摘要：伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及金融危機(jī)的影響，中國地方政府的舉債問題頻頻出現(xiàn)，屢見不鮮，且愈發(fā)嚴(yán)重。本文就地方政府形成債務(wù)問題的成因予以分析，并建立良性循環(huán)機(jī)制，預(yù)防過度風(fēng)險的產(chǎn)生。

　　關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；風(fēng)險；舉債

　　我國法律中早有明文規(guī)定地方政府不能舉債。如《中華人民共和國預(yù)算法》第二十條：地方各級政府預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字；第二十八條：除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但是目前地方政府舉債在我國乃至世界各地都已成為了一個普遍的現(xiàn)象。雖然法律上不允許地方政府直接發(fā)行債券，但地方政府舉債在實際中卻也普遍存在，而最后當(dāng)?shù)胤秸�府失去承�?dān)債務(wù)能力后。最后買單的往往就是中央政府。那么如何加強(qiáng)地方政府債券的管理，防止風(fēng)險出現(xiàn)就成為一個研究的焦點(diǎn)問題。

　　一、政府債務(wù)的情況分析

　　債務(wù)的來源可分為：由財政部門作為市級政府債權(quán)債務(wù)代表人或擔(dān)保人、反擔(dān)保人舉借的政府債務(wù)包括外債和內(nèi)債兩部分，外債包括世行貸款、亞行貸款和外國政府貸款，內(nèi)債包括國債轉(zhuǎn)貸資金、國家開發(fā)銀行貸款和其他商業(yè)銀行貸款等。從債務(wù)期限結(jié)構(gòu)來看，上述債務(wù)大多為長期債務(wù)。即轉(zhuǎn)貸期為10年以上。從債務(wù)償還構(gòu)成來看，主要分為：債務(wù)本金、債務(wù)利息、承諾費(fèi)、滯納金或罰息。

　　二、地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因

　　地方政府債務(wù)風(fēng)險是指地方政府所承擔(dān)的債務(wù)而無能力按期償還本付息的可能性以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果，導(dǎo)致政府財政不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。拖欠干部教師工資和職工養(yǎng)老金，以及無力進(jìn)行公用事業(yè)投入等。造成地方政府債務(wù)風(fēng)險主要有以下原因：

　�。ㄒ唬┑胤秸�府舉措

　　超過了地方經(jīng)濟(jì)和財政承受能力地方政府舉債與個人、企業(yè)的借債一樣，借債規(guī)模必須控制在其經(jīng)濟(jì)承受范圍之內(nèi)，即政府債務(wù)規(guī)模必須與當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政支出和財政收入水平相匹配，也就是說債務(wù)依存度（當(dāng)年債務(wù)收入/當(dāng)年財政支出）、償債率（當(dāng)年還本付息額，當(dāng)年財政收入）、債務(wù)負(fù)擔(dān)率（當(dāng)年債務(wù)余額，當(dāng)年GDP）這三個指標(biāo)要適度。否則，就會加劇財政困境，從而導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險。

　�。ǘ�）舉債項目各環(huán)節(jié)管理不到位

　　增加了財政支出負(fù)擔(dān)一方面地方政府在項目立項前往往關(guān)注的是項目要不要上。沒有做到全面的投資估算，實際支付時超概算情況嚴(yán)重，特別是一些項目要求地方配套，這樣就加重了地方財政負(fù)擔(dān)；另一方面建設(shè)單位在建設(shè)過程中任意擴(kuò)大投資規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。變更、增加計劃外工程，導(dǎo)致整個工程超規(guī)模、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)，同樣也加重了財政負(fù)擔(dān)。另外，還有一部分項目沒有引入競爭機(jī)制，部分設(shè)備未實行政府采購，由上面直接提供，不僅實際造價高，而且還有一些設(shè)備根本無法使用，無形中增加了建設(shè)成本。

　　（三）舉債項目沒達(dá)到預(yù)期經(jīng)濟(jì)效益

　　導(dǎo)致政府債務(wù)拖欠地方政府舉債除一部分用于公益性項目外，還有一部分用于競爭性項目。用于競爭性項目的部分必須由使用單位來歸還。如果使用單位所建的項目達(dá)不到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益，就會導(dǎo)致債務(wù)被拖欠，最終由政府財政兜底還款，使用單位的債務(wù)風(fēng)險就轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險。

　　三、政府債務(wù)風(fēng)險防范對策

　　從以上分析可以看出，各級政府有必要采取有效措施防范政府債務(wù)風(fēng)險。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府債務(wù)管理，從體制上理順管理機(jī)制，從源頭上控制債務(wù)規(guī)模，從制度上規(guī)范各項工作，以達(dá)到緩解財政壓力、化解債務(wù)風(fēng)險的目的。

　�。ㄒ唬�從理順機(jī)制入手，建立以風(fēng)險管理為核心的政府債務(wù)管理體制

　　為解決目前政府債務(wù)多頭管理、各自為政、項目確立與債務(wù)資金使用和償還相脫節(jié)的問題，財政、發(fā)改委、銀行及項目實施部門應(yīng)進(jìn)一步明確職責(zé)、理順關(guān)系、加強(qiáng)協(xié)調(diào)，規(guī)范項目申報和資金使用程序。以風(fēng)險管理為核心。將政府債務(wù)的借款規(guī)模與結(jié)構(gòu)、使用投向、借款的資金配套、本息償還、借款的日常財務(wù)管理等納入政府財政債務(wù)控制體系中，實行集中統(tǒng)一管理。

　�。ǘ�）從制度建設(shè)入手，加強(qiáng)財政部門在債務(wù)管理中的地位和作用

　　作為政府債務(wù)統(tǒng)一管理部門，財政部門應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)制度建設(shè)人手，強(qiáng)化對貸款的借用還，進(jìn)行全過程管理，盡快出臺符合實際情況的債務(wù)管理辦法，逐步建立健全包括貸款評審制度、還貸準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險管理制度、監(jiān)測預(yù)警體系、檢查制度和評價制度在內(nèi)的政府債務(wù)管理制度，真正實現(xiàn)“借用還”與“權(quán)責(zé)利”的統(tǒng)一。

　　（三）推行財務(wù)預(yù)算管理，實施財務(wù)信息實時控制

　　全面預(yù)算管理包括利潤預(yù)算、投資預(yù)算和資金預(yù)算管理三大內(nèi)容。企業(yè)應(yīng)以目標(biāo)利潤為前提，以現(xiàn)金流為核心。以成本、費(fèi)用目標(biāo)的確定與控制為主線。建立科學(xué)合理的全面預(yù)算、編制、控制、分析、考核體系；將目標(biāo)按月，按地區(qū)、部門、產(chǎn)品等進(jìn)行分解，并將其嵌入ERP系統(tǒng)的控制器中。通過目標(biāo)的數(shù)字化，來實現(xiàn)管理的數(shù)字化。執(zhí)行過程中對企業(yè)資金收支和成本費(fèi)用實施動態(tài)監(jiān)控，改變事后靠制度和檢查進(jìn)行控制的軟控制方式，實施會計實時控制。

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