我國當前財政資金預算的約束力不強，管理滯后，預算執(zhí)行不到位，監(jiān)督不深入，應構建預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的管理框架加以解決。
一、當前財政資金管理中存在的問題
近年來，隨著財稅體制改革不斷深入，財政資金管理逐步進行了改革，但由于政府行為不規(guī)范，經濟利益部門化嚴重，運行體制有缺陷，財政資金管理仍然存在許多問題。主要表現(xiàn)在：
（一）預算編制不完整
1.部門預算尚未真正建立。預算編制沒有以部門預算為基礎，有的部門沒有編制預算，有的預算支出項目沒有落實到具體部門和單位。這種狀況造成預算數(shù)和實際支出數(shù)出入較大。
2.沒有實行綜合預算管理。預算內資金與預算外資金相脫離，預算外資金沒有與預算內資金統(tǒng)籌安排，預算仍然是預算內、外資金“兩張皮”，沒有形成真正的財政綜合預算。
3.零基預算僅限于形式。零基預算僅限于形式，沒有實行真正意義上的零基預算。實行零基預算的部分單位，在編制預算時，存在以收定支現(xiàn)象。預算外資金收入多的單位，沒有以本單位實際需要支出安排預算，而是虛編預算支出，預算支出水分較大，致使零基預算變成泡沫預算。
4.預算編制不夠細化。目前編制的預算線條比較粗，只有總項目，沒有明細項，文字說明欠缺或不夠具體，預算資金用途不夠明確，公務經費與專項資金分類不清，預算編制透明度差，不便于管理和監(jiān)督。
（二）預算執(zhí)行不規(guī)范
1.預算剛性差。目前編制的預算僅以解決人員經費為主，設備購置費和各種建設支出年初做預算安排時基本未列入預算，對罰沒款收入實行比例返還政策，臨時性預算追加較多，預算雖經法定程序，但預算隨意性調整較大。
2.預算執(zhí)行不及時。由于項目前期準備不充分，項目預算編制不準確，有些項目很難落到實處，存在著當年安排的資金滯留現(xiàn)象。對上級撥付的專項資金，因項目安排未落實到位，或項目進度慢，或地方配套不到位，縣財政不能撥付，影響專項資金的使用效率。
3.預算外資金體外循環(huán)。所謂“體外循環(huán)”，是指預算外資金沒有真正意義上納入預算管理，獨自運轉�，F(xiàn)在預算外資金雖然實行了收支兩條線管理，但從實際執(zhí)行情況看，預算外資金收入按單位分戶核算，對其收入除了提取少量政府調節(jié)基金外，收入基本上歸執(zhí)收單位使用，沒有真正體現(xiàn)預算外資金是財政性資金，實際上是“誰收費，誰受益”，預算外資金大部分用于消費性支出，主要用于福利性支出，造成收入分配嚴重不公，產生腐敗行為。
4.政府采購制度有待規(guī)范。目前貨物采購沒有編制年度政府采購預算，采購項目都是由采購單位根據(jù)需求提出采購申請，報政府采購辦公室審批，采購單位自行采購，無法形成統(tǒng)一的批量規(guī)模。工程和服務項目尚缺乏規(guī)范，有待進一步完善。
（三）預算監(jiān)督不到位
1.外部監(jiān)督不夠深入。外部監(jiān)督主要是人大監(jiān)督和審計監(jiān)督。目前人大監(jiān)督僅局限于形式上程序上的監(jiān)督，缺乏實質性監(jiān)督。審計部門是政府的組成部門，就同級財政審計而言，是政府的內部審計，財政部門的行為絕大多數(shù)都是政府的行為。每年的財政預算執(zhí)行審計，審計監(jiān)督僅停留在預算執(zhí)行合法性和合規(guī)性上，監(jiān)督不能完全到位，沒有深入到預算編制的合理性上，對財政資金使用的公平性和合理性，缺乏科學有效的評價。
2.財政內部監(jiān)督機制有待完善。外部監(jiān)督一般是事后監(jiān)督，財政內部監(jiān)督是一種事前、事中監(jiān)督，平時直接監(jiān)督部門預算執(zhí)行情況。但從目前情況看，財政監(jiān)督機制不夠完善，監(jiān)督也僅限于表面化，對財政資金的效益性缺乏有效的分析，尚未發(fā)揮出財政監(jiān)督的應有作用。
3.監(jiān)督主體相互不協(xié)調。人大與審計以及財政內部監(jiān)督這三個監(jiān)督主體的信息溝通和協(xié)調聯(lián)系有待完善。
4.社會監(jiān)督欠缺。目前預算編制主要由財政部門進行，編制的預算經法定程序批準后，尚未對社會公開，財政預算信息披露不及時、不全面，處于封閉運行狀態(tài)，沒有真正做到公開透明，不利于社會公眾監(jiān)督。
二、針對當前財政資金管理現(xiàn)狀，應構建預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的管理框架
�。ㄒ唬└倪M和完善預算編制
1.實行嚴格的部門預算管理。一是改進預算編制方法，做到“自上而下”和“自下而上”相結合。預算編制要以部門預算為基礎，財政預算從部門編起，從基層單位編起。二是財政預算落實到每一個具體部門，預算管理以部門為依托，改變財政資金按性質歸口管理的做法，將各類不同性質的財政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。
2.在財力分配上推行綜合預算管理。預算的完整性是政府理財的一條重要準則，財政部門作為政府理財機構，對一切以政府為主體的資金收支活動，均應視作財政活動而予以全面反映和管理，不應在預算之外還存在任何以政府為主體的資金收支活動。要深化預算管理改革，積極探索綜合預算管理的新路子，統(tǒng)籌安排一般預算資金與預算外資金，增強財政調控資金的能力，將財政預算內外資金納入政府綜合財政預算管理，編制綜合財政預算。
3.支出預算實行徹底零基預算。各類預算支出取消基數(shù)加增長的編制方法，實行真正意義上的零基預算。按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算出每一科目和款項的支出需求。對個人工資性支出，按照標準逐人核定；對公用經費，按其行使公共職能所必需的支出水平，分類分檔按定額和項目編制預算；對基本建設、企業(yè)挖潛改造、科技三項費用、支援農村生產支出等建設性�？詈�教育、科學、衛(wèi)生、文化廣播及其他部門的公共事業(yè)性專項支出，考慮財力狀況和社會發(fā)展需要，分類編排，將預算編制到具體項目。
4.整合專項資金，集中財力辦大事。目前部分專項資金預算安排重點不夠突出，資金使用方向沒有充分體現(xiàn)財政資金的特點，資金使用效益還沒有有效發(fā)揮。應加強專項資金預算管理，科學合理地安排專項資金。資金投向以促進經濟發(fā)展和滿足社會公共需要為出發(fā)點，突出重點，減少零星項目，按照集中財力辦大事的原則，對部門管理的專項資金，按用途整合。對不同部門管理的專項資金，逐步實現(xiàn)同類資金歸口統(tǒng)一管理，對使用方向相近的各類財政性資金，部門間協(xié)調進行整合，根據(jù)經濟和社會發(fā)展需要，共同匹配優(yōu)先安排重點項目。
（二）強化和規(guī)范預算執(zhí)行
1.強化預算剛性，嚴格控制預算追加。財政部門在編制預算時，應改變過去嚴預算、寬追加的分配觀念，在綜合分析的基礎上，合理制定開支標準，要求各預算單位在上報年度預算時盡可能地考慮周全，從根本上減少或杜絕預算執(zhí)行中的追加。預算一經確定，要嚴格按照預算執(zhí)行，沒有預算不得隨意支出，不能先支后報。各項預算支出要按照批復的預算科目和數(shù)額執(zhí)行，不得突破預算，不得隨意調整挪用。對于一些臨時性且確需要在年內開支的新增支出項目進行調整的，要嚴格執(zhí)行《中華人民共和國預算法》的有關規(guī)定，按規(guī)定程序報批。
2.深化“收支兩條線”改革，實行收支脫鉤管理。對有預算外資金收入和罰款的部門，要將其所有收支都納入預算，對部門收入與經費實行脫鉤管理，徹底改變部門單位經費與行政事業(yè)性收費和罰款收入掛鉤的辦法。對于執(zhí)收和執(zhí)罰工作中確需的公用經費，財政根據(jù)實際需要，實行預算管理，予以保障。嚴禁部門單位將收費和罰款收入與個人獎金掛鉤，堅決制止亂收費、亂罰款行為，促進部門單位優(yōu)化服務、公正執(zhí)法，維護政府形象。
3.推進政府采購工作規(guī)范化。全面貫徹落實和嚴格執(zhí)行《中華人民共和國政府采購法》，依法規(guī)范政府采購行為，所有使用財政性資金采購貨物、勞務和工程項目，都編制采購預算，納入部門和單位的年度預算之中。加強對政府采購過程的監(jiān)控，改進政府采購服務，縮短采購周期，努力提高政府采購的質量與效率。
4.建立和完善財政財務管理制度。從審計情況看，消費性支出每年呈不斷增長趨勢。對部分消費性開支標準，缺少相應的規(guī)范的管理制度，一定程度上造成了財政性資金的鋪張浪費。要建立和完善財政財務管理制度，增強約束機制，對消費性開支標準真正做到有章可循，有規(guī)可依，控制消費性支出，杜絕損失浪費現(xiàn)象。
�。ㄈ┥罨图訌婎A算監(jiān)督
1.深化外部監(jiān)督。人大和審計部門要充分履行憲法和法律賦予的職責，既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督。人大要從單一程序性監(jiān)督轉向程序性和實質性相結合；審計部門從低層次監(jiān)督向高層次監(jiān)督轉化，同時人大要支持審計部門監(jiān)督，促進審計部門獨立行使審計監(jiān)督職能，真正發(fā)揮外部監(jiān)督的應有作用。
2.加強財政內部監(jiān)督。一是加強制度建設，規(guī)范自身理財行為。每筆財政資金從申請審批、撥付、使用都要規(guī)范、透明，加強會計部門內部控制的制度建設。二是抓好專項資金監(jiān)督檢查，保證�？顚Ｓ�。應切實加大對專項資金的檢查力度，抓住重點，尤其是對社會關注的熱點資金要加強監(jiān)督，保證其按規(guī)定使用。三是抓好部門財政財務監(jiān)督，規(guī)范部門財務基礎工作。各業(yè)務機構要加強有效監(jiān)督，財政監(jiān)督專職機構應以專項檢查、重點抽查的方式對部門財務管理以及專項資金的使用情況進行監(jiān)督檢查。
3.加強人大與審計部門、財政內部監(jiān)督的密切配合和協(xié)調聯(lián)動。財政部門應及時、完整地向人大和審計部門報告財政預算執(zhí)行情況，以及收支進度等，自覺接受人大和審計的監(jiān)督。
4.增強預算的公開性、透明度。條件成熟時，預算編制實行聽證制度，廣泛聽取群眾的意見和建議，適時適當公布財政預算信息，接受社會公眾的監(jiān)督，樹立民主理財、依法行政的法制觀念。
