【摘要】目前我國理論研究不足阻礙財(cái)政競爭問題的有效治理,為此,本文通過對(duì)財(cái)政競爭理論綜述,結(jié)合我國地方政府財(cái)政競爭現(xiàn)狀分析,提出了提高地方政府財(cái)政效率的政策措施。

　　隨著財(cái)政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟,建立財(cái)政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國政府改善政府效率實(shí)踐的重點(diǎn)。地方財(cái)政競爭與我國以前高度集中財(cái)政管理體制相比,代表著各級(jí)政府自主理財(cái)意識(shí)的復(fù)蘇,它意味著我國財(cái)政分權(quán)已經(jīng)使各級(jí)政府存在著潛在和現(xiàn)實(shí)的競爭。隨著地方財(cái)政體制改革和稅制環(huán)境的改善,我國地方財(cái)政競爭將進(jìn)一步規(guī)范,效率將得到進(jìn)一步發(fā)揮。

　　一、分權(quán)體制下財(cái)政競爭:一個(gè)理論綜述

　　最早在理論上闡述地方財(cái)政競爭思想是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博特在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認(rèn)為人們?cè)敢庠诘胤秸�府周圍是由于他們想在全國尋找地方�?cái)政支出與稅收的一種精確組合,使自己的效用最大化,人們之所以在某一區(qū)域工作和居住,接受當(dāng)?shù)卣�府的管�?是因?yàn)檎�府服�?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的,與中央政府相比,地方政府更接近于本地居民,同時(shí)在一個(gè)國家內(nèi),不同的人們有權(quán)利對(duì)不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇。

　　蒂博特之后,對(duì)于財(cái)政競爭的研究多從財(cái)政支出和稅收競爭兩線展開。其中比較著名的是“撲向底層的競爭”理論。從世界范圍來看,各國和各地區(qū)廣泛采取積極財(cái)政政策鼓勵(lì)投資,為了吸引資本的流入,各個(gè)地區(qū)政府主動(dòng)減少自己應(yīng)得的投資收益,這種稅收競爭的最后結(jié)果就是使得地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而采取的低稅率,地方政府需要維持一個(gè)低于邊際收益與邊際成本相等時(shí)的支出水平,特別是在提供那些不能為企業(yè)提供直接收益的項(xiàng)目上。奧茨(W.Oates)認(rèn)為在各個(gè)地方政府稅收競爭中,沒有誰可以獲得好處,最終都會(huì)陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

　　高登和威爾森(GordonandWilson,2001)也認(rèn)為,人員和資源流動(dòng)或者流出某一地區(qū),不僅僅取決于該地區(qū)的低稅率,而且要看該地區(qū)的公共支出狀況和社會(huì)福利水平,即便稅率相對(duì)較高,但如果本地的公共服務(wù)更好,也可以吸引人才和資源的流入。他們的研究還得出了一個(gè)重要的結(jié)論,就是隨著人員和資源在地區(qū)的流動(dòng)性的增強(qiáng),分權(quán)制將強(qiáng)化在地方政府財(cái)政支出方面的競爭,從而有助于提高資源配置的效率。

　　對(duì)于財(cái)政支出競爭效率問題,公共選擇學(xué)派從另一個(gè)角度進(jìn)行了分析,他們認(rèn)為作為地方政府決策主體的官員,分權(quán)化導(dǎo)致地方官員作為中央政府的代理人在財(cái)政支出決策中易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn),企業(yè)與地方官員的尋租和腐敗行為的結(jié)果不是福利最大化而是政府預(yù)算最大化。但是稅收競爭可以增進(jìn)福利,限制政府預(yù)算消費(fèi),因此稅收競爭被看成一種有效的,旨在對(duì)高稅率的內(nèi)在壓力的制約不充分的制度性約束的補(bǔ)充,這種稅收競爭促進(jìn)了稅收制度的趨同,降低了公共服務(wù)的成本。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家加里。貝克爾更是指出稅收競爭是“撲向頂層的競爭”,是限制了特殊利益集團(tuán)的利益,而且不是以損害大多數(shù)人的利益為代價(jià)的。

　　二、我國地方財(cái)政競爭現(xiàn)狀及問題

　　1994年分稅制改革以后,地方政府財(cái)政競爭在稅收競爭基礎(chǔ)上,又通過提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來吸引外來資源,擴(kuò)大稅基,從而使地方財(cái)政競爭逐步轉(zhuǎn)向稅收競爭和支出競爭并存的新階段。隨著我國積極財(cái)政政策的推行,財(cái)政支出在地方政府財(cái)政競爭中占到了主導(dǎo)地位,一方面促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但是另一方面其問題也不容忽視。

　　1.財(cái)政支出比重過大,監(jiān)督不力

　　改革開放以來,我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)從總體而言是不合理的,資源配置效率低下的問題越來越突出。地方財(cái)政支出占全國總財(cái)政支出的比重逐步上升,地方財(cái)政支出的高比重反映出地方財(cái)政資源配置的自主程度提高,但是從一個(gè)側(cè)面反映了中國財(cái)政體制存在著內(nèi)在矛盾,地方政府承擔(dān)了過多公共品供給責(zé)任,雖然分稅制改革以后,經(jīng)濟(jì)權(quán)限似乎得到了明確劃分,然而社會(huì)責(zé)任主要采取中央與地方分擔(dān)方式,中央把支出責(zé)任給地方,地方則向中央要錢,正常的轉(zhuǎn)移支付被輕視;地方利用信息優(yōu)勢欺上瞞下,通過預(yù)算外收支及體制外收支來滿足自身利益要求。

　　長期以來,我國財(cái)政監(jiān)督存在重收入、輕支出的現(xiàn)象。受傳統(tǒng)計(jì)劃體制影響,我國財(cái)政支出管理中,財(cái)政支出預(yù)算約束軟化問題十分嚴(yán)重。很多地方根本不按《預(yù)算法》行事,實(shí)行赤字預(yù)算或隨意追加預(yù)算支出。缺乏真正有效的管理制度和辦法,資金使用中的浪費(fèi)現(xiàn)象比較普遍。在支出項(xiàng)目決策方面,我國歷來缺乏一套科學(xué)合理的決策機(jī)制,支出預(yù)算基本上是按照基數(shù)法加增長的方法編制而成的,這種方法由于是在承認(rèn)既得利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,容易把以前決策的錯(cuò)誤進(jìn)一步累積,影響了支出安排的有效性和合理性。較之西方發(fā)達(dá)國家的項(xiàng)目專家決策的成本收益分析方法、最低費(fèi)用選擇法等等,我國常常由長官意志決定,無法反映公眾的真實(shí)需求,造成支出的低效率或無效率。

　　2.制度外稅收競爭有欠公平

　　地方政府稅收競爭是財(cái)政資金來源基礎(chǔ),也通常作為地方政府招商引資的手段之一。目前,我國地方政府稅收競爭現(xiàn)象普遍存在,既有因中央差別性稅收及地方合法稅收權(quán)限引起的制度內(nèi)稅收競爭,也存在制度外稅收競爭。

　　制度外稅收競爭是稅法規(guī)定的稅權(quán)范圍內(nèi),制定的差別稅收政策。使用的手段主要包括差別稅率(額)、減免稅、不同的起征點(diǎn)、個(gè)別稅種是否開征、差別稅目、不同的納稅期限等。制度外稅收競爭形式靈活,因此決定和影響其效率的制度外因素十分復(fù)雜,如稅收征管力度、征管人員素質(zhì)、稅收計(jì)劃、地方行政干預(yù)、辦稅服務(wù)水平等都可能。此類競爭形式隱蔽且多樣,性質(zhì)上也存在較大差別,既有合理、合法的競爭,又有不合理甚至非法的競爭,如擅自減免稅、有意放松稅收征管力度等。稅收競爭不易監(jiān)督,容易產(chǎn)生地方政府官員的道德風(fēng)險(xiǎn),滋生腐敗,嚴(yán)重?fù)p害了地方政府和稅務(wù)部門的形象。而且各地在不規(guī)范的稅收競爭的執(zhí)行與操作中存在很多盲區(qū),難以保證財(cái)政收入合理使用。

　　三、提高地方財(cái)政競爭效率的對(duì)策

　　1.地方財(cái)政遠(yuǎn)期目標(biāo):適度收權(quán)

　　我國地方財(cái)政競爭不僅造成了大量的財(cái)政資源浪費(fèi),而且給腐敗及政府決策的低效率提供了溫床。因此,改革地方政府的財(cái)政收支體制成為當(dāng)前非常迫切的課題。

　　之所以地方政府經(jīng)濟(jì)上適度收權(quán),是要求地方政府退出微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域,主要是放棄對(duì)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的直接控制,從企業(yè)家式政府轉(zhuǎn)變成市場維護(hù)型政府。這樣做可以為財(cái)政體制的改革創(chuàng)造良好的制度條件,從而在一定程度上能夠優(yōu)化地方的財(cái)政支出結(jié)構(gòu),提高財(cái)政資源的配置效率。相應(yīng)地要逐步切斷地方政府對(duì)增值稅和企業(yè)所得稅的依賴,逐步培育地方自有稅基。但是,經(jīng)濟(jì)上過度分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的危害并不意味著回歸集權(quán)體制是可行的。適度收權(quán)的提出是相對(duì)于過度的地方經(jīng)濟(jì)自主與集權(quán)的政體之間的矛盾而言的,所以在經(jīng)濟(jì)權(quán)利收縮的同時(shí),逐步推進(jìn)政治的分權(quán)化也是必要的,政治分權(quán)化可以塑造最終的政府監(jiān)督人,從而解決財(cái)政監(jiān)督的缺位問題。委托代理理論已經(jīng)證明,在委托人缺乏監(jiān)督效力或存在委托人缺位時(shí),代理成本會(huì)非常高,以致于整個(gè)體制長期處于低效率狀態(tài)。因此,財(cái)政支出改革的核心在于塑造一個(gè)最終監(jiān)督人群體,對(duì)政府財(cái)政預(yù)算有強(qiáng)有力的決定權(quán),這要求有相應(yīng)的政體改革措施,即適當(dāng)?shù)娜耸氯蚊鈾?quán)的下放是必要的。

　　財(cái)政支出管理體制改革的重要目標(biāo)就是地方財(cái)政有明確的財(cái)權(quán)和事權(quán)。因此在分稅制的基礎(chǔ)上,應(yīng)該賦予地方政府一定的稅收立法權(quán),使地方人大具有開征地方稅種和安排地方稅稅率的權(quán)利,以法制化、程序化的稅收競爭代替制度外稅收競爭。另一方面,讓納稅人真正行使監(jiān)督權(quán)利,利用地方人大會(huì)對(duì)地方政府的財(cái)政收支行為進(jìn)行合法監(jiān)督,并實(shí)施獎(jiǎng)懲,更進(jìn)一步的是通過地方直選來真正落實(shí)納稅人的監(jiān)督權(quán)。

　　2.地方財(cái)政改革近期對(duì)策

　　政治分權(quán)作為一種遠(yuǎn)期目標(biāo)是必需的,但近期內(nèi)還缺乏實(shí)施的條件,這不僅是因?yàn)槁窂揭蕾嚨募s束,更重要的在于政體改革涉及到權(quán)利變更,存在很大的改革成本,因此采取漸進(jìn)式的改革思路是必要的。通過政府職能和財(cái)政監(jiān)督體制的逐步調(diào)整,來提高政府的財(cái)政資源配置效率。

　　(1)調(diào)整地方政府的職能范圍,把地方政府定位在地方公共品的供給角色上。近期內(nèi)在不調(diào)整現(xiàn)有的事權(quán)政府間配置結(jié)構(gòu)的前提下,改革地方政府的事權(quán)結(jié)構(gòu),即鼓勵(lì)或強(qiáng)制地方政府逐步退出地方國有企業(yè)和集體企業(yè)�？梢韵扔蓢�有資產(chǎn)管理部門和審計(jì)局對(duì)各地的國有和集體企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資,然后由國有資產(chǎn)管理部門制定政府所有權(quán)拍賣名單、價(jià)格、次序與規(guī)則,在各地產(chǎn)權(quán)交易所對(duì)政府所有權(quán)進(jìn)行拍賣,購買者必須承擔(dān)該企業(yè)的債務(wù)及就業(yè)責(zé)任。拍賣資金納入地方財(cái)政預(yù)算,用于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障支出。

　　(2)改革財(cái)政監(jiān)督體制,加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理。財(cái)政支出管理的薄弱在一定程度上是由財(cái)政監(jiān)督的不到位造成的,盡管改革以來我國逐步建立起了以財(cái)政部門為主體的財(cái)政監(jiān)督體系,但在實(shí)際運(yùn)作中卻得不到足夠的重視。財(cái)政監(jiān)督缺位是納稅人沒有真正行使監(jiān)督權(quán)利,政府部門的行為規(guī)范很大程度上依靠關(guān)于自律,而這已經(jīng)被證明是不可行的。一個(gè)有效的政府離不開人民的約束,政府官員必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。所以,財(cái)政監(jiān)督制度的改革必須圍繞財(cái)政公開化原則,從納稅人監(jiān)督和財(cái)政體系內(nèi)部監(jiān)督兩方面著手,加強(qiáng)對(duì)政府行為的約束。

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