體制不徹底。中央政府在實(shí)行分稅制的過(guò)程中受到許多特殊利益集團(tuán)的抵制和反對(duì)，使得分稅制變型或名存實(shí)亡。例如，按照制度設(shè)計(jì)的理想目標(biāo)，分稅制應(yīng)該有利于從體制上規(guī)范和理順中央與地方的利益關(guān)系，但為盡量減少實(shí)施中的阻力，在規(guī)范的制度安排中又增加一些屬于政策調(diào)整范圍的非規(guī)范化內(nèi)容，如減免稅和稅后返還等補(bǔ)充規(guī)定。

　　3、稅種劃分的缺陷。主要表現(xiàn)在：

　　(1)劃分標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)。存在按稅種、企業(yè)、行業(yè)、部門、課稅對(duì)象品目等多種標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果導(dǎo)致共享稅稅種過(guò)多，幾乎涉及所有主要稅種。形式上僅增值稅、資源稅、證券交易印花稅為共享稅，實(shí)際上企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營(yíng)業(yè)稅、城建稅也具有明顯的共享稅性質(zhì)。上述稅種在規(guī)模上已占稅收總收入的80％，共享稅比重過(guò)大、涉及稅種過(guò)多，影響了中央稅體系和地方稅體系的健全。

　　(2)劃分收入效率較低。具體表現(xiàn)在：一是地方政府為獲得稅收返還并參與增量分成，不得不尋求上利大稅高的產(chǎn)品或投資高稅收的項(xiàng)目；二是由于營(yíng)業(yè)稅屬于地方稅源，這在一定程度上誘導(dǎo)地方政府盲目發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)(除商品流通業(yè))，容易引起總體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)新的失衡；三是分稅制改革的某些缺陷引起各產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)部新的比例失衡，如地方為增加來(lái)自地方企業(yè)的所得稅收入，會(huì)傾向于發(fā)展輕加工業(yè)，從而固化甚至加重基礎(chǔ)工業(yè)與輕加工業(yè)已有的結(jié)構(gòu)矛盾等。

　　(3)地方主體稅種缺位。從形式上看，劃歸地方的稅種不少，但大都是稅源零星分散、征收難度大的稅種，如營(yíng)業(yè)稅、城建稅等較大宗的稅種形式上劃為地方稅，但鐵道、銀行總行、保險(xiǎn)總公司等部門的相關(guān)稅種仍需上繳中央，故這些稅種實(shí)際上具有共享稅性質(zhì)。由于地方稅形不成規(guī)模，且具有稅種多、稅基小、成本高、難度大、收入少的特點(diǎn)，很難保證地方政府的基本財(cái)力需要，也難以保證地方稅體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　4、稅權(quán)集中與錯(cuò)位。主要表現(xiàn)在：

　　(1)立法權(quán)限過(guò)于集中。我國(guó)的稅權(quán)劃分過(guò)于集中在中央，而忽略分級(jí)管理，不僅有違合理劃分稅收管理權(quán)限的國(guó)際慣例，而且也不符合我國(guó)國(guó)情。從而不利于地方因地制宜的調(diào)控配置區(qū)域性資源，以及地方稅收體系的發(fā)展和完善；同時(shí)也引發(fā)了國(guó)、地兩個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)的征管摩擦和矛盾，使中央某些稅收立法流于形式，這顯然違背了分稅制的初衷，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)國(guó)、地稅部門合謀，發(fā)生混稅、混庫(kù)、征“探頭稅”等問(wèn)題，出現(xiàn)“下有對(duì)策”式的反抗現(xiàn)象。

　　(2)征收權(quán)限劃分錯(cuò)位。屬于地方稅稅種在原則上應(yīng)由地方征收卻交國(guó)稅局征收，使責(zé)任和權(quán)力脫節(jié)，不僅造成征收范圍的錯(cuò)綜交叉，操作中矛盾百出，而且可能導(dǎo)致地方收入的流失。此外，由于地方稅務(wù)部門只是業(yè)務(wù)上受上級(jí)稅務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)，因而地方政府不均衡地對(duì)稅務(wù)部門的投入，加之地稅系統(tǒng)管轄范圍廣、征管難度大、稅額小等因素，導(dǎo)致稅收增收積極性下降。

　　(3)管理權(quán)限不夠規(guī)范。一些稅收管理權(quán)限沒(méi)有明確界定，在操作上矛盾較大，集中表現(xiàn)在集貿(mào)市場(chǎng)和個(gè)體稅收上。按分稅制規(guī)定，集貿(mào)市場(chǎng)和個(gè)體稅收既有中央收入，又有地方收入，但對(duì)其稅收管理權(quán)限沒(méi)有明確界定，在征收管理中國(guó)、地兩局相互扯皮、拆臺(tái)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加之信息反饋不及時(shí)，造成不征、漏征、少征的現(xiàn)象。

　　(4)缺少職權(quán)制衡機(jī)制。對(duì)中央和地方政府的行為缺乏憲法約束，特別是限制中央濫用職權(quán)單方面改變這種“游戲規(guī)則”的機(jī)制尚未建立。如所得稅的分割比例缺乏科學(xué)論證。

　　三、優(yōu)化現(xiàn)代新型公共財(cái)政體制

　　(一)優(yōu)化財(cái)政體制的基本思路

　　1、重新劃分省級(jí)的行政區(qū)劃。根據(jù)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的需要，結(jié)合我國(guó)地理環(huán)境的主要特點(diǎn)，重新劃分省級(jí)區(qū)域，縮小省級(jí)區(qū)劃，增加省級(jí)單位，如海南省的成功設(shè)置。這既有助于形成強(qiáng)有力的中央一級(jí)調(diào)控體系，又能使省級(jí)充分行使自主權(quán)，提高政府效能。此外，對(duì)個(gè)別省會(huì)城市或政治與經(jīng)濟(jì)影響巨大、人口眾多的大城市，可以考慮從省一級(jí)政府管轄中剝離出來(lái)，或提升為副省級(jí)(如大連市的設(shè)置等)，或變成直轄市(如重慶市的設(shè)置)。

　　2、合理劃分事權(quán)與收支范圍。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化加快，人們需求的多元化，消費(fèi)觀念、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量以及需求檔次的提高，越來(lái)越多的人已由傳統(tǒng)的物質(zhì)產(chǎn)品消費(fèi)轉(zhuǎn)向精神產(chǎn)品的需求，加之民主呼聲、分權(quán)化改革，使現(xiàn)代國(guó)家政府職能日益膨脹。一般而言，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)收入公平分配，涉及國(guó)家利益、受益范圍普遍的事權(quán)和財(cái)政收支權(quán)限應(yīng)主要?jiǎng)潥w中央政府；配置資源、區(qū)域范圍受益顯著的事權(quán)和財(cái)政收支權(quán)限應(yīng)主要?jiǎng)潥w地方。

　　3、堅(jiān)持適當(dāng)下放財(cái)權(quán)的方向。由多種方式的“分灶吃飯”財(cái)政體制轉(zhuǎn)為現(xiàn)行分稅制是我國(guó)建國(guó)以來(lái)財(cái)政體制改革的巨大進(jìn)步，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正目標(biāo)的重要保證。但因歷史上的不公平，導(dǎo)致分稅制是造成地方財(cái)力不堪重負(fù)、違規(guī)收取土地出讓金(賣地財(cái)政、賣資源財(cái)政)問(wèn)題的主導(dǎo)因素之一，而下放財(cái)權(quán)仍是未來(lái)一定時(shí)期財(cái)政體制的改革方向。

　　4、突出財(cái)政體制改革的重點(diǎn)。新時(shí)期財(cái)政體制改革的重點(diǎn)是完善部門預(yù)算和第三方審計(jì)、轉(zhuǎn)移支付制度和省以下財(cái)政體制，創(chuàng)新各級(jí)財(cái)政支持義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化、社會(huì)保障和住房保障的體制機(jī)制，建立陽(yáng)光財(cái)政與民生財(cái)政。在具體操作上，應(yīng)推進(jìn)財(cái)政體制扁平化的系統(tǒng)性改造，主要是擴(kuò)大推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省管縣”的試點(diǎn)范圍，對(duì)試點(diǎn)城市進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

　　5、堅(jiān)持配套改革與整體推進(jìn)。建立陽(yáng)光財(cái)政是社會(huì)公平、效率、正義的必然要求，而改革預(yù)算管理是重中之重。預(yù)算管理制度改革應(yīng)將重點(diǎn)放在推進(jìn)政府收支分類改革上，逐步推進(jìn)“收支兩條線”、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、政府采購(gòu)等預(yù)算管理制度改革，實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)支出型轉(zhuǎn)向人民通過(guò)人大決定和監(jiān)督支出型的轉(zhuǎn)變。

　　6、完善政府投融資體制改革。完善政府投融資體制是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“引擎”，其體制改革應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化政府投資問(wèn)責(zé)制，使之更具有科學(xué)性、合理性與可操作性；政府投資方式的選擇應(yīng)以社會(huì)效益最大化、投資成本最小化為首要原則，還要考慮投資項(xiàng)目的性質(zhì)和投資意圖；政府投資項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)而定，非營(yíng)利性項(xiàng)目應(yīng)以撥款為主，盡量降低負(fù)債比例；加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的專業(yè)化管理，建立政府投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防范機(jī)制；建立有益的政府投資效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系等。

　　7、繼續(xù)完善省以下財(cái)政體制。當(dāng)前財(cái)政體制改革的重點(diǎn)是如何完善省以下財(cái)政體制，其基本思路是推行財(cái)政體制的扁平化改革，形成中央、省、市縣3級(jí)財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)“一級(jí)政府、一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”。繼續(xù)推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制改革試點(diǎn)，努力改善縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，財(cái)政新增教育、衛(wèi)生和文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村。

　　8、構(gòu)建支出監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系。對(duì)地方政府支出結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)，可建立地方政府公共支出占總支出或財(cái)力的比重及動(dòng)態(tài)變化、財(cái)政供養(yǎng)人員比重增減率、衛(wèi)生條件改善狀況、教育水平改善程度等價(jià)值評(píng)價(jià)指標(biāo)與實(shí)物評(píng)價(jià)指標(biāo)。同時(shí)，完善政府間相關(guān)的工作規(guī)制，建立各級(jí)地方政府向人大匯報(bào)的財(cái)務(wù)報(bào)告制度和預(yù)算委員會(huì)的聯(lián)席會(huì)議制度，以及加快預(yù)算法的修改進(jìn)程等。

　　(二)優(yōu)化財(cái)政體制的政策建議

　　1、實(shí)行混合型的分權(quán)模式。從國(guó)情出發(fā)，我國(guó)宜采用集中與分散相結(jié)合的混合型分權(quán)模式。

　　(1)明確立法與征管權(quán)。制定稅收權(quán)限法、稅收征納程序綜合法等基本法規(guī)，中央稅的立法權(quán)和征收權(quán)歸屬中央；共享稅立法權(quán)歸屬中央，征收權(quán)根據(jù)共享的方式不同，分為中央專屬或中央、地方分征；地方稅的稅收立法權(quán)可以根據(jù)具體情況采用中央集中式、中央與地方共享式和地方獨(dú)立式3種方式進(jìn)行，征收權(quán)歸屬于地方。

　　(2)防止濫用稅收權(quán)限。隨著現(xiàn)代社會(huì)政府管理職能范圍的擴(kuò)大，行政權(quán)力日趨強(qiáng)化，擁有一定的準(zhǔn)立法權(quán)甚至是準(zhǔn)司法權(quán)，在稅權(quán)上也是如此。此外，政府機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)還有較大的自由裁量權(quán)，但政府掌握的公共權(quán)力極易被濫用。因此，為預(yù)防政府權(quán)力包括稅權(quán)的濫用，應(yīng)借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，建立權(quán)力制衡機(jī)制。通過(guò)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間以及上下級(jí)政府之間的“以權(quán)力制約權(quán)力”與政府外部——社會(huì)公眾(納稅人)的“以權(quán)利制約權(quán)力”相配合，以防止稅權(quán)的濫用。

　　(3)擴(kuò)大省級(jí)稅收權(quán)限。通過(guò)法律確定在不侵蝕中央稅基的前提下，地方可對(duì)區(qū)域性稅源開(kāi)征新的地方稅種，但稅收立法權(quán)的劃分只在中央和省、自治區(qū)、直轄市之間進(jìn)行。同時(shí)，按照適當(dāng)集中、合理分權(quán)、分級(jí)管理的原則，逐步擴(kuò)大省一級(jí)地方政府的稅收管理權(quán)限，促使地方政府因地制宜地挖掘稅收潛力，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。

　　(4)實(shí)施稅收權(quán)均等化。改革開(kāi)放以來(lái)，中央向地方下放稅收管理權(quán)具有明顯的傾斜式特點(diǎn)，形成了經(jīng)濟(jì)特區(qū)——沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū)——沿海開(kāi)放城市——西部地區(qū)——東北和蒙東——中部部分城市等不同的梯次，使分權(quán)化的改革比較順利地渡過(guò)了試驗(yàn)期，其成效顯著。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，傾斜式分權(quán)所潛藏的矛盾和問(wèn)題越來(lái)越突出，效力衰減，負(fù)效應(yīng)加大。為此，解決傾斜式分權(quán)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，就必須實(shí)現(xiàn)地方稅收管理權(quán)的均等化目標(biāo)。

　　2、科學(xué)合理劃分稅種范圍。稅種的劃分應(yīng)遵循受益、集散、規(guī)模和便利原則，其基本思路是：穩(wěn)定、調(diào)節(jié)和分配功能強(qiáng)的稅種，如企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、證券交易稅宜劃歸中央；資源配置、受益性質(zhì)明顯的稅種，如營(yíng)業(yè)稅、城建稅應(yīng)全部劃歸地方；收入功能強(qiáng)的增值稅仍可作為共享稅，共享的比例隨中央和地方稅收余缺的狀況和經(jīng)濟(jì)情況的變化而調(diào)整，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行稅制改革和優(yōu)化。

　　應(yīng)將商業(yè)流通環(huán)節(jié)的增值稅及全部城市維護(hù)建設(shè)稅劃歸地方固定收入。省級(jí)地方政府的主體稅收應(yīng)是營(yíng)業(yè)稅或增值稅的分成部分；市級(jí)政府主要以城建稅和財(cái)產(chǎn)稅類相配合；縣級(jí)地方政府的主體稅收應(yīng)以改革后及不斷發(fā)展的財(cái)產(chǎn)稅類，如土地稅、房產(chǎn)稅、車船稅、契稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等為主，輔之以其他稅種。各級(jí)地方政府財(cái)政收支不足部分，應(yīng)通過(guò)規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行平衡，即政府稅收的再分配。

　　3、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)各國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的共性和我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)施以來(lái)的問(wèn)題，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度做進(jìn)一步的改進(jìn)與完善�？傮w上應(yīng)歸并和簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，嚴(yán)格專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付審批程序，規(guī)范和完善資金分配辦法，加強(qiáng)資金監(jiān)管，注重跟蹤問(wèn)效，推進(jìn)政府間財(cái)政關(guān)系的法制化，健全監(jiān)督約束機(jī)制。主要包括靈活運(yùn)用、適當(dāng)簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付，改進(jìn)計(jì)算技術(shù)方法、專項(xiàng)撥款辦法以及加大轉(zhuǎn)移支付力度等。

　　4、建立健全稅收法律體系。建立健全稅收法律體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其內(nèi)容應(yīng)包括制定稅收基本法，規(guī)范我國(guó)稅收法律體系的基本內(nèi)容；制定規(guī)范稅收關(guān)系的相關(guān)法律，全面貫徹以法治稅原則。隨著全社會(huì)法律意識(shí)的增強(qiáng)，以法治稅環(huán)境的改善，再進(jìn)一步考慮制定稅務(wù)機(jī)構(gòu)組織法、納稅人權(quán)利保護(hù)法、稅務(wù)違章處罰法、稅務(wù)代理法、稅務(wù)爭(zhēng)訟法或稅務(wù)行政復(fù)議與訴訟法等，以進(jìn)一步規(guī)范行政機(jī)關(guān)稅務(wù)執(zhí)法行為，司法機(jī)關(guān)稅務(wù)司法行為，切實(shí)保護(hù)納稅人及其他稅務(wù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

　　此外，從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，可考慮在全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)政協(xié)常委會(huì)中設(shè)立稅收委員會(huì)，討論、審議和通過(guò)所有涉及稅收及其管理方面的重大決策和法律規(guī)定。稅收委員會(huì)的成員包括自中央部委和各省、自治區(qū)、直轄市的代表，同時(shí)可考慮設(shè)立以專家學(xué)者為主的顧問(wèn)小組或政策辦公室，進(jìn)行科學(xué)論證等具體工作。

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