我省預算管理改革至今已有七年的歷程。1998年，我省開始著手謀劃整個預算管理模式的改革；1999年制定了一套科學、嚴密的省級支出預算執(zhí)行管理辦法，初步構建了一種新的預算管理模式框架；2000年預算改革從方案設計到實際操作都形成了比較規(guī)范的制度體系，并于當年開始按照新的預算編制方法編制部門預算；2000年之后，財政預算改革不斷深化，各項制度更加完善和規(guī)范。
在財政不斷進行預算改革的同時，資金的撥付體制也在不斷發(fā)生變化�；仡欃Y金撥付體制的變化，大體上分為三個階段：財政統(tǒng)一向部門（即一級預算單位）撥付資金階段、一級國庫集中支付階段、二級國庫集中支付階段。不管在哪一階段，交通部門都結合自身的特點，不斷改革創(chuàng)新，在如何適應財政國庫集中支付改革，加快預算支付進度，提高資金使用效益等方面進行了積極的改革和探索。
第一階段（2000年——2002年10月1日）：財政統(tǒng)一對部門（即交通廳）撥付資金。在這種支付方式下，交通廳及所屬單位所有列入預算的資金，均通過交通廳進行解繳和撥付。交通廳設立系統(tǒng)資金賬戶，分“收入”專戶和“支出”專戶，分別核算交通廳部門預算的收入和支出。在預算收入上繳時，部門預算中所有需繳入國庫或財政預算外資金專戶的收入，都需由各市交通局或廳直預算單位交入交通廳“收入”專戶，通過交通廳進行解繳。在預算資金撥付時，財政廳將交通部門的所有預算資金撥付交通廳“支出”專戶，由交通廳按照預算項目和專項計劃將資金撥付各市交通局或廳直各預算單位。
在這一階段支付體制要求下，交通廳針對本部門的實際情況，結合行業(yè)特點，利用財政預算改革的太好契機，在財務管理上實現了大膽的改革和創(chuàng)新。
一是在預算管理方面，完全按照財政預算改革的要求，實行了綜合預算、早編、細編預算，推行了零基預算，改變了過去“切塊、粗放型管理”和“基數加增長”的預算管理方式。
二是在資金管理方面，改過去不同單位分塊、多級、多頭、重疊管理資金為交通廳全面、統(tǒng)一歸口管理各項交通資金，并將交通規(guī)費的征收繳撥方式、交通資金撥付渠道等進行了合理的調整，全部統(tǒng)一到交通廳管理，真正實行了交通部門的“大財務”統(tǒng)一管理，適應了財政預算改革和財政預算資金的支付要求。
三是交通廳將系統(tǒng)征收的各項交通規(guī)費的收支及廳直預算單位的所有收支納入交通廳收支的大盤子，編入一本預算，使交通部門的收支一目了然，有利于掌握交通系統(tǒng)的整體收支情況。
總結這一階段，由于剛剛實行預算改革，預算管理的經驗較為缺乏，對項目管理尚屬初級階段，各項預算編制相對較粗，特別是系統(tǒng)交通規(guī)費收支預算，許多項目存在打捆編制的情況，未細化編制到項目。但由于在這一階段，財政只將資金撥付到交通廳系統(tǒng)支出專戶，資金撥付渠道比較單一，所以，預算的編制的粗放沒有影響到預算執(zhí)行進度，預算編制和執(zhí)行比較平穩(wěn)，沒有出現突出的矛盾和問題。
第二階段（2002年10月1日——2006年10月1日）：財政實行了一級國庫集中支付。 2002年10月后，省財政廳取消了部門設立的資金“支出”專戶，交通部門預算資金撥付不再通過交通廳“支出”專戶，交通廳所屬的二級預算單位（即各市交通局、廳直預算單位）向財政報備預算資金撥款賬戶，預算所列各項資金由財政支付中心直接支付交通廳（一級預算單位）所屬的二級預算單位（即各市交通局、廳直預算單位）。鑒于交通規(guī)費收入的管理未實行改革，交通廳“收入”專戶仍保留，專項用于核算系統(tǒng)交通規(guī)費收入的解繳，且收入解繳渠道和方式未發(fā)生改變。
在實行這一支付方式的初始，交通部門在工作中遇到諸多的不利。
一是籌資擔保能力受到影響。近年來，公路建設發(fā)展較快， 由于規(guī)費收入不能滿足交通建設的需要，致使交通部門背負了沉重的債務負擔。在落實這部分資金缺口貸款時，因交通廳的“收入”和“支出”專戶均有大量的資金流動，且“支出”專戶由于收款和撥款的時間差以及按照建設進度撥付資金的要求，會有一定的資金結存量。所以，交通廳的賬戶往往被銀行視為放貸的“定心丸”。實行集中支付后，由于財政取消了交通廳設立的系統(tǒng)資金“支出”專戶，部門預算資金的撥付不再通過交通廳“支出”專戶，交通廳沒有資金結存，交通廳籌資擔保能力受到一定影響。
二是交通建設資金的構成復雜，特別是公路、場站等基本建設項目，資金來源分為交通部補助、省交通規(guī)費補助、省市縣貸款和自籌等，其中列入交通廳部門預算的省級交通規(guī)費補助資金只是項目資金構成的一部分。由于交通部門條塊結合的特殊管理體制，過去部補、省補項目資金的撥付方式是部對省、省對市、市對縣。實行國庫一級集中支付后，省補資金直接由財政支付中心支付到市，而部補、其他省補（合貸款等）資金仍均由省廳撥付，即仍為部對省，省對市，市對縣，形成了一個項目、多個資金撥付渠道的狀況，致使交通主管部門不能及時全面掌握項目整體資金的到位情況，不利于資金的統(tǒng)一歸口高效管理。
三是加大了省級財務部門的工作量。在實行國庫一級集中支付之前，交通廳財務管理實行統(tǒng)一管理、分級（部門）負責的方式。交通廳財務部門負責政策研究、系統(tǒng)預算，資金監(jiān)管等宏觀方面管理，五個行業(yè)職能局（公路局、運管局、征稽局、航運局、地鐵局）按各自職責從不同方面分別代表交通廳行使行業(yè)管理職能，廳財務處按預算項目和工程進度，將專項資金切塊分別撥付各職能局，由各職能局根據各自分工按照預算項目和下達的基本建設、大中修、小修保養(yǎng)計劃和工程進度，分項目對資金進行撥付和監(jiān)管。實行集中支付后，按財政廳要求，所有撥款手續(xù)（按照項目）由交通廳財務部門填報。實質上就是將行業(yè)管理局的業(yè)務工作量轉移到交通廳財務部門，在人員少、任務重的情況下，難以有時間和精力進行財務管理方面的改革和創(chuàng)新。
四是給貸款管理帶來難度。提前或滯后歸還貸款本息均會帶來資金損失，但由于集中支付只能將資金撥付交通部門所屬的二級撥款單位，使列入部門預算的用于歸還交通廳擔負的省本級貸款本息的資金不能撥付到交通廳，加上財政支付程序的特殊要求和支付時間限制，給省本級貸款的還本付息造成很大影響。
五是交通資金調劑能力受到影響。在過去管理方式下，在專項計劃未下達前，交通廳可以調劑其他資金墊付，將公路大中修、小修保養(yǎng)、場站資金等專項資金及早預撥各市，爭取工程進度，待專項計劃下達，財政撥付預算資金后補齊墊付資金。但實行一級國庫集中支付后，財政廳不將資金撥付交通廳，交通廳不能在職責范圍內調劑撥付資金，往往是在施工的黃金季節(jié)，資金不能撥付到位，影響工程進度，影響了交通廳財務部門資金調劑和調度職能的發(fā)揮。
在這一階段支付體制要求下，為適應二級集中支付的改革，交通部門針對本部門的實際情況，結合行業(yè)特點，從有利于交通發(fā)展和資金管理的角度出發(fā)，實行了以下改革創(chuàng)新。
一是積極和銀行洽談，爭取理解和支持。一方面加大行業(yè)宣傳，另一方面與各銀行協商，尋找走出資金困境的突破口。利用國家工商銀行資產重組政策，將我省省管一般路的資產進行重組，即用工商銀行的中長期貸款將一般路的短期貸款置換出來。經過半年多的努力，于2002年爭取到工商銀行40億元置換貸款，貸款期限為15年，貸款利率為國家基準利率下浮10％。如此大額、貸款利率優(yōu)惠、貸款期限長、不限定項目的貸款前所未有。交通部、國家工商銀行總行的領導出席了我省40億貸款合同的簽字儀式。經過認真的測算和分配，將40億貸款一次到位，用于歸還即將到期和未到期的高利率貸款， 40億貸款的置換，使交通廳每年減少利息支出近1億元。此次貸款置換的成功，不僅節(jié)約了財務費用、改善了交通廳的債務結構，更重要的是極大震動和影響了其他銀行，很快有多家銀行向我們提出，愿意在調整債務結構方面與我省交通部門進行合作�？梢哉f，工行40億貸款起到了很好的引導作用，改變了我省交通融資形勢。
二是推進了一般收費公路管理體制改革，將原省廳背負的省管普通收費公路債務下放給高速公路項目法人（即高速公路管理局、道路開發(fā)中心、國際金融組織貸款項目管理辦公室）管理。充分利用“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，將原來省市合建的82個一般收費公路項目按區(qū)片交由省廳三個項目法人負責運營管理，一方面明確了投資主體，提高了管理效能，增加了效益；另一方面將債務下放三個項目法人管理（交通廳所屬二級預算單位），也適應了財政實行的二級國庫集中支付的要求，解決了列入部門預算用于歸還省本級貸款資金的支付問題。
三是征得財政同意，在公路局、運管局、征稽局分別設立系統(tǒng)資金撥款專戶，在交通廳財務部門開具支付令后，將公路養(yǎng)護資金、客貨及運管場站建設資金、歸還貸款等專項資金，由財政支付中心分別切塊撥付以上三個行業(yè)主管局，再由三個行業(yè)主管局根據專項計劃和工程進度撥付資金，不僅解決了二級國庫集中支付帶來的問題，而且緩解了財務處工作緊張的壓力。
第三階段（2006年10月1日起）：財政實行了二級國庫集中支付。對于交通系統(tǒng)資金的支付，財政要求取消原公路局、運管局、征稽局設立的系統(tǒng)資金撥款專戶，系統(tǒng)公路養(yǎng)護資金、客貨及運管場站建設資金、歸還貸款等專項資金，由財政支付中心直接支付到各市交通局或勞務提供單位；對廳直預算單位，取消了原在財政備案的預算資金撥款賬戶。人員經費和正常公用經費部分，按照時間進度將額度均衡下達給單位，實行“零余額”授權支付；專項公用經費部分，由財政支付中心直接支付到供應商或提供勞務單位，實行直接支付。經過近一年的運行， 目前也暴露了諸多問題和矛盾，需要不斷改革創(chuàng)新加以解決。
一是系統(tǒng)資金支付進度明顯減慢。雖然近幾年實行了項目庫管理，但由于交通行業(yè)的特點和實際情況，項目庫建設距財政預算項目庫要求還有差距。如公路新改建、客貨運場站建設項目等，涉及發(fā)改、國土、環(huán)保、文物等多個部門和許多客觀條件限制，而且新改建項目審批周期較長，具有不確定性。因此，對以上項目的管理是成熟一個，入庫一個，對項目前期工作不具備的，暫切塊列入預算；再比如，對于農村公路建設項目，涉及到中央配套項目資金的安排，需待第二年中央下達專項計劃后才能下達配套資金計劃，在編制預算時，也只能暫切塊列入。但在二級國庫集中支付方式下，資金不能打捆支付，只有前期手續(xù)完備，下達專項計劃后才能支付資金。造成預算執(zhí)行緩慢，完不成支出進度，有些預算切塊資金要結轉下年度才能使用，形成資金閑置，不能及時發(fā)揮資金的使用效益。
二是廳直預算單位經費緊張的問題更加突出。由于交通行業(yè)的特殊性，所屬的預算單位經費普遍緊張。在過去的支付方式下，廳直預算單位人員經費、正常公用經費及專項公用經費全部由財政支付中心支付到該單位，在具體執(zhí)行過程中，單位往往將正常公用經費和專項公用經費合并使用，經費緊張的問題不是特別突出。實行二級集中支付后，專項公用經費實行直接支付，單位不能再將兩項公用經費合并使用，正常公用經費不足的問題突出表現出來。特別是車輛使用費用、差旅費用等經費的緊張，給單位的正常工作帶來了不便。
三是目前的集中支付方式對各廳局不加區(qū)別，和交通實際有一定脫節(jié)，不利于交通部門行使資金調劑職責。交通系統(tǒng)既是一個預算單位（部門），同時又是一個預算安排單位，點多、面廣、線長，擔付全省公路及其基礎設施的建設、維護和管理，負責道路運輸市場、汽車運輸市場、地方鐵路、水路基礎設施行業(yè)管理工作等重要職責。交通部門預算直接涉及11個市、22個擴權縣、37個事業(yè)單位，是一個層層負責、分級管理、不可拆分的交通體系，有些專項業(yè)務，比如公路建設、公路養(yǎng)護等有其特殊性，第一年不能完全預測到第二年可能發(fā)生的情況，臨時性工程不可避免等。特別是不可預見的危橋、危涵，一旦發(fā)現，就要采取措施爭取施工時間，加快工程進度，保障道路暢通。但實行二級集中支付后，財政廳不將資金撥付交通廳或二級行業(yè)管理局，資金應急保障能力受到制約。再比如交通系統(tǒng)預算中安排的專項基本建設資金，應嚴格按照基本建設有關規(guī)定撥付。在未實行集中支付以前，這部分資金均由財政廳撥付交通廳，交通廳再根據項目開工與否、工程進度等撥付各有關單位，運行得較好，既有預付資金，也有按進度支付資金，也留有質保金，財政投資評審中心對項目評審后的工程結余也較好控制處理。集中支付后這些調控措施沒有了，不便于交通部門行使管理職責。
四是進一步增加了交通廳財務處的工作量。二級國庫集中支付要求交通廳財務部門填具的用款計劃和支付申請更加具體和詳細，工作量成數十倍增加，使有限的人員忙于最單一而頻繁的日常撥款業(yè)務中，沒有更多的時間和精力研究政策，進行宏觀管理，影響交通廳財務管理職能。同時這樣大規(guī)模、大批量地撥付資金，也容易出現差錯和問題。
因財政第三次支付改革時間尚短，在總結一年運行經驗的基礎上，今后要重點在以下方面做好工作。
一是加大宣傳和培訓的力度，提高認識。
鑒于目前部分單位在思想上還存在認識不足的問題，對新的管理手段和方法不適應，對改革后資金支付的業(yè)務流程缺乏清晰的概念，存在抵觸情緒。要通過多種形式、多種渠道的宣傳，讓各單位了解改革的必要性和重要性，真正理解和掌握改革的有關內容，對改革有個認知和適應，進而參與到改革中來。通過業(yè)務指導和培訓，使預算單位的操作人員熟悉業(yè)務，盡快進入工作角色。
二是整合現有內部機構的職能，提高工作效率和預算執(zhí)行進度。
成立交通資金支付中心，人員由行業(yè)管理局的財務骨干組成，交通資金支付中心職能是負責調度和支付交通廳部門預算所列資金。由財政廳將交通廳部門預算所列資金按照進度全額撥付交通資金支付中心，由行業(yè)管理局結合各自職責，對項目進行管理，并根據工程情況，向交通廳開具支付各市專項資金撥款申請單，交通廳根據財政撥款資金到位情況，審核撥款申請單，向交通資金支付中心提交支付令支付資金。年終由交通支付中心負責編報預算資金的年度決算。這樣，就因地制宜地解決了預算編制和二級國庫集中支付銜接不夠、預算執(zhí)行緩慢等問題。
三是加強項目庫建設，提升預算編制水平和質量，為預算順利執(zhí)行創(chuàng)造有利條件。
部門預算的編制，必須建立在完整反映部門和單位的預算收支活動及其人員、資產等信息基礎上，并且要實行項目支出滾動管理。要編制好單位預算，難度確實較大。對廳直預算單位來講，要充分考慮下年度工作重點，把預算編細、編實，為支付打好基礎。對系統(tǒng)來講，就要加大項目庫管理力度。交通廳從2006年上半年開始，就結合財政的要求，集中精力開展交通系統(tǒng)的項目庫建設工作。在交通廳建立了一個開放式的項目庫，各行業(yè)主管局和三個高速公路項目法人也結合單位情況，建立相應的項目庫，不需考慮預算編制的時間要求，只要項目完成前期工作，就可申請上報進入交通廳項目庫。這樣，在有充足的項目儲備的情況下，交通廳在編制預算時，根據年度可用財力的大小，在項目庫中篩選急需安排項目列入預算。因編入預算項目已全部完成前期工作，在財政批復預算后就可以順利執(zhí)行，從而加快支付進度，提高資金的使用效益。
四是積極向財政反映交通行業(yè)的特殊情況，爭取應急資金的支持。
為解決臨時性工程應急資金問題， 申請財政在部門預算中預留一定比例的資金，在發(fā)生的臨時性不可避免工程時，交通廳可以先行申請支付資金，待工程完工后再履行資金審批程序。目前，該項工作已經基本和財政達成一致意見。
五是向財政呼吁修訂正常公用經費的核定標準，解決經費不足的問題。
交通系統(tǒng)工作點多、面廣、線長，許多工作在路上、在現場。從部至省現場檢查督導，協調會、行業(yè)管理會、安全會等較多，導致如車輛使用、差旅費等方面支出頻繁，平均水平遠高于其他廳局。而財政正常公用經費的核定標準是在2001年制定的，與目前實際有很大出入。交通廳已著手進行交通系統(tǒng)正常公用經費定額標準的研究，除財政規(guī)定的項目外，還針對具有交通特點的支出項目進行資料搜集和整理，比如：收費人員被裝費用、收費站照明費用、公路資產保險費用等等，科學測算其定額后上報財政廳，申請針對交通行業(yè)的特殊性給予特殊照顧，建議財政在修訂新的定額標準時能給予全面考慮。核定標準的修訂工作不僅有利于緩解單位經費超支的狀況，還使財政核定的預算更接近實際，進一步體現公共財政的意義。
總之，財政國庫集中支付改革是預算改革的必然，要更好地適應國庫集中支付改革工作，就必須在實踐中不斷摸索經驗，不斷改革原有的管理方式，不斷創(chuàng)新，找出適合本部門管理的方法來，以推進財政預算改革的順利實施。
