村級(jí)債務(wù)包袱沉重，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的嚴(yán)重問題。筆者選擇部分有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊進(jìn)行了專題調(diào)研，初步摸清了當(dāng)前村級(jí)債務(wù)的現(xiàn)狀�，F(xiàn)提出化解村級(jí)不良債務(wù)的相應(yīng)辦法，與各位同仁相探。
一、現(xiàn)狀及特點(diǎn)
近年來，村級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)過重問題，已引起各級(jí)黨政部門高度重視，結(jié)合加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作，采取了一些行之有效的措施，積極化解老債務(wù)，制止新的不良債務(wù)的增加，取得了一定成效。但是，由于村級(jí)債務(wù)問題沉積已久，癥結(jié)錯(cuò)綜復(fù)雜，解決難度大，做好這項(xiàng)工作還需付出相當(dāng)艱辛的努力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年底，山東省青島市村級(jí)債權(quán)總額23.9億元，村均38.52萬元；村級(jí)債務(wù)總額29.82億元，村均49.55萬元。從調(diào)查的情況看，村級(jí)債務(wù)問題呈現(xiàn)出以下主要特點(diǎn)：
�。ㄒ唬┥�?zhèn)�，�?fù)擔(dān)重，量大面廣
全市近期內(nèi)無力償還的不良債務(wù)9.86億元，占債務(wù)總額的33%，村均16.39萬元。逾期1年以下的2.59億元，占26.2%；逾期1年以上3年以下的2.6億元，占26.3%；逾期3年以上的4.67億元，占47.3%.這部分不良債務(wù)分布在2776個(gè)村莊，占全市村莊總數(shù)的46.1%.其中，不良債務(wù)在10萬元以下的1343個(gè)村，占總村數(shù)的22.3%；10～30萬元的804個(gè)村，占13.3%；30～50萬元的346個(gè)村，占5.7%；50～100萬元的145個(gè)村，占2.4%；100萬元以上的138個(gè)村，占2.3%.個(gè)別問題嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，75%的村莊都有不良債務(wù)，村均高達(dá)100多萬元。
（二）多頭債，互拖欠，關(guān)系混亂
這一問題比較普遍。一方面是借貸頭緒多，從總體上看，不良債務(wù)由三部分構(gòu)成：來自銀行、信用社和基金會(huì)的貸款，約占 40%左右；來自個(gè)人及單位的借款，約占50%左右，其中一半左右是個(gè)人借款；來自其他方面的應(yīng)付未付款項(xiàng)約占10%左右。有的村借貸頭緒繁多，個(gè)人借款戶數(shù)多、范圍大，甚至涉及到了全村的大部分農(nóng)戶。另一方面是借貸行為亂，突出為向個(gè)人的高息貸款，一般的年利率18%～36%，有的甚至高達(dá)50%，并且，“利滾利”、“驢打滾”，債務(wù)基本上2～3年翻一番。這種狀況，導(dǎo)致集體欠農(nóng)民的不兌現(xiàn)，農(nóng)民應(yīng)上交的不上交，形成了“三角債”、“多頭債”惡性循環(huán)的債務(wù)鏈，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了債務(wù)惡性膨脹的勢(shì)頭。
�。ㄈ⿻r(shí)日久，沉積重，成因復(fù)雜
造成村級(jí)債務(wù)包袱沉重的原因是多方面的，既有歷史性原因，又有政策性因素和管理不善的問題，主要有：
1.盲目辦企業(yè)舉債。債務(wù)較多的村大多屬于八十年代中后期，舉債興辦企業(yè)造成的。如平度大田鎮(zhèn)，八十年代，29個(gè)村中有22個(gè)村因興辦企業(yè)舉債，且大部分為農(nóng)戶高息借款，造成目前各村債務(wù)累累。
2.扶持高效農(nóng)業(yè)發(fā)展舉債。近幾年，為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不少地方制定政策，采取集體建棚或發(fā)放扶持資金和補(bǔ)貼等形式，鼓勵(lì)、扶持農(nóng)民發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。如一些村規(guī)定，農(nóng)民建一個(gè)大棚，集體給予2000～5000元的補(bǔ)貼，并免收2～3年的土地承包費(fèi)。結(jié)果是農(nóng)民的腰包鼓了起來，但一些集體經(jīng)濟(jì)較薄弱的村卻背上了沉重的債務(wù)包袱。
3.完成稅費(fèi)任務(wù)舉債。近幾年，一些地方農(nóng)民拖欠集體“三提五統(tǒng)”現(xiàn)象嚴(yán)重，為完成應(yīng)上繳的統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)業(yè)稅、報(bào)刊費(fèi)等稅費(fèi)任務(wù)，一些村不得已只好借貸墊繳。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市因農(nóng)戶欠交稅費(fèi)，導(dǎo)致村集體負(fù)債1.73億元，占債務(wù)總額的5.8%.即墨市南泉鎮(zhèn)河頭村，近幾年為完成稅費(fèi)任務(wù)負(fù)債已達(dá)75萬元。
4.非生產(chǎn)性建設(shè)舉債。這是近幾年村級(jí)債務(wù)增加的一個(gè)重要原因。一方面，農(nóng)村的中小學(xué)撤點(diǎn)并校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改造、計(jì)劃生育一條街建設(shè)等，導(dǎo)致村級(jí)的非生產(chǎn)性建設(shè)開支增加，許多村只能依靠借債完成任務(wù)。全市村級(jí)因公益性建設(shè)形成的債務(wù)為3.57億元，占總負(fù)債額的13%；另一方面，管理費(fèi)開支過大，特別是一些硬性攤派支出過大，也加重了村級(jí)債務(wù)負(fù)擔(dān)。如村級(jí)享受固定補(bǔ)貼和誤工補(bǔ)貼的人員過多，開支較大，特別是在一些人口少的村，“麻雀雖小，五臟俱全”，這一問題表現(xiàn)的尤為突出。此外，硬性攤派也給村級(jí)形成很大負(fù)擔(dān)。如硬性攤派的報(bào)刊、雜志過多，一般每村要訂一二十種，多的三十多種，平均費(fèi)用3000～4000元，個(gè)別村竟高達(dá)1.9萬元�；鶎痈刹科毡榉从�，不僅要為農(nóng)民減負(fù)，村級(jí)同樣也需減負(fù)。
�。ㄋ模┯绊懮�，困擾大，危害嚴(yán)重
從對(duì)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的調(diào)查情況看，不良債務(wù)問題已引起了農(nóng)民群眾的強(qiáng)烈不滿，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。首先，擾亂了鄉(xiāng)村正常的經(jīng)濟(jì)秩序。特別是一些向個(gè)人高息借款較多的村，這一問題尤為嚴(yán)重。集體無力向群眾還債，群眾則以應(yīng)交的稅費(fèi)抵扣，年年如此，惡性循環(huán)。平度市蘭底鎮(zhèn)2000年有30%的村統(tǒng)籌費(fèi)收不上來，主要原因就是村集體欠農(nóng)民的錢，農(nóng)民應(yīng)上交的也不交。其次，削弱了基層黨組織的凝聚力和號(hào)召力。一些村被沉重的債務(wù)所累，雖然“有人辦事”，但卻“無錢辦事”，致使農(nóng)民對(duì)村干部不滿，基層組織的威信下降�，F(xiàn)實(shí)說明，這一問題在一些地方如不及時(shí)解決，任其蔓延，不僅會(huì)拖垮鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，加重鄉(xiāng)村和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且會(huì)影響農(nóng)村基層政權(quán)的鞏固。
二、對(duì)策及建議
村級(jí)債務(wù)包袱沉重問題積已時(shí)日，解決起來難度大、困難多、任務(wù)重。對(duì)此，各級(jí)黨委、政府應(yīng)從維護(hù)農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局出發(fā)，從落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想的高度，充分認(rèn)識(shí)化解村級(jí)不良債務(wù)的必要性和緊迫性，將其納入重要的議事日程，明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，采取切實(shí)措施，把這項(xiàng)工作抓緊抓好，抓出成效。
�。ㄒ唬┤孢M(jìn)行清理
應(yīng)盡快組織對(duì)稅費(fèi)改革以前村級(jí)的各種債權(quán)、債務(wù)（包括擔(dān)保形成的各種債務(wù)）進(jìn)行一次全面徹底的清查，摸清村級(jí)債務(wù)狀況，核實(shí)并明確債權(quán)債務(wù)關(guān)系，為消化處理業(yè)已形成的債務(wù)，遏制不良債務(wù)的增加奠定基礎(chǔ)。
�。ǘ┩咨铺幚聿涣紓鶆�(wù)
從青島市各地的實(shí)踐看，清理化解村級(jí)不良債務(wù)的主要途徑有：
1.清欠還債。主要是通過集中清理清收集體債權(quán)，清償債務(wù)。對(duì)有償還能力的單位和個(gè)人所欠集體款項(xiàng)，在說明政策、講清道理的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段，堅(jiān)決予以清理回收；對(duì)經(jīng)過調(diào)查核實(shí)確有經(jīng)濟(jì)困難的欠款戶，通過村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過，采取減、免、緩等政策，按照程序予以妥善處理。這方面，各市區(qū)都涌現(xiàn)出了一些好的典型，并已取得了比較明顯的成效。
2.拍賣還債。對(duì)村集體長期閑置的資產(chǎn)，可通過拍賣、租賃承包等形式，盤活資產(chǎn)，取得的收入用于還債；對(duì)企業(yè)已關(guān)、停的，可采取拍賣等形式變現(xiàn)不動(dòng)資產(chǎn)，用于抵債。
3.核銷減債。就是對(duì)債權(quán)人已撤銷或債權(quán)人已主動(dòng)放棄追債要求的村級(jí)債務(wù)，要按程序及時(shí)予以核銷；對(duì)以村集體名義為企業(yè)借貸（包括名為集體企業(yè)實(shí)為個(gè)體私營企業(yè)）形成的債務(wù)，在取得債權(quán)單位的認(rèn)可后，要一律劃轉(zhuǎn)給企業(yè)負(fù)責(zé)償還，企業(yè)已合并或轉(zhuǎn)制的，由接收企業(yè)負(fù)責(zé)償還。
4.降息減債。對(duì)所有向單位和個(gè)人高息借貸的款項(xiàng)，一律按銀行利率標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，有的可采取免息、停息還本的方法，以減輕高額利息負(fù)擔(dān)。
�。ㄈ┲浦剐碌牟涣紓鶆�(wù)發(fā)生
調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，一些地方陳債沒有還清，新的債務(wù)又發(fā)生了，這種“年年還債，年年舉債”的狀況更是令人擔(dān)憂？熏必須下大決心，采取堅(jiān)決措施。為此，青島市專門出臺(tái)了“關(guān)于化解鎮(zhèn)村不良債務(wù)和堅(jiān)決制止發(fā)生新的鎮(zhèn)村債務(wù)有關(guān)問題的意見”，為制止新的不良債務(wù)發(fā)生制定政策措施。
1.今后村集體興辦尤其是貸（借）款興辦生產(chǎn)、經(jīng)營項(xiàng)目必須認(rèn)真做好論證分析，并經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過。項(xiàng)目建設(shè)和財(cái)務(wù)情況，包括貸（借）款使用情況要及時(shí)公布，接收群眾監(jiān)督。對(duì)鼓勵(lì)推廣高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)以示范引導(dǎo)為主，控制和壓縮扶持性補(bǔ)貼的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，絕不能盲目舉債亂鋪攤子，形成新的不良債務(wù)。
2.興辦集體公益事業(yè)必須堅(jiān)持量入為出的原則，有多少錢辦多少事，沒有錢就不辦或緩辦。堅(jiān)決杜絕各種形式主義的升級(jí)、達(dá)標(biāo)活動(dòng)。嚴(yán)格控制非生產(chǎn)性支出，從嚴(yán)控制村級(jí)定額補(bǔ)貼干部的人數(shù)和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及村級(jí)招待費(fèi)開支，村干部可實(shí)行交叉兼職。
3.嚴(yán)格建立借貸款審批申報(bào)制度。凡是村集體因興辦經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行借貸，必須經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審批。無特殊情況，公益事業(yè)不準(zhǔn)借貸。
4.加強(qiáng)監(jiān)督檢查。市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強(qiáng)對(duì)村級(jí)負(fù)債情況的監(jiān)督檢查，對(duì)以集體名義舉債，個(gè)人從中牟利的，要令其將所得款項(xiàng)全部退回用于還債，并視情節(jié)輕重給予紀(jì)律處分；對(duì)挪用借貸款進(jìn)行奢侈消費(fèi)的，要令其將花費(fèi)的費(fèi)用退回用于還債，并追究直接責(zé)任人和負(fù)責(zé)人的責(zé)任。
5.切實(shí)抓好村務(wù)公開和民主管理工作。實(shí)踐表明，實(shí)行村務(wù)公開和民主管理，真正由農(nóng)民群眾自己當(dāng)家理財(cái)，自主決定重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)事項(xiàng)，是化解目前村級(jí)債務(wù)，有效制止新的不良債務(wù)增加的有效措施。因此，要按照國家有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步健全制度，落實(shí)措施，重質(zhì)量、求實(shí)效，不斷提高民主理財(cái)、民主決策和村務(wù)財(cái)務(wù)公開的水平。
�。ㄋ模┐罅Πl(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)
村級(jí)不良債務(wù)形成的原因是多方面的，但最根本的還是集體經(jīng)濟(jì)薄弱�！鞍l(fā)展是硬道理”，只有不斷發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，才能提高償債能力。因此，各地應(yīng)采取靈活多樣的措施，充分發(fā)揮本地資源、地理優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，拓寬增收渠道。要著眼于為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后信息、技術(shù)等各種服務(wù)，通過服務(wù)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。平度市許家村和萊西市松旺莊村通過為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，每年增加集體收入都在10萬元以上，趟出了一條壯大集體經(jīng)濟(jì)的成功路子。要加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理，完善經(jīng)營機(jī)制，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)，提高經(jīng)濟(jì)效益，增強(qiáng)償債能力。
（五）切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)
清理化解村級(jí)不良債務(wù)工作，涉及面廣，政策性強(qiáng)，情況復(fù)雜，任務(wù)艱巨。各級(jí)必須切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化措施，積極穩(wěn)妥，綜合治理。把清理化解村級(jí)不良債務(wù)納入今年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的目標(biāo)管理責(zé)任制，作為考核市區(qū)黨委、政府工作實(shí)績的主要內(nèi)容。市區(qū)要把這項(xiàng)工作作為考核鄉(xiāng)、村干部政績的主要內(nèi)容。要把“凈資產(chǎn)增長率”、“債務(wù)償還率”和“欠款回收率”三項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)納入村級(jí)干部工作目標(biāo)管理責(zé)任制，與工資直接掛鉤。
作者單位：青島市啤酒節(jié)辦公室、青島市農(nóng)業(yè)委員會(huì)（責(zé)任編輯：廣 大）
