論文摘要：農(nóng)民工是我國經(jīng)濟建設(shè)中重要的生力軍，為我國改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。妥善解決農(nóng)民工急需的社會保障問題，不僅是解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的需要，也是維護農(nóng)民工權(quán)益，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)和構(gòu)建和諧社會的政治任務(wù)。本文描述了農(nóng)民工社會保障制度缺失的問題，以及導(dǎo)致農(nóng)民工社會保障制度缺失的主要原因，同時，提出了構(gòu)建農(nóng)民工社會保障體系的基本思路和政策建議。

　　論文關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會保障；探析

　　隨著我國經(jīng)濟改革的不斷深入和社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，農(nóng)民工作為中國工人階級的新成員，是推動城市化和工業(yè)化的主要力量，成為全面建設(shè)小康社會不可缺少的一支生力軍，目前我國農(nóng)民工共有2.5億，農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)是加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)的一項重要內(nèi)容，如何搞好農(nóng)民工的社會保障工作，維護這一越來越龐大的社會群體的利益，維護社會穩(wěn)定和保障改革的順利進(jìn)行具有十分重要的意義。

　　一、農(nóng)民工社會保障缺失所面臨的問題

　　農(nóng)民工為我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但在現(xiàn)有的戶籍制度下，他們面臨著嚴(yán)重不平等的社會保障待遇，長期以來被社會保障制度拒之于門外，我國農(nóng)民工社會保障存在嚴(yán)重缺失。農(nóng)民工主要面臨的社會保障問題有以下幾個方面。

　�。ㄒ唬┺r(nóng)民工社會保險覆蓋面較小，參保率低。

　　近年來，農(nóng)民工數(shù)量雖然在增加，但參保率卻呈下滑趨勢。根據(jù)從人力資源社會保障部網(wǎng)獲悉的統(tǒng)計數(shù)字來看，2010年，農(nóng)民工參加工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老保險的人數(shù)出現(xiàn)了負(fù)增長。截至 2010年底，全國參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為25707萬人，其中，農(nóng)民工參保人數(shù)為3284萬人，僅占總數(shù)的12.7%；全國參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)為43263萬人，其中，農(nóng)民工人數(shù)為4583萬人，僅占總數(shù)的10.5%；全國參加工傷保險人數(shù)為16161萬人，其中農(nóng)民工參加工傷保險人數(shù)6300萬人，僅占總數(shù)的38.9%；全國參加失業(yè)保險人數(shù)為13376萬人，其中，參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)為1990萬人，僅占總數(shù)的14.9%。

　�。ǘ�）社會保險作用微弱，難以保護農(nóng)民工合法權(quán)益。

　　部分農(nóng)民工雖參加了社會保險，實際享受的保障待遇水平較低。他們得到的醫(yī)療補助有限。農(nóng)民工雖然比較年輕，身體較為強壯，但由于高強度勞動，住宿條件較差，也很難避免生病，有調(diào)查顯示，將近40%的農(nóng)民工生過病，且不止一次。目前為止，我國已初步建立起社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度，但農(nóng)民工仿佛并沒有因此受益，只有一部分農(nóng)民工參加醫(yī)療保險，即使這樣看病的錢基本是自己掏腰包，醫(yī)療保險在農(nóng)農(nóng)民工群體中還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。工傷保險難以保護農(nóng)民工生命財產(chǎn)安全。國家基本將工傷保險覆蓋到全體農(nóng)民工，但工傷事故頻發(fā)，給廣大農(nóng)民工的生命財產(chǎn)安全造成威脅。據(jù)統(tǒng)計，在礦山開采、建筑施工和化學(xué)危險品生產(chǎn)3個行業(yè)發(fā)生的傷亡事故中，農(nóng)民工所占比例高達(dá)80%以上。工傷保險不只包括事故發(fā)生后所給予的賠償，還應(yīng)包括事前預(yù)防，包括職業(yè)病損害預(yù)防。我國不少企業(yè)勞動條件差，安全管理不到位，采取的安全措施也不夠，已經(jīng)釀成了太多的悲劇，大大損害了農(nóng)民工的利益。

　�。ㄈ�）很難享受到應(yīng)得的社會福利和社會救助。

　　農(nóng)民工無緣享受社會福利。在居住方面，雖然他們對住房有很強的需求，但多數(shù)居住在條件差、環(huán)境惡劣的集體宿舍（有的多達(dá)幾十人）和工棚里。在再教育方面，雖然他們的受教育水平比第一代農(nóng)民工高，但并不代表他們能夠在現(xiàn)代城市游刃有余�，F(xiàn)代企業(yè)對勞動力的要求越來越高，如果沒有專業(yè)的職業(yè)技能，很難在城市生存下去，除非簡單的賣苦力，根據(jù)農(nóng)民工的特點，顯然是行不通的。然而他們卻很少有機會參加在職培訓(xùn)和進(jìn)修，多靠“吃老本”或出賣體力就業(yè)，這與時代的要求完全不符。在收入方面，除了工資收入外，農(nóng)民工幾乎沒有其他福利收入。另外，農(nóng)民工更無法享受到社會救助。城鎮(zhèn)“最低生活保障線”制度只涉及城市非農(nóng)戶口居民，并沒有覆蓋到農(nóng)民工。

　　二、農(nóng)民工社會保障缺失的因素分析

　　農(nóng)民工社會保障缺失，原因主要有以下幾個方面：

　�。ㄒ唬┳陨硭枷胍庾R薄弱、承擔(dān)能力不足是農(nóng)民工社會保障缺失的主觀因素

　　一是農(nóng)民工不了解社保政策，不知道享有社保權(quán)利。農(nóng)民工以年輕人為主體，對養(yǎng)老保險思想意識上不如現(xiàn)有利益重視程度高。獲得工作機會和工資收入，改善工作生活條件往往是其首要關(guān)注的問題。而個人自身合法權(quán)益的保護常常不受重視。他們一般是將錢寄回老家或是自己儲蓄，而不愿參加需要繳納一定保費的社會保險，對于社會保障也沒有表現(xiàn)出強烈的渴望和需求。年輕的農(nóng)民工關(guān)心的是多拿工資，回鄉(xiāng)蓋房、結(jié)婚，改善生活現(xiàn)狀，對遙遠(yuǎn)的養(yǎng)老問題認(rèn)識明顯不足；而年紀(jì)大的農(nóng)民工現(xiàn)實地需要養(yǎng)老、醫(yī)療保障時，又恰恰被現(xiàn)有政策排斥于社保體制之外。

　　二是農(nóng)民工收入低、家庭負(fù)擔(dān)重，經(jīng)濟因素制約了農(nóng)民工的參保熱情。維護農(nóng)民工權(quán)益的長效機制尚未建立，同工不同酬，是一個普遍的現(xiàn)象。大多用工企業(yè)把農(nóng)民工作為廉價勞動力使用，把壓低農(nóng)民工工資作為降低企業(yè)成本、追求利潤最大化的主要手段。農(nóng)民工工資水平很低，承擔(dān)不起現(xiàn)行的社會保障費用。在現(xiàn)有的較發(fā)達(dá)的城市或地區(qū)試行的農(nóng)民工社會保障體系中，農(nóng)民工參保人員個人繳費光養(yǎng)老社會保險一項就占了個人工資的8%，如果再加上社會保障的其他項目，個人繳費占工資的比例應(yīng)該不會低于15%。以2011年南通市最低繳費基數(shù)1500元計算，參加各項社會保險，每月的個人負(fù)擔(dān)部分為165元，從短期來說農(nóng)民工承擔(dān)這每月165元還是有一定的困難的。

　　三是農(nóng)民工的弱勢地位，使有參保意愿的農(nóng)民工，不敢冒著丟掉飯碗的風(fēng)險向用人單位提出參保要求，當(dāng)前，我國勞動力市場競爭激烈，農(nóng)民工的就業(yè)競爭更為激烈，就業(yè)的壓力迫使部分農(nóng)民工不得不接受用人單位的低工資和無保障。

　�。ǘ�）法律、制度的不健全是農(nóng)民工社會保障缺失的客觀因素

　　1、我國計劃經(jīng)濟時代形成的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工社會保障權(quán)缺失的根本原因。我國計劃經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)式傳統(tǒng)的就業(yè)制度模式和二元社會保障制度構(gòu)建的基礎(chǔ)。二元制度不但加深了農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟、政治、文化、心理方面的隔閡，也使農(nóng)民同時失去了在城鎮(zhèn)就業(yè)的機會和享受社會保障的權(quán)利，農(nóng)民成為被計劃體制徹底拋棄的“局外人”。目前我國城鎮(zhèn)社會保障政策仍是基于城鄉(xiāng)二元分割的勞動力市場所制定的政策。由于農(nóng)民工沒有城鎮(zhèn)居民的身份，進(jìn)城的農(nóng)民工成為被城鎮(zhèn)勞動就業(yè)制度與社會保障體系所排斥的對象。

　　2、農(nóng)民工社會保障無法可依。長期以來我國社會保障立法不完善，缺乏對農(nóng)民工的保護。我國至今尚無一部關(guān)于農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度的全國性的法律或法規(guī)，只有一些零散的地方性法規(guī)及一些規(guī)范性文件加以規(guī)定。因為各地法規(guī)不統(tǒng)一，做法也各不一樣；由于各地方性的規(guī)定極為散亂、彼此之間不協(xié)調(diào)，無法形成體系；由于缺乏全國性的法律規(guī)定，使企事業(yè)單位在交納農(nóng)民工保險金義務(wù)的履行方面，很難獲得法律的強制力，也無法通過司法的途徑來保障其履行。

　　3、社會保險關(guān)系接續(xù)難。農(nóng)民工流動性大，不僅在同一個城市頻繁地變動工作崗位，而且還經(jīng)�？绲赜蛄鲃�，以及階段性轉(zhuǎn)入非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)。由于外來農(nóng)民工一般來自不發(fā)達(dá)地區(qū)，其戶口所在地的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度一般沒有建立，已經(jīng)建立的也還很不健全。一旦他們離開原工作的城市，其養(yǎng)老保險個人賬戶難以轉(zhuǎn)回原籍，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移政策以及管理手段不適應(yīng)農(nóng)民頻繁流動的需要。他們往往選擇退出養(yǎng)老保險，這樣農(nóng)民工只能拿走個人繳納的費用，企業(yè)承擔(dān)的部分則不能帶走，只能留在當(dāng)?shù)爻鞘凶鳛榻y(tǒng)籌基金，鑒于這種變相剝奪農(nóng)民工工資的行為，極大地降低了農(nóng)民工參保的積極性，農(nóng)民工感受不到國家的福利待遇，這是造成參保率較低的一個原。

　�。ㄈ�）企業(yè)不愿承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任是農(nóng)民工社會保障缺失的重要原因

　　對于企業(yè)而言，利潤是他們追逐的目標(biāo)，為農(nóng)民工繳納保險費無疑會增加他們的成本，因此，企業(yè)主不愿參保，本質(zhì)上抵觸繳費。部分企業(yè)對農(nóng)民工社會保障采取能拖則拖的態(tài)度，以各種理由拒絕參保。同時，在現(xiàn)行保障體制下，也有極少數(shù)企業(yè)無力參保。農(nóng)民工所在單位大部分是民營企業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體工商戶，主要從事建筑、餐飲、服裝等技術(shù)含量較低的工作，不少是微利行業(yè)。存在極少數(shù)企業(yè)為他們繳納的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五項保障金感到負(fù)擔(dān)較重，參保的積極性不高的現(xiàn)象。

　　三、構(gòu)建農(nóng)民工社會保障體系的對策建議

　　農(nóng)民工的社會保障體系是一個復(fù)雜的社會工程，不僅牽涉到以前城鄉(xiāng)社會保障制度的改革發(fā)展與創(chuàng)新推進(jìn)，而且事關(guān)一些既得社會利益之間的沖突、協(xié)調(diào)和現(xiàn)有社會資源的再分配，需要的是整個社會和國家相關(guān)部門以及各地方政府的共同努力和密切配合。

　　（一）建立健全有關(guān)農(nóng)民工社會保障的法律、法規(guī)

　　任何一項制度只有被以法律形式確定后，實施起來才有合法依據(jù)，才會有約束力。國外工業(yè)化國家已普遍實現(xiàn)了“最早出現(xiàn)在美國1935年頒布了《社會保障法》。但在我國，從整體上看，我國有關(guān)社會保障方面的立法嚴(yán)重不足與滯后，有關(guān)農(nóng)民工社會保障制度的立法更是一片空白。由于農(nóng)民工社會保障制度涉及到社會各階層利益的調(diào)整和再分配，需要國家法律法規(guī)的支持與規(guī)范，必須加快農(nóng)民工社會保障的有關(guān)立法工作，對現(xiàn)有的國務(wù)院及部委有關(guān)社會保障法規(guī)或規(guī)章要進(jìn)行修改，對具體涉及農(nóng)民工問題進(jìn)行明確規(guī)定，使其更具操作性；制定專門的《農(nóng)民工社會保障法》，對農(nóng)民工醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、社會救濟等農(nóng)民工法律保障制度及其原則作出明確規(guī)定。

　　（二）按照農(nóng)民工特點對其進(jìn)行分層分類管理

　　農(nóng)民工是一個廣義的概念，鑒于其復(fù)雜的社會組成，解決農(nóng)民工社會保險問題不能一刀切，根據(jù)農(nóng)民工群體的不同特點，對農(nóng)民工進(jìn)行分類分層保障，這樣才能使保障制度發(fā)揮效力。農(nóng)民工的分類有很多標(biāo)準(zhǔn)，總體來講，對于有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工，他們多年在城市工作，有穩(wěn)定的職業(yè)、穩(wěn)定的收入，完成由農(nóng)民向市民的初步轉(zhuǎn)化，可將他們納入現(xiàn)行社會保險政策范疇；對于流動性大的農(nóng)民工，應(yīng)尊重其個人意愿，遵循宜緩不宜急的方式，建立相對獨立的、過渡性的農(nóng)民工保障體系，加強其管理，是一種現(xiàn)實的選擇。對于以務(wù)農(nóng)為主的農(nóng)民工。這類農(nóng)民工短期內(nèi)不適合納入社會保險政策范疇，應(yīng)在尊重其個人意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)他們參加工傷保險、新農(nóng)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

　　經(jīng)濟建設(shè)水平?jīng)Q定社會保險能力，解決農(nóng)民工社會保險問題不能一蹴而就。需要充分考量農(nóng)民工經(jīng)濟承受能力，立足現(xiàn)有經(jīng)濟水平，分層、分步解決。一是全面普及工傷保險。由于農(nóng)民工的職業(yè)和工種具有特殊的危險性，而他們個人的抗風(fēng)險能力又很弱，在勞資糾紛中他們常處于劣勢。所以，有必要優(yōu)先考慮設(shè)立農(nóng)民工的工傷保險問題。工傷保險一般實行的是“現(xiàn)收現(xiàn)付”的社會統(tǒng)籌制，費用主要由企業(yè)或雇主分擔(dān)，不需個人繳納，也不需國家財政投入，有利于提高用人單位的安全生產(chǎn)意識，有利于農(nóng)民工工作環(huán)境的改善和待遇的提高。二是推行城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。明確企業(yè)必須同時為農(nóng)民工繳納工傷保險和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險，以確保農(nóng)民工在患病住院時可享受相應(yīng)醫(yī)療待遇，以較小的投入化解較大的風(fēng)險。三是逐步推進(jìn)養(yǎng)老保險。首先允許外來農(nóng)民工在當(dāng)?shù)爻鞘欣U納農(nóng)村養(yǎng)老保險，實行農(nóng)村養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移政策，出臺農(nóng)村養(yǎng)老保險與職工養(yǎng)老保險間的銜接辦法，使頻繁流動的農(nóng)民工的養(yǎng)老保險能轉(zhuǎn)、能接、能續(xù)。

　�。ㄈ�）建立健全農(nóng)民工社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)機制

　　農(nóng)民工社會保障管理既要考慮保持與現(xiàn)行制度的銜接，又要適合農(nóng)民工的特點和需要。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，但農(nóng)民工工作場所的不固定、工資收入的不穩(wěn)定、未來歸宿的不確定等因素又不得不考慮。這就需要相關(guān)部門設(shè)計一個確保社會保障關(guān)系能夠在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間轉(zhuǎn)移的管理模式。一是盡快推廣全國統(tǒng)一的社會保障卡。通過社保卡合理記載農(nóng)民工的所有社會保障記錄和個人賬戶信息，方便農(nóng)民工在各地之間轉(zhuǎn)移流動的信息接續(xù)，為農(nóng)民工社會保障轉(zhuǎn)移奠定基礎(chǔ)。二是建立健全農(nóng)民工社會保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度。首先，完善城市社會保險關(guān)系間的轉(zhuǎn)移，尤其是接近退休年齡的農(nóng)民工工作變動時的社會保險關(guān)系接續(xù)辦法，通過建立科學(xué)的個人賬戶折算劃轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)平穩(wěn)對接。其次，可通過建立全國社會保險結(jié)算中心進(jìn)行結(jié)算，由各有關(guān)地區(qū)分別發(fā)放待遇。最后，要完善農(nóng)村社會保障體系，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障一體化建設(shè)，實現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民或農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)社會保障制度的有效接續(xù)，促進(jìn)社會保障權(quán)益累進(jìn)，從即確保社會保險關(guān)系能夠在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間有效轉(zhuǎn)移。

　�。ㄋ模﹦�(chuàng)新農(nóng)民工社會保障制度的基金籌集機制

　　農(nóng)民工社會保障制度運行面臨著基金短缺難題，農(nóng)民工社會保障基金籌集應(yīng)該開辟新思路，創(chuàng)新基金籌集機制。一是加大政府投入力度。穩(wěn)步增加社會保障支出占財政支出的比重，財政性社會保障投入要重點向農(nóng)民工等特殊困難人群傾斜，為農(nóng)民工社會保障提供財力支撐。同時，完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立農(nóng)民工流入地流出地資金保障接續(xù)精算模型，采取橫向財政轉(zhuǎn)移支付措施，科學(xué)合理計算出農(nóng)民工輸入地和農(nóng)民工輸出地社會保障轉(zhuǎn)移金額，確保農(nóng)民工社保基金收支平衡、安全持續(xù)運行。二是多渠道籌集，拓寬農(nóng)民工人社會保障范圍。明確個人、單位、政府各自的職責(zé)，形成科學(xué)的分擔(dān)機制，確定社會保障籌資的主要渠道：通過發(fā)行國債，從集體經(jīng)濟、土地出讓金、福彩資金或國有資本經(jīng)營收益等資金中明確一定的比例多渠道籌集農(nóng)民工社會保障資金；大力發(fā)展慈善事業(yè)，形成社會資源對農(nóng)民工社會保障制度財力保障的主要補充，建立長效穩(wěn)定的社保資金籌集機制，適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、就業(yè)形式多樣化的追切要求。同時可運用稅收優(yōu)惠政策鼓勵用人單位為農(nóng)民工繳納社會保險費，如規(guī)定企事業(yè)單位為農(nóng)民工繳納社會保險費可在稅前列支。

　�。ㄎ澹┩晟妻r(nóng)民工社會保障需要的配套改革

　　只有掃清了農(nóng)民工社會保障的障礙因素，農(nóng)民工的社會保障問題才能迎刃而解。首先，改革現(xiàn)行的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，完善流動人口管理制度，取消針對農(nóng)民工制定的限制性就業(yè)政策，逐步改變農(nóng)民工因為一個戶口而喪失社會保障權(quán)利的現(xiàn)狀。其次，改革勞動用工制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，勞動力市場的不完善，對不同的勞動力有不同的態(tài)度，導(dǎo)致農(nóng)民工在工資收入、工作分工、子女入學(xué)等方面存在著明顯歧視。再次，建立農(nóng)民工工資支付保障制度�，F(xiàn)在的問題是農(nóng)民工應(yīng)該得到的勞動報酬卻無法得到，再讓他們參加社會保障、繳納各種社會保險費就顯得勉為其難了。如果要在當(dāng)前的形勢下保障農(nóng)民工的切身利益，那么保障農(nóng)民工能夠如期得到他們應(yīng)得的工資是最現(xiàn)實的。積極推進(jìn)《勞動保障監(jiān)察條例》立法工作，依法加大對拖欠和克扣農(nóng)民工工資行為的處罰力度。抓緊修訂《工資支付暫行規(guī)定》。對各種工資支付行為加以規(guī)范，研究建立工資支付監(jiān)控制度、預(yù)警制度、欠薪保障制度等。完善立法，是盡快建立維護農(nóng)民工工資權(quán)益的長效機制；必須堅決貫徹、嚴(yán)格執(zhí)行《勞動法》，對惡意拖欠農(nóng)民工工資的單位和個人要下大力氣整治。