農(nóng)村公路是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要交通基礎(chǔ)設(shè)施，是國(guó)家公路網(wǎng)的重要組成部分，是連接城市和農(nóng)村的橋梁和紐帶，對(duì)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，活躍農(nóng)村市場(chǎng)，溝通城鄉(xiāng)物資交流，促進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展步伐，建設(shè)社會(huì)主義和諧新農(nóng)村，具有重大意義。本文就以下幾方面展開(kāi)分析，說(shuō)明目前農(nóng)村公路籌融資的重要性和緊迫性。
一、 農(nóng)村公路的公共屬性
農(nóng)村公路作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施，首先是一種公共產(chǎn)品。它具有以下幾方面特點(diǎn)。
一是社會(huì)性。“要想富，先修路”是多年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中理論和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。目前，農(nóng)業(yè)收入仍占農(nóng)戶(hù)收入的主要部分，農(nóng)戶(hù)收入主要依賴(lài)于農(nóng)業(yè)的事實(shí)加劇了農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的需求，尤其是對(duì)公路等基礎(chǔ)設(shè)施的需求。事實(shí)也表明，農(nóng)村公路的改善對(duì)促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展有著重要的作用，有利于優(yōu)化生產(chǎn)要素的配置，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通，從而提高農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，增加農(nóng)戶(hù)的經(jīng)濟(jì)收入。
二是公益性。產(chǎn)品在生產(chǎn)或交易過(guò)程中會(huì)給產(chǎn)品購(gòu)買(mǎi)方之外的第三方帶來(lái)影響，經(jīng)濟(jì)學(xué)中一般把其稱(chēng)為外部性。外部性有正、負(fù)之分，農(nóng)村公路基本屬于能夠帶來(lái)正的外部性的產(chǎn)品，也就是其“公益性”。農(nóng)村公路對(duì)所有的農(nóng)戶(hù)都有積極的效用：方便農(nóng)戶(hù)的出行，節(jié)省時(shí)間；便利農(nóng)產(chǎn)品的運(yùn)輸，降低勞動(dòng)強(qiáng)度。
三是共享性。一個(gè)人在使用農(nóng)村公路時(shí)不能對(duì)其獨(dú)占而排斥其他人使用，或者排除他人使用的成本過(guò)高、技術(shù)不可行。因此農(nóng)村公路通常是供所有的農(nóng)戶(hù)使用，即農(nóng)村公路具有共享性。
二、我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)籌融資現(xiàn)狀
當(dāng)前，農(nóng)村公路建設(shè)籌集的資金主要來(lái)自財(cái)政投資、農(nóng)民集資（包括以工代資）、銀行貸款、社會(huì)團(tuán)體投資等渠道。
1.民工建勤
建國(guó)以來(lái)彌補(bǔ)我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金不足的一個(gè)重要途徑是進(jìn)行“民工建勤，民辦公助”，它同時(shí)也是加快農(nóng)村道路發(fā)展的有效措施。民工建勤制度是指組織民工進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù)和修建地方道路的建設(shè)勤務(wù)制度。我國(guó)最早提出民工建勤制度是在1951年5月31日，原政務(wù)院頒布《關(guān)于民工整修公路的暫行規(guī)定》指出，為了完成1951年的筑路計(jì)劃，整修、維持原有公路，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流，并照顧目前國(guó)家的財(cái)政困難，在不誤農(nóng)時(shí)的情況下，適當(dāng)?shù)慕M織個(gè)別地方民工整修公路。
民工建勤制度是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是農(nóng)村公路建設(shè)重要的籌融資方式之一，新中國(guó)成立以來(lái)民工建勤制度為我國(guó)農(nóng)村公路的建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。1985 年，有關(guān)部門(mén)重新強(qiáng)調(diào)：修建農(nóng)村公路應(yīng)繼續(xù)推行“民工建勤，民辦公助”的辦法。1987 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》第九條明確規(guī)定了“公路建設(shè)還可以采用民工建勤、民辦公助和以工代賑的辦法”。1997 年 7 月 3 日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)、1999 年 10 月 31 日修改后通過(guò)新的《中華人民共和國(guó)公路法》第三十八條規(guī)定，“縣、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村義務(wù)工的范圍內(nèi)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定組織公路兩側(cè)的農(nóng)村居民履行為公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)提供勞務(wù)的義務(wù)”。
民工建勤制度貫徹依靠地方、依靠群眾、節(jié)約民力、節(jié)約建設(shè)資金、管好、養(yǎng)好、修建好地方道路的方針。它的推行為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)及全國(guó)道路網(wǎng)的形成做出了重要貢獻(xiàn)。但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，這將對(duì)我國(guó)目前的農(nóng)村公路資金的籌融集方式產(chǎn)生重大沖擊。
2.國(guó)家投資
國(guó)家投資主要包括：國(guó)債資金投入、中央補(bǔ)助。
�。�1）由于國(guó)債資金的投入，使得公路建設(shè)資本金緊張狀況得到緩解，融資能力顯著提高。按照經(jīng)驗(yàn)，每 1 億元的公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國(guó)債資金引來(lái)的銀行、地方配套等渠道資金達(dá)5.33 億元，也即每縮減 1 億元的公路國(guó)債資金，將影響銀行、地方配套等渠道資金達(dá) 5.33 億元。2003至2006年國(guó)家動(dòng)用了500 億元國(guó)債資金和交通專(zhuān)項(xiàng)資金用于農(nóng)村公路建設(shè)�！笆晃濉逼陂g，國(guó)家將投入1000億元資金對(duì)全國(guó)所有的農(nóng)村公路進(jìn)行改造和道路升級(jí)。
我國(guó)實(shí)施的積極的財(cái)政政策，對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。據(jù)有關(guān)部門(mén)測(cè)算，1998 年國(guó)債項(xiàng)目投資帶動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 1.5 個(gè)百分點(diǎn)，1999 年帶動(dòng) 2 個(gè)百分點(diǎn)，2000 年帶動(dòng)約 1.7 個(gè)百分點(diǎn)，2001 年在 1.8 個(gè)百分點(diǎn)左右，2002年在 1.9個(gè)百分點(diǎn)左右。國(guó)債項(xiàng)目本身及其產(chǎn)生的帶動(dòng)需求，對(duì) GDP 凈增額的貢獻(xiàn)率已超過(guò) 30%.也可以說(shuō)，如果沒(méi)有積極財(cái)政政策的實(shí)施，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度絕不會(huì)有1998～2001 年的 7.8%，7.1%，8.0%和 7.3%的速度。同時(shí)由于國(guó)債資金的投入，對(duì)銀行貸款、地方配套資金和民間閑散資金起到“四兩撥千斤”的作用；國(guó)債安排的國(guó)家貧困縣公路建設(shè)，加快了一批老、少、邊、窮地區(qū)進(jìn)出口通道的建設(shè)，一些長(zhǎng)期制約當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娊?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的交通“瓶頸”得以貫通，許多公路建成后成為這些地區(qū)重要運(yùn)輸生命線(xiàn)，加快了這些地區(qū)脫貧致富的步伐，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。在這一點(diǎn)上，國(guó)債投資公路建設(shè)其意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)本身的范疇。
�。�2）中央補(bǔ)助。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，將逐步取消傳統(tǒng)的民工建勤方式修建農(nóng)村公路，中央為了加快農(nóng)村公路的發(fā)展，對(duì)于農(nóng)村公路建設(shè)實(shí)行補(bǔ)貼制度。西部地區(qū)為每公里50萬(wàn)元，中部地區(qū)為每公里30萬(wàn)元，東部地區(qū)為每公里10萬(wàn)元。
“十一五”期間，國(guó)家將安排1000億元中央投資用于農(nóng)村公路建設(shè)，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為：通村公路每公里補(bǔ)助10萬(wàn)元；通鄉(xiāng)公路每公里補(bǔ)助40萬(wàn)元。到2010年，我國(guó)農(nóng)村公路總里程將達(dá)到310萬(wàn)公里，基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)所有具備條件的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)通瀝青或水泥路。
根據(jù)國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃》確定的建設(shè)目標(biāo)，到“十一五”末，我國(guó)東部地區(qū)全面實(shí)現(xiàn)“油路到村”；中部地區(qū)全面實(shí)現(xiàn)“油路到鄉(xiāng)”，基本實(shí)現(xiàn)“油路到村”；西部地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)“油路到鄉(xiāng)”，“公路到村”。我國(guó)正在逐步形成在公共財(cái)政框架下，政府為主、農(nóng)村社區(qū)為輔、社會(huì)各界共同參與的多渠道農(nóng)村公路投資新機(jī)制。國(guó)家每年用于農(nóng)村公路建設(shè)的資金在200億元以上，各級(jí)政府將加大對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)的財(cái)政投入。此外，繼續(xù)利用以工代賑資金及其他扶貧資金，繼續(xù)爭(zhēng)取利用國(guó)際金融組織貸款，鼓勵(lì)、吸引企業(yè)等社會(huì)力量投資農(nóng)村公路。
3.地方政府投資
《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》指出，交通部負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)的行業(yè)管理；省級(jí)政府交通主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路建設(shè)的管理；設(shè)區(qū)的市和縣級(jí)政府交通主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路建設(shè)的組織和管理。農(nóng)村公路建設(shè)由地方政府負(fù)責(zé)。其中，鄉(xiāng)道由所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府負(fù)責(zé)建設(shè)；在當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)下，村道由村民委員會(huì)按照村民自愿、民主決策、一事一議的方式組織建設(shè)。對(duì)于農(nóng)村公路的建設(shè)資金來(lái)源，《辦法》提出應(yīng)把農(nóng)村公路建設(shè)資金列入地方政府的財(cái)政預(yù)算，逐步實(shí)行“政府投資為主、農(nóng)村社區(qū)為輔、社會(huì)各界共同參與”的多渠道籌資機(jī)制；鼓勵(lì)農(nóng)村公路沿線(xiàn)受益單位捐助農(nóng)村公路建設(shè)，鼓勵(lì)利用冠名權(quán)、路邊資源開(kāi)發(fā)權(quán)、綠化權(quán)等方式籌集建設(shè)資金，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人捐款�！掇k法》強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村公路建設(shè)不得增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不得損害農(nóng)民利益，不得采用強(qiáng)制手段向單位和個(gè)人集資，不得強(qiáng)行讓農(nóng)民出工、備料；不得拖欠工程款和農(nóng)民工工資，不得拖欠征地拆遷款。各級(jí)政府和村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村公路建設(shè)資金使用情況，向公路沿線(xiàn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村定期進(jìn)行公示。《辦法》規(guī)定，農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目符合法定招標(biāo)條件的，應(yīng)依法進(jìn)行招標(biāo)；要建立工程質(zhì)量責(zé)任追究制和安全生產(chǎn)責(zé)任制。農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收合格后，方可正式開(kāi)放交通，并按規(guī)定要求開(kāi)通客運(yùn)班車(chē)。同時(shí)，落實(shí)養(yǎng)護(hù)責(zé)任和養(yǎng)護(hù)資金，加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)管理，確保安全暢通。
我國(guó)自 1984 年建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政以來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入規(guī)模不斷擴(kuò)大，收支管理日趨規(guī)范，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保障政府職能實(shí)施方面起到了重要作用。美國(guó)州和地方政府財(cái)政支出平均僅占財(cái)政支出總額的 38.48%（其中縣鄉(xiāng)級(jí)為23.72%），而我國(guó)的地方政府支出占財(cái)政支出總額的比重平均為 66.77%.這也正反映了中央政府在改革過(guò)程中給地方政府最大自主權(quán)的同時(shí)，也把地方公共品供給的責(zé)任推給地方政府，結(jié)果造成地方政府的財(cái)政支出比重相對(duì)過(guò)高；但是同時(shí)地方政府支出的范圍和結(jié)構(gòu)上都存在不合理的一面，其中建設(shè)性支出比重逐年降低，而行政管理費(fèi)逐年上升，從而形成了很多地方財(cái)政為“吃飯財(cái)政”的局面。作為地方公共物品之一的農(nóng)村公路建設(shè)也首當(dāng)其沖受到影響。具體的講，地方公共物品是指滿(mǎn)足某一特定區(qū)域范圍內(nèi)居民公共消費(fèi)需求的產(chǎn)品和服務(wù)。地方性公共產(chǎn)品之所以也需要地方政府提供，主要是各個(gè)地區(qū)間對(duì)一定的地方性公共產(chǎn)品的偏好不同，而且各地方轄區(qū)內(nèi)的居民也會(huì)有一定的差異，地方政府能夠更好地，更全面地了解居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求偏好，從而更有針對(duì)性地、高效地提供產(chǎn)品和服務(wù)。農(nóng)村公路之所以為農(nóng)村公路，其劃分依據(jù)很大程度上與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、車(chē)流量的大小有關(guān)。地方政府支持農(nóng)村公路建設(shè)在提高建設(shè)性支出在財(cái)政支出比例的同時(shí)，應(yīng)該振興縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)是地方公共產(chǎn)品建設(shè)的后備保障。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，使得地方政府的財(cái)政支出也不平衡，對(duì)于我國(guó)東部、中部地區(qū)而言，由于這些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，公路投融資已經(jīng)走上了一條相對(duì)良性循環(huán)的發(fā)展道路，而地方政府也有實(shí)力對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)進(jìn)行力度較大的財(cái)政支持；但是對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，公路資金嚴(yán)重匱乏，地方財(cái)政無(wú)力對(duì)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)進(jìn)行大力支持。特別是自從 2000 年的稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村兩級(jí)收入巨減，使得原本就負(fù)債高筑的鄉(xiāng)村更加無(wú)力投資公路建設(shè)。
政府財(cái)政投入直至今天仍然是農(nóng)村公路建設(shè)的主要融資方式。由于農(nóng)村公路建設(shè)主要屬于市縣政府部門(mén)主管，因此農(nóng)村公路建設(shè)中應(yīng)征收的稅收，屬市縣財(cái)政留成部分的，全額用于農(nóng)村公路建設(shè)。其具體的措施為：縣財(cái)政對(duì)通鄉(xiāng)公路建設(shè)按每公里3～5萬(wàn)元、通村公路建設(shè)按每公里2～4萬(wàn)元予以補(bǔ)助；市縣交通局每年從返還的汽車(chē)養(yǎng)路費(fèi)和通行費(fèi)超收返還資金中安排一定比例的資金，重點(diǎn)解決通鄉(xiāng)公路建設(shè)資金不足部分。國(guó)外農(nóng)村公路主要由地方政府投資興建，國(guó)外公路建設(shè)資金由中央政府和地方政府按照公路等級(jí)予以分擔(dān)，農(nóng)村公路主要由地方政府投資興建。國(guó)外公路建設(shè)資金一般來(lái)源于政府財(cái)政撥款和稅收，其中多數(shù)國(guó)家采取征收公路稅的辦法。前蘇聯(lián)對(duì)地方公路的建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)，由集體農(nóng)莊、國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)組織以建勤的方式參加，這種建勤方法，可以出人力物力，也可以出資金。
三、我國(guó)農(nóng)村公路籌融資瓶頸
現(xiàn)如今，我國(guó)農(nóng)村公路的籌融資面臨著很多問(wèn)題，融資渠道過(guò)于狹窄，資金相當(dāng)緊缺，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
1.財(cái)政投資
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)投資的主要主體是國(guó)家和地方各級(jí)財(cái)政，但是實(shí)際上各級(jí)財(cái)政投資于農(nóng)村公路建設(shè)的資金也非常有限。一是由于國(guó)家財(cái)力有限，盡管多年來(lái)我國(guó)為建設(shè)和發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入了相當(dāng)數(shù)量的資本，但是從財(cái)政支農(nóng)的結(jié)構(gòu)來(lái)看，資金投入偏重大江大河治理，直接用于改善農(nóng)村道路新建、修建項(xiàng)目的投資比例很小。尤其是近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政赤字連續(xù)攀升，不可避免地會(huì)削弱中央政府對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)資金的投入。二是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)重負(fù)債，隨著“大一統(tǒng)”的財(cái)政體制被“分灶吃飯”的財(cái)稅體制取代后，農(nóng)村公路建設(shè)主要由縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，我國(guó)縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政收入占GDP的比重在逐年下降，并且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政現(xiàn)在負(fù)債十分嚴(yán)重。例如，河南省商丘市駱集鄉(xiāng)2004年鄉(xiāng)財(cái)政歷史債務(wù)累計(jì)達(dá)1300萬(wàn)元，這些債務(wù)多數(shù)是當(dāng)年“普九”和修鄉(xiāng)村道路欠下的， 當(dāng)年210萬(wàn)元的財(cái)政收入相對(duì)于巨額的債務(wù)負(fù)擔(dān)只是杯水車(chē)薪，不可能再用于當(dāng)?shù)氐墓方ㄔO(shè)投資。
2.農(nóng)民籌資、以工代資。
一直以來(lái)農(nóng)民籌資、以工代資是農(nóng)民參與農(nóng)村公路建設(shè)的主要形式，特別是鄉(xiāng)、村兩級(jí)公路建設(shè)的最主要資金籌措方式，為我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。尤其是以工代資的形式，其報(bào)酬遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于付出，使農(nóng)村公路建設(shè)成本大大降低。因此以工代資在農(nóng)村公路建設(shè)資金構(gòu)成中占絕大多數(shù)份額。但隨著“三農(nóng)”問(wèn)題的日益嚴(yán)重，黨中央、國(guó)務(wù)院為了使農(nóng)民得到休養(yǎng)生息，對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民采取了“多予、少取、放活”等一系列惠農(nóng)政策，取消了農(nóng)村勞動(dòng)積累工和農(nóng)村義務(wù)工（兩工）。并且在《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》中進(jìn)一步明確提出，繼續(xù)加大“兩減免、三補(bǔ)貼”等政策實(shí)施力度，減免農(nóng)業(yè)稅、取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。減免農(nóng)業(yè)稅后將直接削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入。
3.銀行貸款
農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目主要服務(wù)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，而農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，相對(duì)資金收益率低，從而使得農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目的償債能力差，銀行往往不愿對(duì)其發(fā)放貸款。尤其是隨著金融改革的深入進(jìn)行，國(guó)有商業(yè)銀行都在撤離農(nóng)村市場(chǎng)而轉(zhuǎn)向城市市場(chǎng)，農(nóng)村金融的供給越來(lái)越短缺。而農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等作為向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款的政策性銀行，自身的融資渠道尚未拓寬，資金來(lái)源渠道狹窄，融資成本較高，投資能力有限，使之仍然不能成為農(nóng)村公路建設(shè)的主要資金來(lái)源。
4.資金到位率低
由于農(nóng)村公路建設(shè)實(shí)行的是“三自”政策，國(guó)家只給予少量的補(bǔ)助，所以農(nóng)村公路的建設(shè)資金主要是靠當(dāng)?shù)卣孕谢I資建設(shè)。但是由于農(nóng)村公路主要是地處邊遠(yuǎn)山區(qū)，本來(lái)經(jīng)濟(jì)就很落后，特別是中西部地區(qū)，根本就沒(méi)有多少錢(qián)來(lái)修建農(nóng)村公路，所以使得農(nóng)村公路建設(shè)的資金到位率很低。
5.公路的社會(huì)公益性
公路的社會(huì)公益性制約了社會(huì)上的經(jīng)濟(jì)單位對(duì)公路事業(yè)的投資。這種狀況使得各級(jí)政府不得不在預(yù)算內(nèi)或預(yù)算外籌措相應(yīng)的資金來(lái)源建設(shè)和完善公路這個(gè)使所有社會(huì)單元和國(guó)家均受益的公共基礎(chǔ)設(shè)施。但是長(zhǎng)期以來(lái)鑒于我國(guó)的地方公路管理體制，中央政府除每年撥出為數(shù)甚少的款項(xiàng)進(jìn)行國(guó)邊防公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)外，中央財(cái)政即國(guó)家的一般稅收沒(méi)有考慮向公路建設(shè)的投資。
6.農(nóng)村公路的低利潤(rùn)率
公路基礎(chǔ)設(shè)施具有建設(shè)周期長(zhǎng)，投資額大，一次性投資需求量巨大，資金回收期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)程度較高，利潤(rùn)率一般較低的特點(diǎn)。而農(nóng)村公路又由于其社會(huì)公益性，屬于公共產(chǎn)品，無(wú)法收費(fèi)。因此對(duì)其進(jìn)行投資存在很大的風(fēng)險(xiǎn)，其建設(shè)主要由政府倡導(dǎo)建設(shè)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村公路項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)于受市場(chǎng)信號(hào)支配的商業(yè)性資金缺乏天然的吸引力，在自由競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，往往造成農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目資金集中不足甚至短缺。
四、我國(guó)農(nóng)村公路籌融資的對(duì)策及途徑
�。ㄒ唬┱�債券
一是國(guó)債。農(nóng)村和城鎮(zhèn)相比較而言，首先農(nóng)村公路建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益低下，致使可利用的資源非常有限；其次農(nóng)村對(duì)公路的需求非常迫切，農(nóng)村公路建設(shè)的社會(huì)性更強(qiáng)，需要政府給予強(qiáng)有力的支持。因此，國(guó)債是農(nóng)村公路建設(shè)籌資的一個(gè)重要渠道。但是，隨著我國(guó)積極財(cái)政政策的逐漸淡化，國(guó)債規(guī)模不可能大幅擴(kuò)大，建議進(jìn)一步增加國(guó)債用于農(nóng)村非盈利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重。
二是地方政府債券。對(duì)于我國(guó)是否可以發(fā)行地方債券為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌措資金，社會(huì)中還有諸多爭(zhēng)議。但是，非經(jīng)營(yíng)性的農(nóng)村公路建設(shè)具有很強(qiáng)的外部性，社會(huì)效益明顯，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政增收和社會(huì)進(jìn)步有著巨大的推動(dòng)作用。而且中央2003年、2004年分別代地方發(fā)行債券250億和150億，實(shí)際上已在對(duì)地方發(fā)行政府債券進(jìn)行逐步探索。只要項(xiàng)目選擇得當(dāng)，監(jiān)管到位，完全可以允許地方適度發(fā)行債券以發(fā)展農(nóng)村公路建設(shè)。
�。ǘ┙⒐方ㄔO(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金
1.公路養(yǎng)路費(fèi)
公路養(yǎng)路費(fèi)屬于公路規(guī)費(fèi)，是經(jīng)政府批準(zhǔn)征收的用于公路養(yǎng)護(hù)、建設(shè)與管理的一種行政事業(yè)性收費(fèi)，是農(nóng)村公路建設(shè)的主要資金來(lái)源，屬于預(yù)算外資金。養(yǎng)路費(fèi)的征收保證了農(nóng)村公路建設(shè)的發(fā)展，緩解了財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的需求矛盾，調(diào)動(dòng)了交通部門(mén)管理資金籌集資金的積極性和責(zé)任心，建立和健全了內(nèi)部控制、核算和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)了規(guī)范管理。養(yǎng)路費(fèi)的征收與該地區(qū)的車(chē)輛保有量成正比例關(guān)系，但是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的車(chē)輛保有量較大，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)車(chē)輛保有量規(guī)模就相對(duì)較小。尤其是農(nóng)村地區(qū)車(chē)輛保有量較小，而且較多的也是農(nóng)用三輪車(chē)、四輪車(chē)、拖拉機(jī)、摩托車(chē)等，并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些車(chē)型的數(shù)量也會(huì)發(fā)生變動(dòng)，這些影響也勢(shì)必會(huì)影響我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)的發(fā)展。
在實(shí)行費(fèi)改稅以后，我們國(guó)家也應(yīng)該按照“多用路，多用油，多繳費(fèi)”的“受益者負(fù)擔(dān)”的原則來(lái)籌措資金，“受益者負(fù)擔(dān)”原則也是世界多數(shù)國(guó)家普遍采用且被證明為最有效的公路資金籌措途徑之一。但是“費(fèi)改稅”后我們的首要工作是盡快研究制定征收燃油稅后國(guó)省干線(xiàn)公路和農(nóng)村公路的切塊分配比例，以保證我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)資金的盡快落實(shí)，并且根據(jù)需要合理的增加燃油稅用于農(nóng)村公路建設(shè)的比例。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)還可以考慮征收國(guó)家燃油附加稅和地方燃油附加稅，其中地方燃油附加稅征收額用于農(nóng)村公路建設(shè)。
2.車(chē)輛購(gòu)置稅
美國(guó)車(chē)輛購(gòu)置附加稅率按車(chē)輛售價(jià)的12%征收，法國(guó)按汽車(chē)價(jià)格的1/3征收，我國(guó)車(chē)輛購(gòu)置稅占購(gòu)車(chē)價(jià)款的10%.我國(guó)車(chē)輛購(gòu)置稅（原稱(chēng)為車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)）起征于1985年5月1日，是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍強(qiáng)制征收的專(zhuān)項(xiàng)用于公路建設(shè)的政府性基金。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)及公眾由于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入水平高，購(gòu)買(mǎi)車(chē)輛的需求旺盛，車(chē)輛更新的速度也快，所以車(chē)購(gòu)稅收入總額大大高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的車(chē)輛購(gòu)置稅收入的規(guī)模受到很大局限。此外，車(chē)輛購(gòu)置稅由于是在車(chē)輛購(gòu)買(mǎi)的同時(shí)交納的一次性費(fèi)用，因此，與車(chē)輛的使用沒(méi)有直接的關(guān)系，不能反映出對(duì)道路的使用和破壞程度。根據(jù)美國(guó)20世紀(jì)80年代供給學(xué)派提出的“拉弗曲線(xiàn)李輪”，車(chē)購(gòu)稅由于稅率不宜定的過(guò)高，因此其所產(chǎn)生的收入也就難以滿(mǎn)足公路建設(shè)資金需求，需與其它稅費(fèi)共同配合使用。目前公路投資中車(chē)購(gòu)稅大約占了10%左右，農(nóng)村公路作為我國(guó)公路網(wǎng)中重要的、薄弱的一環(huán)，車(chē)購(gòu)稅中應(yīng)當(dāng)擠出適當(dāng)?shù)谋壤糜谵r(nóng)村公路建設(shè)。
3.重車(chē)使用稅和超載罰款收入
重車(chē)使用稅和罰款收入在我國(guó)尚未正式列入公路籌資的方式，但在美國(guó)重車(chē)使用稅和罰款收入已列入公路用戶(hù)稅的范疇。重車(chē)使用稅是針對(duì)重型車(chē)輛特別是重型貨車(chē)所設(shè)置的一項(xiàng)道路用戶(hù)稅收，它是對(duì)道路破壞定價(jià)的有效手段。有關(guān)研究表明，車(chē)輛對(duì)道路的破壞與車(chē)輛的軸重成冪函數(shù)的關(guān)系，即Y=a×Xn，如果僅以燃油稅和車(chē)輛購(gòu)置稅等對(duì)道路用戶(hù)定價(jià)，無(wú)法真實(shí)反映車(chē)輛對(duì)道路的破壞程度，不符合公平合理性原則。對(duì)重型車(chē)輛征稅可以一舉兩得，一來(lái)可以彌補(bǔ)行駛重車(chē)帶來(lái)的車(chē)輛加速老化，同時(shí)可以為公路建設(shè)解決部分資金。
此外，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是公路零擔(dān)和集裝箱運(yùn)輸業(yè)務(wù)的開(kāi)展，公路上“超重”車(chē)輛（實(shí)際承載能力或軸重超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)軸重的車(chē)輛）日益增多；同時(shí)隨著單車(chē)承包責(zé)任制的實(shí)施，運(yùn)輸者為了提高自身收益，最大限度超載，對(duì)道路危害十分嚴(yán)重，“超重”車(chē)輛對(duì)路面造成的損壞數(shù)倍于正常載重的車(chē)輛，其最主要危害是導(dǎo)致路基不均勻沉陷和面層產(chǎn)生嚴(yán)重龜裂、網(wǎng)裂，并可能成為導(dǎo)致路面破壞的決定性因素。我們罰款本意不是刺激鼓勵(lì)車(chē)輛超載，只想通過(guò)對(duì)超載車(chē)輛雙倍罰款這種手段來(lái)限制或禁止車(chē)輛通行，同時(shí)在超載事實(shí)存在的前提下，以此作為我們籌措農(nóng)村公路建設(shè)資金的渠道之一。
（三）BOT融資
BOT融資即“建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交”， 在我國(guó)稱(chēng)為“特許權(quán)融資方式”，其含義是指國(guó)家或者地方政府部門(mén)通過(guò)特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的外商投資企業(yè)（包括中外合資、中外合作、外商獨(dú)資）承擔(dān)公共性基礎(chǔ)設(shè)施（基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)）項(xiàng)目的融資、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)；在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有投資建造設(shè)施的所有權(quán)，允許向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此回收項(xiàng)目投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本并獲得合理的回報(bào)；特許期滿(mǎn)后，項(xiàng)目公司將設(shè)施無(wú)償?shù)匾平唤o簽約方的政府部門(mén)。這種方式有利于減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，能夠吸引大量國(guó)外資本和國(guó)內(nèi)私人資本投入到農(nóng)村公路建設(shè)領(lǐng)域和獲取先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。目前我國(guó)農(nóng)村公路建設(shè)還未實(shí)行BOT方式籌資，但根據(jù)我國(guó)目前農(nóng)村公路建設(shè)的現(xiàn)狀，我們可以嘗試這種方式。我國(guó)《公路法》第二十一條規(guī)定：“籌集公路建設(shè)資金，除各級(jí)人民政府的財(cái)政撥款外，可按規(guī)定決定征收用于建設(shè)的費(fèi)用；可依法向國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、外國(guó)政府貸款；國(guó)家鼓勵(lì)國(guó)外經(jīng)濟(jì)組織投資用于公路建設(shè)等�！边@就為農(nóng)村公路建設(shè)利用 BOT 籌資方式籌集建設(shè)資金提供了法律依據(jù)。各級(jí)地方政府為了籌集更多的農(nóng)村公路建設(shè)資金都廣開(kāi)籌資渠道，并且出臺(tái)了許多優(yōu)惠政策，提供籌融資的寬松環(huán)境，這就為農(nóng)村公路建設(shè)利用 BOT 籌資方式籌集建設(shè)資金提供了相應(yīng)的對(duì)策。 我國(guó)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東、中、西部經(jīng)濟(jì)差別較大，公路建設(shè)由于具有點(diǎn)多、面廣、線(xiàn)長(zhǎng)的特點(diǎn)，需要龐大的建設(shè)資金，而地方財(cái)政能力又十分的有限，面對(duì)巨大的投資缺口，我們可以區(qū)別對(duì)待，選擇一些具備條件的試點(diǎn)。在一些具備收費(fèi)權(quán)的縣道和一些特色公路的建設(shè)上采用 BOT 籌融資方式為農(nóng)村公路籌融資尋求一條有效的途徑。
