論文摘要：國庫集中收付制度是當(dāng)前財政制度改革的一項主要內(nèi)容。文章分析了當(dāng)前我國國庫集中收付制度存在的問題,并借鑒國際上市場經(jīng)濟國家的先進經(jīng)驗,對如何完善我國國庫集中收付制度提出了具體的措施。

　　國庫集中收付制度,也稱為財政單一賬戶制度、財政國庫管理制度,是指國家將所有財政性資金統(tǒng)一收繳到國庫賬戶或國庫指定的代理行開設(shè)賬戶,同時將所有財政性支出資金通過同一賬戶進行撥付。國庫集中收付在公共財政運行中處于重要地位,兼有預(yù)算資金的保障、核算和監(jiān)督三項職能。改革開放以來,我國財稅體制進行了一系列改革,重點是調(diào)整收入分配關(guān)系,基本未對預(yù)算和國庫管理制度進行大的調(diào)整。現(xiàn)行財政性資金的撥付,主要是通過預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進行,導(dǎo)致財政收支活動透明度不高、監(jiān)管不嚴(yán)、財政資金使用效率降低等。對此,黨中央、國務(wù)院明確提出要“推行和完善國庫集中收付制度”全面推行財政國庫管理制度改革。

　　一、現(xiàn)行我國國庫集中收付制度存在的問題

　　如今,我國初步建立了比較系統(tǒng)和科學(xué)的財政國庫管理制度,該制度的基礎(chǔ)為國庫單一賬戶體系,主要形式為資金繳撥的國庫集中收付。但是國庫集中收付制度改革中尚存在一些問題,急需改革。

　　1.概念模糊。國庫集中收付作為國庫單一賬戶改革的核心內(nèi)容,需要嚴(yán)格區(qū)分公共財政、國庫單一賬戶、國庫集中收付這三個概念。然而,筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn),部分基層工作者對這三者及三者之間的內(nèi)在聯(lián)系存在著模糊的認(rèn)識,甚至認(rèn)為國庫集中收付就是會計集中核算。這種概念上的模糊導(dǎo)致實踐工作失誤頻頻發(fā)生,嚴(yán)重阻礙了國庫集中收付制度的建立與完善,阻礙公共財政制度對市場經(jīng)濟的保駕護航作用。

　　2.國庫單一賬戶改革執(zhí)行不到位。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn),在預(yù)算的執(zhí)行過程中,資金的安排使用比較分散,表現(xiàn)為各項財政支出由財政內(nèi)部各業(yè)務(wù)分管部門和各主管部門等多個機構(gòu)進行二次分配,資金分散在各主管部門、基層用款單位的銀行賬戶中自行使用。這種資金的分散安排導(dǎo)致了財政支出管理的混亂,其危害表現(xiàn)在:

　　第一,對財政支出過程無法進行有效的剛性管理,加大了信息不對稱的財政風(fēng)險。財政對于用款單位使用資金的用途、方式和時間等難以實施事中的監(jiān)督與控制,財政管理的途徑只能按照各級預(yù)算單位上報的資金使用財務(wù)報告,來被動地了解預(yù)算資金的靜態(tài)使用情況,這種信息不對稱加大了財政風(fēng)險,后果不堪設(shè)想。

　　第二,資金到位不及時,嚴(yán)重影響支出進度,產(chǎn)生財政效率損失。按照公共財政理論,財政支出也要重視效率,其中經(jīng)濟效率和行政效率是決定財政支出效率的關(guān)鍵。在實際工作中,由于撥款資金從財政撥出之后需要經(jīng)過多個環(huán)節(jié),即財政部門內(nèi)部——主管部門第二次分配——轉(zhuǎn)撥二級會計單位——用款單位——供應(yīng)商,所以既影響了行政效率也損害了經(jīng)濟效率,甚至影響到社會經(jīng)濟建設(shè)的效率。

　　第三,容易出現(xiàn)資金濫用、違反財經(jīng)法律法規(guī)的情況。公共財政制度作為制度經(jīng)濟學(xué)的范疇,用款單位撥款與財政部門用款之間實際上是動態(tài)博弈的過程。在這個過程中,用款單位的“自利”傾向會利用財政資金分散安排的弱點來挪用、濫用財政資金,甚至任意揮霍預(yù)算外資金,這將嚴(yán)重阻礙我國公共財政目標(biāo)的實現(xiàn),甚至影響到整個社會的穩(wěn)定。

　　3.規(guī)范國庫集中支付執(zhí)行機構(gòu)的力度較小。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于國庫集中支付改革側(cè)重于規(guī)范和監(jiān)督預(yù)算單位的資金使用,而對于國庫集中支付執(zhí)行機構(gòu)的行為的規(guī)范力度相對較小,忽視對執(zhí)行環(huán)節(jié)的管理,這就出現(xiàn)了“誰來監(jiān)督執(zhí)行者”的問題。這種監(jiān)督的弱化會導(dǎo)致執(zhí)行環(huán)節(jié)的權(quán)力膨脹,濫用職權(quán)與用款單位“合謀”,由原來的財政、執(zhí)行部門、用款單位之間的三方博弈演變?yōu)樨斦�、�?zhí)行部門和用款單位之間的兩方博弈,財政占優(yōu)的概率大大降低,從而加大了財政風(fēng)險。

　　4.橫向信息管理系統(tǒng)的建設(shè)滯后。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn),財政、稅務(wù)、國庫之間橫向聯(lián)網(wǎng)的管理信息系統(tǒng)建設(shè)滯后。建立完整的基于現(xiàn)代化電子網(wǎng)絡(luò)的橫向信息管理系統(tǒng),能夠有利于加強財政監(jiān)管,提高資金使用效益,為實現(xiàn)國庫單一賬戶體系的目標(biāo)提供先進的技術(shù)保證。盡管現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng)和國庫操作系統(tǒng)已經(jīng)初步建立并投入使用,但是財政、稅務(wù)與銀行(國庫)三者之間的橫向聯(lián)網(wǎng)的管理信息系統(tǒng)建設(shè)比較滯后,導(dǎo)致現(xiàn)代國庫管理制度的高效運作缺乏基礎(chǔ)條件,嚴(yán)重影響了財政的監(jiān)督作用,降低了財政政策的實施效率。

　　二、改革國庫集中收付制度的對策

　　我國作為新興市場經(jīng)濟國家,公共財政制度的建設(shè)必須按照中國的國情,借鑒國際上的成功經(jīng)驗。世界上絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家實施了單一賬戶制度,財政部門在中央銀行或商業(yè)銀行開設(shè)國庫單一賬戶,財政資金不得在國庫單一賬戶體系外運行,而且財政資金收入收繳和支出方式運作規(guī)范,設(shè)立專門的國庫現(xiàn)金管理和支付執(zhí)行機構(gòu)。為了改革我國國庫集中收付制度,筆者針對前文提出的問題提出如下對策。

　　1.加快法制建設(shè),建立有效的制度保障。形成完整的制度體系,科學(xué)編制財政使用計劃,明確財政授權(quán)支付的范圍,提高財政資金直接支付的比重。明確財政部門、人民銀行、代理銀行以及預(yù)算單位的職責(zé),協(xié)調(diào)它們之間的利益關(guān)系,降低財政資金的運行風(fēng)險,減少財政資金的運行成本,提高國庫收付制度運行的效率。

　　2.通過部門的配合來加大改革力度。國庫單一賬戶改革必須加強多部門的合作,產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。部門預(yù)算、政府采購的改革必須與國庫單一賬戶的改革同步進行,避免改革滯后所導(dǎo)致的問題。同時要按照公共財政的要求,按照中國特色市場經(jīng)濟的規(guī)律來科學(xué)界定財政職能的范圍,進一步規(guī)范政府的職能,把國庫單一賬戶改革不斷深化。

　　3.加快單位部門預(yù)算編制的進程。部門預(yù)算和國庫集中收付制度改革兩者均為財政支出管理改革的重要內(nèi)容,部門預(yù)算是國庫集中收付制度改革的前奏,是單位編制用款計劃的重要依據(jù),單位用款計劃又是國庫集中收付的前提條件,而國庫集中收付又是預(yù)算執(zhí)行的有效手段,它們相互依存、相互制約。因此,加快單位部門預(yù)算編制的進程是推進財政國庫集中收付制度改革的必要保證,只有將所有預(yù)算單位實行部門預(yù)算后,在細化了的單位預(yù)算和年初預(yù)算到位的情況下,單位用款計劃編制準(zhǔn)確,集中支付才能確保單位工作的正常運轉(zhuǎn),國庫集中收付制度改革才能得以實現(xiàn)。

　　4.要進一步完善計算機信息管理系統(tǒng)的建設(shè)。必須借鑒世界上的先進經(jīng)驗來進一步完善我國計算機信息管理系統(tǒng)。在支出方面,可以通過承付款項來核實和簽發(fā)支付命令,并辦理支付結(jié)算,可以高效率地將財政資金從單一賬戶中直接支付給商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者,同時要充分考慮承付款項的財務(wù)風(fēng)險;在稅收收入方面,可以規(guī)定法定納稅人以支票或現(xiàn)金的形式向征收機關(guān)或任何一家銀行繳納稅款,然后再通過銀行全行業(yè)電子清算系統(tǒng)直接上劃國庫單一賬戶。以上做法可以使財政資金的清算流程嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范,有效地提高財政資金的使用效率,增加財政的行政效率和經(jīng)濟效率。

　　5.處理好監(jiān)督和服務(wù)之間的關(guān)系。實行國庫集中支付,使整個資金的運作過程由過去的暗箱操作變?yōu)殛柟獠僮?體現(xiàn)了監(jiān)督的公開性。在實行監(jiān)督的同時,既在服務(wù)上下工夫,要求每個職員遵守職業(yè)道德,牢固樹立服務(wù)意識,按照愛崗敬業(yè)、熟悉法規(guī)、依法辦事、客觀公正、搞好服務(wù)、保守秘密的標(biāo)準(zhǔn)來嚴(yán)格要求自己,正確行使監(jiān)督權(quán),確保在行使監(jiān)督時有理有據(jù)。同時盡可能地簡化辦事程序,提高辦事效率,以良好的服務(wù)贏得各方的支持。因此,在財政國庫管理制度改革的過程中,要不斷加強思想政治學(xué)習(xí),增強國庫集中支付人員的責(zé)任心和服務(wù)意識,依法辦事,嚴(yán)把支出關(guān)口,努力提高辦事效率和服務(wù)水平。

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