科研經(jīng)費(fèi)是農(nóng)業(yè)科研單位提高科技創(chuàng)新能力，促進(jìn)科技進(jìn)步的保障，是財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容。隨著政府、社會(huì)、企業(yè)對(duì)科技投入的不斷增加，科研經(jīng)費(fèi)在農(nóng)業(yè)科研單位資金總量中所占的份額越來(lái)越大。以某農(nóng)業(yè)科研單位為例，“十五”時(shí)期科研經(jīng)費(fèi)總額與“九五”時(shí)期相比增加了5．3倍，年平均增長(zhǎng)28%.科研經(jīng)費(fèi)占收入總額的比重由“十五”初期的20．82%，上升到“十五”末期的45．18%，增加了24．36%.為加快我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，“十一五”時(shí)期，政府還要加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入力度。因此，建立科學(xué)、有效的科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理，提高科研經(jīng)費(fèi)的使用效率，對(duì)保障農(nóng)業(yè)科研單位多出人才、多出成果，提升科技創(chuàng)新能力具有十分重要的意義。
一、科研經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題
多年來(lái)，各政府部門一直在研究建立既適應(yīng)科研特點(diǎn)，又有利于提高資金使用效益的科學(xué)基金和科研計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理機(jī)制，如實(shí)行“基金制”和“課題制”等管理方式。但是，由于受舊的管理方式和觀念等因素的影響，相關(guān)制度不夠協(xié)調(diào)，整個(gè)財(cái)務(wù)制度并未做相應(yīng)改變。目前，科研經(jīng)費(fèi)管理中存在以下問題。
�。ㄒ唬┕芾碇贫确矫妗９芾碇贫仁强蒲薪�(jīng)費(fèi)管理的重要依據(jù)。目前，在管理制度中主要存在以下三個(gè)方面的問題：
1．管理制度滯后。農(nóng)業(yè)科研單位科研經(jīng)費(fèi)管理中執(zhí)行的各種專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法，大部分是前幾年制定的。隨著財(cái)政制度改革和科技體制改革的不斷深入，近年來(lái)，農(nóng)業(yè)科研單位逐步實(shí)行了部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付和收支兩條線等，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算管理，規(guī)范和細(xì)化支出項(xiàng)目。但是，現(xiàn)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法的規(guī)定是針對(duì)傳統(tǒng)科研管理模式制定的；辦法過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，在執(zhí)行過程中不易把握。另外，現(xiàn)行的財(cái)務(wù)制度也未做相應(yīng)改變。如目前農(nóng)業(yè)科研單位實(shí)行的是1998年1月1日起執(zhí)行的《科學(xué)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》。與現(xiàn)行財(cái)政制度改革和科技體制改革沒有完全配套。
2．管理辦法多，執(zhí)行難度大。目前，農(nóng)業(yè)科研單位科研經(jīng)費(fèi)管理中執(zhí)行的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法很多，如863、973、社會(huì)公益類、基礎(chǔ)類、948、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)等，每一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)都有各自的管理辦法，差異較大。在支出科目設(shè)置方面不盡合理，有的項(xiàng)目統(tǒng)一預(yù)算科目；有的項(xiàng)目不統(tǒng)一預(yù)算科目；還有的項(xiàng)目預(yù)算科目設(shè)置與研究工作發(fā)生的支出內(nèi)容不銜接。在成本支出方面有的可以開支人員經(jīng)費(fèi)和管理費(fèi)，有的不行，造成財(cái)務(wù)管理和科研管理比較困難。
3．管理制度監(jiān)督不力�？傮w上看出，目前我國(guó)大部分科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督缺乏有效的監(jiān)督系統(tǒng)和機(jī)制，監(jiān)督制度不完善，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)，存在重復(fù)或缺位。另外，現(xiàn)行專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法對(duì)支出內(nèi)容作出規(guī)定，但是缺少?gòu)?qiáng)約束規(guī)定，造成超范圍支出和支出結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
（二）預(yù)算管理方面。預(yù)算管理是科研經(jīng)費(fèi)管理的重要內(nèi)容。目前，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理中存在的主要問題表現(xiàn)在三個(gè)方面：
1．預(yù)算編制的依據(jù)不科學(xué)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的科研項(xiàng)目預(yù)算不能全面真實(shí)地反映科研活動(dòng)的全部成本。經(jīng)費(fèi)預(yù)算規(guī)定的支出條款與完成項(xiàng)目的實(shí)際支出內(nèi)容不能完全相符�？萍冀�(jīng)費(fèi)管理部門在確定科研項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，總是認(rèn)為承擔(dān)研究工作的科研單位已經(jīng)獲得了部分財(cái)政撥款，如科學(xué)事業(yè)費(fèi)。因此，政府再撥科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)時(shí)，就不按全成本撥款了。但實(shí)際上，自1997年撥款制度改革以來(lái)，農(nóng)業(yè)科研單位科學(xué)事業(yè)費(fèi)為零增長(zhǎng)，而職工的收入水平不斷提高，維護(hù)單位基本運(yùn)轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費(fèi)（水電費(fèi)、取暖費(fèi)、房屋維修費(fèi)等）不斷增長(zhǎng)，離退休人員不斷增加。近年來(lái)，農(nóng)業(yè)科研單位的科學(xué)事業(yè)費(fèi)幾乎全部用于離退休支出，有的甚至還不夠。以筆者所在單位為例，2005年離退休支出是科學(xué)事業(yè)費(fèi)的103．45%.
另外，申請(qǐng)項(xiàng)目的主持人在編制科研項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，績(jī)效預(yù)算意識(shí)薄弱，主要是憑經(jīng)驗(yàn)估計(jì)，與財(cái)務(wù)部門結(jié)合不夠，不能很好地利用財(cái)務(wù)信息編制科研項(xiàng)目預(yù)算，導(dǎo)致科研項(xiàng)目預(yù)算編制不夠經(jīng)濟(jì)合理，小支出、大預(yù)算、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
2．預(yù)算的約束力不夠。一是表現(xiàn)為科研人員的預(yù)算法律意識(shí)薄弱。預(yù)算一旦通過合法程序，具有法律效力，不得更改。但有些科研人員缺乏預(yù)算法律意識(shí)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理需要遵循的有關(guān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法和財(cái)務(wù)管理的規(guī)章制度了解較少，在預(yù)算執(zhí)行中有的科研項(xiàng)目隨意變更預(yù)算，有的調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。二是表現(xiàn)為科研人員缺乏預(yù)算執(zhí)行的意識(shí)，認(rèn)為預(yù)算編制是要錢，只要經(jīng)費(fèi)到位，想怎么用就怎么用，導(dǎo)致在科研經(jīng)費(fèi)支出中，有的項(xiàng)目沒有按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，有的沒有按科研項(xiàng)目的進(jìn)度執(zhí)行，決算與預(yù)算差異較大。三是財(cái)務(wù)部門的控制和監(jiān)督力度不夠。預(yù)算批復(fù)書一般由項(xiàng)目主持人保管，財(cái)務(wù)部門只是按照財(cái)務(wù)規(guī)章制度監(jiān)督管理科研經(jīng)費(fèi)的使用，很難對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算進(jìn)行控制和監(jiān)督。
3．缺乏績(jī)效預(yù)算。績(jī)效預(yù)算的主要目的是考核科研經(jīng)費(fèi)的使用效益，包括社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，是爭(zhēng)取下一年度預(yù)算的依據(jù)。目前我國(guó)績(jī)效預(yù)算尚處于試點(diǎn)階段，大部分科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)還沒有實(shí)行績(jī)效預(yù)算，因此，績(jī)效預(yù)算的作用沒有得到充分發(fā)揮。
�。ㄈ┕芾硎侄畏矫�。農(nóng)業(yè)科研單位已實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)電算化，使會(huì)計(jì)人員從繁雜的手工記賬中解脫出來(lái)，提高了財(cái)務(wù)工作效率。但目前會(huì)計(jì)電算化有一定局限性，很難滿足現(xiàn)代科研經(jīng)費(fèi)管理的要求。
1．?dāng)?shù)據(jù)處理模式簡(jiǎn)單。會(huì)計(jì)電算化主要是代替了手工記賬，缺乏對(duì)科研經(jīng)費(fèi)相關(guān)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的分類統(tǒng)計(jì)，以及對(duì)數(shù)據(jù)中所暗含的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律進(jìn)行深層次處理和分析，因而不能有效地體現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理的科學(xué)性，也不能為管理者提供決策有用的財(cái)務(wù)信息。
2．財(cái)務(wù)專業(yè)性強(qiáng)。會(huì)計(jì)電算化使用的是根據(jù)會(huì)計(jì)核算要求開發(fā)的財(cái)務(wù)專用軟件系統(tǒng)。系統(tǒng)按照會(huì)計(jì)科目生成借、貸、余三欄式賬簿，并據(jù)此編制財(cái)務(wù)報(bào)表�，F(xiàn)行報(bào)表所提供的財(cái)務(wù)信息科研人員不易掌握，削弱了利用財(cái)務(wù)信息指導(dǎo)科研項(xiàng)目預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行控制的作用。
3．難以實(shí)現(xiàn)信息共享。由于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)對(duì)安全性要求較高，一般單位實(shí)行財(cái)務(wù)局域網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，與外界網(wǎng)絡(luò)物理分離，使科研經(jīng)費(fèi)信息難以實(shí)現(xiàn)共享，導(dǎo)致信息傳遞不及時(shí)。
二、建立科研經(jīng)費(fèi)科學(xué)管理機(jī)制的措施
通過對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理中存在問題的分析，可以看出，要進(jìn)一步加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理，提高科技投入產(chǎn)出效益，保障農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，就必須向管理要效益�？蒲薪�(jīng)費(fèi)管理就是在管理政策的指導(dǎo)下，制訂項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，根據(jù)管理規(guī)定和課題合同監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行過程中的經(jīng)費(fèi)支出，在項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)題時(shí)對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行決算和處理結(jié)余資金等�？蒲薪�(jīng)費(fèi)管理的最終目的是使項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目承擔(dān)人和項(xiàng)目承擔(dān)單位三方利益最大化。要實(shí)現(xiàn)這一目的，必須建立以制度建設(shè)為根本，以預(yù)算管理為核心，以信息技術(shù)為手段的科研經(jīng)費(fèi)科學(xué)管理機(jī)制。具體措施如下：
�。ㄒ唬┙⒑屯晟乒芾碇贫�，依法管理科研經(jīng)費(fèi)。建立科研經(jīng)費(fèi)科學(xué)管理機(jī)制，要以制度建設(shè)為根本，將科研經(jīng)費(fèi)管理納入法制化軌道�？蒲薪�(jīng)費(fèi)管理是一項(xiàng)政策性、科學(xué)性很強(qiáng)的工作，在實(shí)際工作中，要使科研人員和財(cái)務(wù)人員共同做到有法可依、有章可循，就必須制定和完善一套適應(yīng)不同性質(zhì)研究工作要求，并具有可操作性的經(jīng)費(fèi)管理辦法。
1．修改和完善現(xiàn)有的管理辦法。目前，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理制度建設(shè)工作的當(dāng)務(wù)之急是要適應(yīng)新形勢(shì)，盡快修改和完善現(xiàn)有的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法。盡量統(tǒng)一項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法及其實(shí)施細(xì)則，盡量統(tǒng)一各類科研計(jì)劃的預(yù)算科目。大力推行課題制，實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)全成本核算。對(duì)橫向科研經(jīng)費(fèi)，農(nóng)業(yè)科研單位要制定相應(yīng)的內(nèi)部管理辦法。在辦法中要明確規(guī)定科研經(jīng)費(fèi)的使用原則、支出范圍、審批程序、資產(chǎn)管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、控制監(jiān)督等內(nèi)容。
2．貫徹落實(shí)管理辦法，依法實(shí)施科研經(jīng)費(fèi)全程管理。一是要加強(qiáng)科研人員和財(cái)務(wù)人員對(duì)管理辦法的學(xué)習(xí)，深入領(lǐng)會(huì)辦法精神。二是科研人員和財(cái)務(wù)人員必須自覺遵守管理辦法，保證制度執(zhí)行�？蒲腥藛T要嚴(yán)格按管理辦法規(guī)定使用科研經(jīng)費(fèi)；財(cái)務(wù)人員要嚴(yán)格按辦法規(guī)定對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的每一筆支出進(jìn)行把關(guān)，并按辦法要求建立科學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)核算體系，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理實(shí)施全過程監(jiān)督和控制。
3．完善科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)管理制度化、規(guī)范化。具有約束力的法律法規(guī)是保證科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督制度化和規(guī)范化的前提。建立科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系和監(jiān)督制度，一是科研項(xiàng)目承擔(dān)者、被授權(quán)或委托負(fù)責(zé)項(xiàng)目組織實(shí)施的管理機(jī)構(gòu)，要按要求向主管項(xiàng)目部門匯報(bào)項(xiàng)目執(zhí)行和預(yù)算執(zhí)行情況，自覺接受項(xiàng)目主管部門的檢查和審計(jì)，對(duì)檢查或?qū)徲?jì)結(jié)果實(shí)行公告。二是項(xiàng)目承擔(dān)單位要建立健全內(nèi)部控制和監(jiān)督制度。通過完善的制度、健全的體制、規(guī)范化的運(yùn)作、嚴(yán)密的程序，保證科研經(jīng)費(fèi)管理和使用的公開、公平，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。
�。ǘ⿵�(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理，提高投資使用效益。建立科研經(jīng)費(fèi)科學(xué)管理機(jī)制，要以強(qiáng)化預(yù)算管理為核心。農(nóng)業(yè)科研單位的科研經(jīng)費(fèi)以政府投入為主，預(yù)算管理是科研經(jīng)費(fèi)管理的重要內(nèi)容。
1．科學(xué)合理地編制預(yù)算。預(yù)算管理的關(guān)鍵是合理制定項(xiàng)目預(yù)算，實(shí)事求是地根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的需要核算課題成本，建立科學(xué)的預(yù)算體系和預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)。一是在國(guó)家財(cái)力不能滿足農(nóng)業(yè)科研單位基本支出時(shí)，政府主管部門應(yīng)重新認(rèn)識(shí)和定義科學(xué)研究活動(dòng)的成本，為合理編制科研項(xiàng)目預(yù)算提供科學(xué)依據(jù)。二是大力推行績(jī)效預(yù)算，要以上一年預(yù)算績(jī)效考核情況，作為下一年編制預(yù)算的依據(jù)。三是提高科研人員預(yù)算編制的意識(shí)，實(shí)行科研人員與財(cái)務(wù)人員相結(jié)合的預(yù)算編制模式。
2．嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行是項(xiàng)目實(shí)施階段的科研經(jīng)費(fèi)管理。預(yù)算執(zhí)行的主要內(nèi)容是：依據(jù)國(guó)家政策和項(xiàng)目合同對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)定，督促和監(jiān)督項(xiàng)目承擔(dān)人按照項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行，保障資金安全，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是實(shí)行科研項(xiàng)目合同制。通過合同形式約束科研活動(dòng)的行為。嚴(yán)格要求項(xiàng)目負(fù)責(zé)人全面認(rèn)真地履行科研合同，按質(zhì)按量按時(shí)完成科研任務(wù)；對(duì)違約的科研人員應(yīng)給予嚴(yán)肅處理，情節(jié)嚴(yán)重的還要追究法律責(zé)任。二是嚴(yán)格按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算一旦通過合法程序，即具有法律效力，不得更改。因此，科研人員要轉(zhuǎn)變科研經(jīng)費(fèi)使用觀念，提高預(yù)算意識(shí)，按批復(fù)的預(yù)算科目安排科研業(yè)務(wù)支出。
3．加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督和控制。在國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和單位內(nèi)部審計(jì)三位一體的審計(jì)模式下，一方面開展項(xiàng)目執(zhí)行中期檢查，分析存在問題，對(duì)自然災(zāi)害等客觀因素引起的問題，要及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目?jī)?nèi)容和經(jīng)費(fèi)；對(duì)挪用、轉(zhuǎn)移資金等主觀因素引起的問題，要及時(shí)處理，終止項(xiàng)目，嚴(yán)重者追究法律責(zé)任。另一方面在項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收終期要進(jìn)行決算和審計(jì)，還要大力開展項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)，推廣績(jī)效預(yù)算。
�。ㄈ﹦�(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)管理手段，滿足科研項(xiàng)目管理需要。新形勢(shì)下，要求對(duì)科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)信息做到實(shí)時(shí)查詢、統(tǒng)計(jì)分析和管理，加大財(cái)務(wù)監(jiān)督和控制，為管理部門和科研人員及時(shí)提供財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)�，F(xiàn)有的會(huì)計(jì)電算化手段難以滿足這些要求。因此，需要建立科研經(jīng)費(fèi)科學(xué)管理機(jī)制，創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)管理手段，提高工作效率，滿足科研項(xiàng)目管理需要。
要實(shí)行財(cái)務(wù)人員與信息技術(shù)人員相結(jié)合，共同開發(fā)科研經(jīng)費(fèi)管理信息系統(tǒng)，運(yùn)用信息技術(shù)，提高科研經(jīng)費(fèi)管理水平。以中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所為例，他們?yōu)榻鉀Q科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行控制難的問題，2006年財(cái)務(wù)人員與信息技術(shù)人員合作開發(fā)了“科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)”。該系統(tǒng)將財(cái)務(wù)專用系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)，通過信息技術(shù)“翻譯”轉(zhuǎn)化成科研人員能理解的語(yǔ)言，將預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)反饋給科研人員，實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)管理信息的有效共享，實(shí)現(xiàn)了科研經(jīng)費(fèi)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)管理，從而使科研經(jīng)費(fèi)管理由事后控制轉(zhuǎn)化為事中控制，由被動(dòng)式管理轉(zhuǎn)化為主動(dòng)式管理。同時(shí)，根據(jù)科研人員和管理人員的需要，該系統(tǒng)還進(jìn)行多層次、多視角的分析，滿足科研人員和管理人員對(duì)財(cái)務(wù)信息的特殊需求，為決策提供依據(jù)。該系統(tǒng)投入使用后，得到了科研人員、管理人員和財(cái)務(wù)人員的好評(píng)，為財(cái)務(wù)部門和科研人員之間搭建起一個(gè)實(shí)時(shí)溝通的橋梁，為實(shí)施新的科研經(jīng)費(fèi)管理理念提供了一個(gè)有效工具。
作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)信息研究所、農(nóng)業(yè)部財(cái)會(huì)服務(wù)中心
