【摘要】本文以政府預(yù)算制度的起源、發(fā)展為研究背景，指出政府預(yù)算不僅僅是經(jīng)濟問題，而且是政治問題。本文從我國政府預(yù)算的改革時代背景、改革內(nèi)容、改革成果以及改革中尚未解決的問題出發(fā)，以政府預(yù)算在構(gòu)建和諧社會中存在的問題為核心內(nèi)容，指出當(dāng)前政府預(yù)算中的問題是“政府越位”和“政府缺位”，而其本質(zhì)是政府預(yù)算約束的軟化，對此提出構(gòu)建公共財政的暢想及具體措施。

　　一、政府預(yù)算在我國和諧社會建設(shè)中的意義

　　政府預(yù)算制度起源于英國。阿倫•威爾達夫斯基在《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》中首次指出了政府預(yù)算的政治性，他認為政府預(yù)算所研究的問題是“社會如何進行組織協(xié)調(diào)以決定政府及其各層級、政府和私人活動的相對主導(dǎo)地位，以期實現(xiàn)社會整體的和諧全面發(fā)展，具體運作過程中，還將涉及到誰獲利，誰損失，誰受益，誰支付等細節(jié)問題。”我認為政府預(yù)算收入的政治性是財政性資金在各級政府及其所屬范圍內(nèi)的分配，體現(xiàn)的是中央政府和地方政府間的集權(quán)與分權(quán)關(guān)系。而政府預(yù)算支出的政治性是在市場失靈的范圍內(nèi)配置資源，提供社會公共物品，實現(xiàn)社會的協(xié)調(diào)、平衡發(fā)展。因此，政府可以通過政府預(yù)算這種經(jīng)濟手段解決社會和諧發(fā)展中的政治與經(jīng)濟利益沖突。我國是社會主義國家，政府預(yù)算的政治性應(yīng)該是力爭促進社會的和諧發(fā)展。

　　在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出了財政預(yù)算在構(gòu)建社會主義和諧社會過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的重要作用：“健全公共財政體制，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把更多的財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)建設(shè)、社會治安等方面的投入。”在國務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的“中國發(fā)展高層論壇2006年會”上，國務(wù)院副總理曾培炎提出“科學(xué)發(fā)展與社會和諧”的論點，這從某種程度上也指出了政府預(yù)算的作用：一方面，要通過政府預(yù)算促進經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，要通過預(yù)算約束保證社會和諧，處理好人與自然、人與社會的關(guān)系。

　　二、政府預(yù)算與我國和諧社會構(gòu)建的現(xiàn)狀分析

　　眾所周知，我國經(jīng)濟發(fā)展已取得可喜佳績，但在社會和諧中還有諸多問題。比如，人與自然方面，環(huán)保投入的預(yù)算約束力度不夠，太湖藍藻事件使百億治污藍藻投入演化為藍藻寓言，百億投入太湖治污16年功敗垂成；全國七大水系兩個重度污染問題；政府采購強制選用節(jié)能降耗產(chǎn)品等等。又如，人與社會方面，溫家寶總理講，社保資金是高壓線，任何人無權(quán)挪用，而上海挪用事件；公款吃喝玩樂屢禁不止，各種會議泛濫成災(zāi)，政府興建的各種培訓(xùn)中心、會議中心、療養(yǎng)中心及其附屬的賓館飯店多如牛毛，這都已成為我國財政資金的一個巨大漏洞。此外，建設(shè)領(lǐng)域的浪費也不容忽視，各地項目單位基建概算編制中高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其是重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)帶來的損失浪費更是驚人……僅公車一項的消耗我國每年已超過2000億（北京晚報07年6月11日19版報道）。

　　以上問題，從政府預(yù)算角度看，實際上就是沒有“管住政府的手”，沒有界定好政府的作用以及作用范圍，可以歸納為兩種表現(xiàn)：政府的缺位和越位。政府的缺位就政府在其資源配置的有效區(qū)域供給不足，政府該管的、本屬于社會公共需要領(lǐng)域的事沒有管或沒有管好；政府的越位與政府缺位對應(yīng)，即政府向資源市場配置的有效區(qū)域延伸過多，也就是財政管了不該管的、不屬于社會公共需要領(lǐng)域的事。

　　政府預(yù)算的越位和缺位就是在資源上的市場配置和政府配置的錯位，其實質(zhì)是政府預(yù)算約束的軟化。政府預(yù)算約束軟化的主要原因有：（1）預(yù)算理念落后。傳統(tǒng)預(yù)算理念認為，政府預(yù)算只是通過公共選擇這種非市場機制來完成資源配置的一種資源配置過程。強調(diào)預(yù)算資金的投入、分配、使用而較為忽視預(yù)算資金的使用結(jié)果，導(dǎo)致財政資金的亂投資和重復(fù)投資，甚至有些政府領(lǐng)導(dǎo)在決策時只管眼前政績不顧長遠利益，只管局部佳績不顧整體利益。（2）預(yù)算年度不合理，預(yù)算執(zhí)行控制不嚴(yán)�，F(xiàn)行《預(yù)算法》第十條規(guī)定：“預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。”而各級人大通常在當(dāng)年的三月份審議通過預(yù)算，在此前的一段時間內(nèi)，政府開支完全不受預(yù)算的制約，許多資金是按上年度支出水平進行預(yù)撥，有一些專項支出甚至當(dāng)年難以完成,只能結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度執(zhí)行。此外，政府對于執(zhí)行預(yù)算的態(tài)度很不嚴(yán)肅，常常“嚴(yán)預(yù)算，寬追加”。（3）事權(quán)不明確。事權(quán)不明確就是各財政主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系不明確，主要表現(xiàn)在四個層次上：第一層次是國家與市場的事權(quán)不明確。政府在市場有效的領(lǐng)域沒有很好地退出，在市場失效的領(lǐng)域不能準(zhǔn)確及時介入。第二層次是中央和地方的事權(quán)不明確。西方財政理論認為全國受益的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府提供，地方受益的公共產(chǎn)品由地方政府提供，由此而確定雙方的職能范圍和事權(quán)界限。而我國由于受益的多重性和交叉性，目前尚沒有一個合理劃分中央與地方事權(quán)關(guān)系的準(zhǔn)則，使得我國長期以來財政收入和財政支出的比重嚴(yán)重不匹配。第三層次是地方與地方之間的事權(quán)不明確。根據(jù)“受益原則”，誰受益誰掏錢，收支對應(yīng)、事權(quán)財權(quán)對應(yīng)。而我國目前的分稅制實際上只分了中央與省級，省以下還是“分成制”，分稅制還要繼續(xù)下延，以建立完整的地方體系。下延到哪一級要在事權(quán)明確的基礎(chǔ)上再根據(jù)有利于稅法統(tǒng)一、便于稅收征管等原則確定。第四層次是財政機構(gòu)之間的事權(quán)不明確。在我國，龐大的財政組織體系內(nèi)職能和事權(quán)范圍尚未合理界定。（4）財政資金管理體制和機制不健全。主要表現(xiàn)在：①我國財政收入的主導(dǎo)部分是稅收收入，而稅務(wù)部門看重取得收入多寡而忽視其取得成本，忽視對財政資金的追蹤問效；②對財政資金支出的方向、結(jié)構(gòu)控制不嚴(yán)，大量的重復(fù)與無效投入并存，浪費嚴(yán)重；③另外資金下?lián)墉h(huán)節(jié)較多，資金被截流、擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，極易滋生腐敗；④我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付形式除了專項補助外，其他都是無條件財政轉(zhuǎn)移支付，中央政府對如何使用轉(zhuǎn)移支付資金沒有明確的規(guī)定，其使用權(quán)完全掌握在地方政府手中，這樣，地方政府處于簡單的收入接受者的地位，在資金的使用上往往不關(guān)心支出的方向、數(shù)量和效率，無效投入和浪費嚴(yán)重，同時中央政府也無法實現(xiàn)通過轉(zhuǎn)移支付制度實施國家產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)節(jié)地方政府支出行為的目的。

　　三、完善政府預(yù)算，促進社會和諧發(fā)展

　　1.界定政府預(yù)算功能，增強政府預(yù)算功能實現(xiàn)的可操作性

　　王瑋同志在《政府預(yù)算改革：我國構(gòu)建公共財政框架的關(guān)鍵》一文中指出“從根本上看政府預(yù)算制度就是市場對政府活動進行約束和限制的基本途徑”�；仡櫸覈�經(jīng)歷的1980年、1985年、1988年和1994年四次重大政府預(yù)算收入改革及1998年底中央正式提出以建立公共財政為財政體制改革目標(biāo)模式的政府預(yù)算支出管理，到近些年的國庫集中支付、政府采購、部門預(yù)算以及2007年7月起中央預(yù)算單位公務(wù)消費試點刷卡的啟動可以看出，我國政府預(yù)算理念從重收入的傳統(tǒng)預(yù)算管理理念正逐步向重支出及產(chǎn)出（效益）的現(xiàn)代預(yù)算理念轉(zhuǎn)變，但政府預(yù)算制度應(yīng)該在什么范圍內(nèi)發(fā)揮作用、如何發(fā)揮以及發(fā)揮作用的時效性還研究不夠。對此，一方面，應(yīng)在加大理論研究力度的同時，結(jié)合我國實際情況向其他國家學(xué)習(xí)有關(guān)經(jīng)驗，在政府預(yù)算功能實現(xiàn)的可操作性上努力，以期盡快實現(xiàn)我國政府預(yù)算改革的目標(biāo)，發(fā)揮政府預(yù)算在和諧社會構(gòu)建中應(yīng)有的作用；另一方面，要加強立法，盡可能明確事權(quán)，在市場有效的領(lǐng)域讓政府徹底退出，同時，下放事權(quán)，地方政府能夠管好的中央政府就要放權(quán)，部門能夠管好的中央政府也要放權(quán)，將中央政府的事權(quán)重新界定為管理者，而非實施者。

　　2.建立公共財政，強化政府預(yù)算約束的主體意識

　　從近期政府預(yù)算各項支出及總支出可以看出，當(dāng)前政府已經(jīng)注意到重點建設(shè)及投資的領(lǐng)域。然而，目前依然有社會保障不足、城鄉(xiāng)收入差距擴大等等問題的出現(xiàn)，對此，我認為政府投入傾斜是一種政策保障，而解決問題的關(guān)鍵還要看投資效果及效益，因此，需要建立良好的監(jiān)督機制。政府預(yù)算收入和支出的聯(lián)結(jié)點是編制預(yù)算的收支平衡總原則，收入決定支出，而政府預(yù)算收入的主導(dǎo)部分是稅收收入，那么納稅人來監(jiān)督、約束政府預(yù)算應(yīng)是理所當(dāng)然的事。由此可見，建立公共財政、陽光財政增強政府預(yù)算的透明度，增強納稅人監(jiān)督財政預(yù)算的主體意識，由納稅人通過對政府提供的公共物品的合意度來評價、約束政府行為是當(dāng)前解決政府預(yù)算約束軟化的根本途徑。

　　3.通過滾動預(yù)算編制方法，改變預(yù)算年度，采取標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理

　　要使政府預(yù)算真正起到“預(yù)”算的作用，至少要實行以下兩種改革方案中的一種：或者改變預(yù)算年度的起始時間，從日歷年度的7月1日起到第二年的6月30日；或者改變各級人大的會期，從每年春季改到秋季，提前審議通過下一年度的政府預(yù)算。而且，要把預(yù)算通過后的“預(yù)算一年”提前到預(yù)算通過前，事先制定出各單位分項目的預(yù)算，再將詳盡的單位預(yù)算匯總成政府預(yù)算提交人大審議通過。

　　預(yù)算管理周期從時間上劃分為三個階段：（1）“預(yù)算編制階段”。從每一預(yù)算年度前一年的年初開始至次年年末，編制預(yù)算期限為12個月，以季度滾動，主要任務(wù)是對上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行分析總結(jié)和績效評價，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況，測算下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增長速度，據(jù)此編制下一個預(yù)算期的預(yù)算。（2）“預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段”。從每一預(yù)算年度的年初至年末，歷時12個月，主要任務(wù)為組織執(zhí)行本年度預(yù)算、分析執(zhí)行情況并辦理調(diào)整變更手續(xù)。（3）“財政決算階段”。從每一預(yù)算年度終了后的下一年初開始至六月末結(jié)束，期限為6個月，主要任務(wù)是組織編制決算草案，按規(guī)定程序報批，并在決算基礎(chǔ)上對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行分析和總結(jié)，作為編制下一年度預(yù)算的依據(jù)。因此，我認為在同一預(yù)算年度內(nèi)，通過滾動預(yù)算編制方法，使得不同預(yù)算管理周期的三個階段同時并存，動態(tài)觀測預(yù)算執(zhí)行情況，適時調(diào)整預(yù)算，使追加預(yù)算、核減預(yù)算有所依據(jù)，從而增強預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

　　4.加強管理，強化預(yù)算約束

　　首先，完善公共支出預(yù)算執(zhí)行中的控制監(jiān)督。要逐步建立起立法部門、財政部門、審計部門、主管部門和各單位內(nèi)部不同層次的控制監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。其次，加強預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋，建立嚴(yán)格的報告制度。主要包括：各單位要按規(guī)定定期向主管部門報送本單位預(yù)算執(zhí)行的報表和詳細的文字說明材料；各單位要按照本級政府財政部門規(guī)定的期限，向本級政府財政部門報送本部門預(yù)算執(zhí)行情況的報表和詳細的文字說明材料；財政部門要每月向本級和上一級財政部門報告預(yù)算執(zhí)行情況：各級政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級人民代表大會或其常務(wù)委員會報告本級總預(yù)算的執(zhí)行情況。

　　和諧社會離不開和諧財政，和諧財政離不開政府預(yù)算。可見，政府預(yù)算問題決不僅僅是個無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責(zé)任的政府”。因此，政府預(yù)算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)?ldquo;看得見的政府”。“看得見”，民眾才有可能對它進行監(jiān)督。而建立公共財政增強政府預(yù)算的透明度，是民眾監(jiān)督政府預(yù)算行之有效的途徑。