收費(fèi)公路政策為我國(guó)公路的建設(shè)提供了大量的資金，截至2007年底，我國(guó)公路總里程達(dá)到357.3萬(wàn)公里，其中高速公路5.36萬(wàn)公里。盡管收費(fèi)公路里程是全世界第一，但在國(guó)家財(cái)政資金不足的情況下，“收費(fèi)公路政策仍是今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，交通部門籌集公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要渠道”①�？梢�(jiàn)，我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)依然依靠收費(fèi)公路政策為公路建設(shè)提供資金保障。
近年來(lái)，對(duì)收費(fèi)公路采取何種經(jīng)營(yíng)模式，一直是人們討論的問(wèn)題。一方面，政府有關(guān)部門長(zhǎng)期以來(lái)力主發(fā)展政府還貸公路；另一方面，依據(jù)中共十六屆三中全會(huì)、國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)[2005]3號(hào)發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》等精神，四川、陜西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西等省人民政府和交通主管部門近年來(lái)一直把招商引資作為籌措公路建設(shè)資金的有效途徑，如四川省人民政府就以川辦發(fā)[2004]34號(hào)文發(fā)布了《四川省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)省交通廳關(guān)于進(jìn)一步加大開(kāi)放力度吸引民間資金進(jìn)入交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)和四川省高速公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施BOT方式管理辦法（試行）的通知》，這反映在實(shí)踐中部分省市更側(cè)重發(fā)展經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路。
那么到底政府還貸模式和收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式，哪一種更適合收費(fèi)公路的發(fā)展？本文希望通過(guò)對(duì)兩種模式進(jìn)行比較，以期得到一種結(jié)論。
一、對(duì)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)
1992年8月江蘇寧滬高速公路股份有限公司的成立，標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始了公路收費(fèi)經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐；1996年7月粵高速B向境外投資者發(fā)售13500萬(wàn)股B股，樹(shù)立我國(guó)公路交通投融資改革又一里程碑，截至2006年底，我國(guó)共有公路類上市公司18家，利用股票融資方式籌集資金300多億元，為我國(guó)公路的建設(shè)提供了有利的支撐。
但隨著這些公路上市公司按照公司的運(yùn)營(yíng)模式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)時(shí)，人們開(kāi)始對(duì)這些公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)提出了質(zhì)疑，具體體現(xiàn)在：
1.依據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，我國(guó)東部地區(qū)和中西部地區(qū)經(jīng)營(yíng)性公路的最長(zhǎng)收費(fèi)年限，分別為25年和30年，分別比規(guī)定的政府還貸公路的最長(zhǎng)收費(fèi)年限長(zhǎng)10年。這就意味著采取經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)模式比采取政府還貸模式將使公路用戶承受更大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
2.在收費(fèi)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)模式下，收費(fèi)主體是依法設(shè)立的公司制企業(yè)。作為企業(yè)，在取得通行費(fèi)收入并獲利的前提下需要依法交納營(yíng)業(yè)稅和所得稅。這就會(huì)增加公路用戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
3.政府還貸公路收費(fèi)的主要目的，是償還全部貸款和有償集資款的本息。而經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)的主要目的，是為了收回投資并獲得合理回報(bào)�？紤]風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)的原則，投資者所追求的合理回報(bào)一般會(huì)高于銀行的貸款利率。這就意味著經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要高于政府還貸公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或延長(zhǎng)年限，也同樣增加了公路用戶的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。
在這些觀點(diǎn)的主導(dǎo)下，政府主管部門更希望對(duì)收費(fèi)公路采用政府還貸模式而不是收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式。但事實(shí)是否如此呢？
二、政府還貸模式與收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式的比較
�。ㄒ唬⿲�(duì)收費(fèi)年限的比較
依據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，我國(guó)東部地區(qū)和中西部地區(qū)經(jīng)營(yíng)性公路的最長(zhǎng)收費(fèi)年限，分別為25年和30年，分別比規(guī)定的政府還貸公路的最長(zhǎng)收費(fèi)年限長(zhǎng)10年。從表面來(lái)看，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的收費(fèi)期限確實(shí)長(zhǎng)于政府還貸公路，但如果進(jìn)一步分析，或許情況并非如此。
1996年8月23日，國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)（1996）35號(hào)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》，在這個(gè)《通知》中，要求從1996年開(kāi)始，對(duì)各種經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目，包括國(guó)有單位的基本建設(shè)、技術(shù)改造、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和集體投資項(xiàng)目，試行資本金制度，投資項(xiàng)目必須首先落實(shí)資本金才能進(jìn)行建設(shè)。其中交通運(yùn)輸、煤炭項(xiàng)目，資本金比例為35%及以上，在《通知》中也規(guī)定了公益性投資項(xiàng)目不實(shí)行資本金制度。但在筆者多次的調(diào)研中了解到，政府還貸公路在向銀行貸款時(shí)，需要解決了35%的資本金才能進(jìn)行貸款。這也就意味著在實(shí)踐中，政府還貸公路利用貸款解決的建設(shè)資金只占到投資總額的65%即可，換句話說(shuō)，政府還貸收費(fèi)公路收費(fèi)償還的投資額只占到總投資額的2／3左右。如果該路采取收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式，那就意味著全部投資額需要投資者自行解決。假設(shè)在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一致的前提下，收回全部投資需要的時(shí)間為30年，那就意味著，政府還貸模式下所需的收費(fèi)年限只是全部年限的2／3，也就是20年。從這個(gè)角度來(lái)看，收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式下的收費(fèi)年限并沒(méi)有比政府還貸模式下的收費(fèi)年限長(zhǎng)，又何來(lái)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式下，公路用戶的負(fù)擔(dān)重于政府還貸模式呢？
�。ǘ⿲�(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的比較
政府還貸公路收費(fèi)的主要目的，是償還全部貸款和有償集資款的本息。而經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)的主要目的，是為了收回投資并獲得合理回報(bào)�？紤]風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)的原則，投資者所追求的合理回報(bào)一般會(huì)高于銀行的貸款利率。這就意味著經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要高于政府還貸公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
從目前的實(shí)踐來(lái)看，廣西、河南、山西、安徽、江西、湖北等省在全省實(shí)行了聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)并統(tǒng)一了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在這些收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)中，既有政府還貸公路也有經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，這也是實(shí)踐的一種趨勢(shì)。根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定，車輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公路的技術(shù)等級(jí)、投資總額、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)、償還貸款或者有償集資款的期限和收回投資的期限以及交通量等因素計(jì)算確定。
我們可以假設(shè)，對(duì)同一條路而言，如果采取政府還貸模式，那么在統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下，它需要償還的貸款總額只是投資總額的65%，而如果采取收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式，則需要收回所有的投資，通過(guò)多經(jīng)營(yíng)10年才能收回全部投資，這就意味著，投資者的所獲得的報(bào)酬率僅僅是貸款利息率，而并非《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中所提到的合理的回報(bào)，因此作為希望得到的合理回報(bào)，至少應(yīng)該比貸款利率高。而在統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之下，就意味著，如果說(shuō)政府還貸模式的收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理的話，那么收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式下的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)必然就低于內(nèi)在合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，反之，如果說(shuō)收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式下的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是合理的，那就意味著采取統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的政府還貸模式的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于內(nèi)在合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
從另一個(gè)角度來(lái)看，已有的收費(fèi)經(jīng)營(yíng)公路中存在政府投資的部分，按照現(xiàn)在的實(shí)踐，所有的投資都需要收回，這就意味著政府投入的資金也參與了利潤(rùn)的分配，試想，如果公路是公共產(chǎn)品，需要政府提供建設(shè)資金，那么，作為進(jìn)入收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式的政府資金，又如何能如其他社會(huì)資金一樣要求投資回報(bào)？如果說(shuō)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)在確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不考慮政府資金的投資回報(bào)部分，是否意味著收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以降低？因此這并不是簡(jiǎn)單的收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于政府還貸模式收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。
我們可以假設(shè)，一條收費(fèi)公路的建造需要20萬(wàn)的資金，而民間資本只愿出資16萬(wàn)元，其余4萬(wàn)元需要政府投入，但如果民間資本不愿意出資20萬(wàn)元，就意味著交通主管部門需要籌集16萬(wàn)元的貸款。在確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，按16萬(wàn)為投資額確定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一定會(huì)少于以20萬(wàn)元為投資額確定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在這樣的思路之下，我們有理由相信收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式下的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不一定高于政府還貸模式下的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
（三）稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的比較
1.兩種模式的稅費(fèi)規(guī)定
根據(jù)《關(guān)于車輛通行費(fèi)有關(guān)營(yíng)業(yè)稅等稅收政策的通知》（財(cái)稅[2000]139號(hào)）規(guī)定，“凡交通、建設(shè)部門貸款或按照國(guó)家規(guī)定有償集資修建路橋、隧道收取的車輛通行費(fèi)，收費(fèi)項(xiàng)目使用省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一�。ūO(jiān)）制的收費(fèi)票據(jù)，所收資金全額納入財(cái)政專戶，實(shí)行‘收支兩條線’管理，不繳納營(yíng)業(yè)稅。此前，已征的稅款不再退還，未征的稅款不再補(bǔ)征”，該文件明確規(guī)定了政府還貸公路不繳納營(yíng)業(yè)稅。
根據(jù)《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)車輛通行費(fèi)收入營(yíng)業(yè)稅政策的通知》（財(cái)稅[2005]77號(hào)）規(guī)定，“自2005年6月1日起，對(duì)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)收取的高速公路車輛通行費(fèi)收入統(tǒng)一減按3%的稅率征收營(yíng)業(yè)稅”。該文件是為了鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入高速公路的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，促進(jìn)高速公路的發(fā)展。
按照《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三十六條規(guī)定：“政府還貸公路的管理者收取的車輛通行費(fèi)收入，應(yīng)當(dāng)全部存入財(cái)政專戶，嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線管理，政府還貸公路的車輛通行費(fèi)，除必要的管理、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用從財(cái)政部門批準(zhǔn)的車輛通行費(fèi)預(yù)算中列支外，必須全部用于償還貸款和有償集資款，不得挪做他用”。根據(jù)《事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦、非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》（國(guó)稅發(fā)[1999]65號(hào)）第三條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府（不包括計(jì)劃單列市）批準(zhǔn)，并納入財(cái)政預(yù)算管理或財(cái)政預(yù)算外資金專戶管理的行政事業(yè)性收費(fèi)”屬于免征企業(yè)所得稅的收入項(xiàng)目。由于政府還貸公路的車輛通行費(fèi)屬于納入財(cái)政專戶管理的行政事業(yè)性收費(fèi)，因此，不繳納企業(yè)所得稅。
根據(jù)財(cái)政部1997年1月23日發(fā)布的《水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法》第四條規(guī)定，地方水利建設(shè)基金的來(lái)源之一是從地方收取的政府性基金（收費(fèi)、附加）中提取3%，“車輛通行費(fèi)”包括其中，當(dāng)然這里的車輛通行費(fèi)為政府還貸公路車輛通行費(fèi)。
2.稅費(fèi)比較
表1為兩種收費(fèi)模式下的稅費(fèi)比較（略）
從表中可以看出，兩種收費(fèi)模式下體現(xiàn)出稅負(fù)負(fù)擔(dān)多少的主要在企業(yè)所得稅上。由此曾有這樣的結(jié)論：因?yàn)楣方?jīng)營(yíng)企業(yè)需要交納企業(yè)所得稅，使得用于建設(shè)公路的資金減少了，所以，收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式比政府還貸模式不利于籌集公路建設(shè)資金。但事實(shí)果真如此？
從表象來(lái)看，確實(shí)如此，由于公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)需要負(fù)擔(dān)企業(yè)所得稅，需要將企業(yè)實(shí)現(xiàn)的利潤(rùn)繳納稅金，使得留在企業(yè)內(nèi)部的收益減少，從而減少了企業(yè)用于建設(shè)新路的資金。如果國(guó)家能夠?qū)⒐方?jīng)營(yíng)企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅作為一種財(cái)政補(bǔ)貼專項(xiàng)用于公路建設(shè)，公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)繳納的企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅就不會(huì)是一種負(fù)擔(dān)，而是形成了國(guó)家財(cái)政資金補(bǔ)貼用于公路建設(shè)，在這樣的政策支持下，收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式并不比政府還貸模式負(fù)擔(dān)更多的稅費(fèi)，反而獲得了更多的公路建設(shè)資金。以上假設(shè)需要有國(guó)家相應(yīng)政策支持，才能真正促進(jìn)公路的發(fā)展。
三、對(duì)政府還貸模式和收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式的進(jìn)一步思考
從比較的結(jié)果來(lái)看，收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式并沒(méi)有如社會(huì)上所想象的那樣比政府還貸模式使公路用戶有更多的負(fù)擔(dān)。相反，從收費(fèi)年限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和稅費(fèi)負(fù)擔(dān)各方面來(lái)說(shuō)，收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式并不比政府還貸模式更不適應(yīng)我國(guó)收費(fèi)公路的發(fā)展。換句話說(shuō)，不應(yīng)該在大力推行政府還貸模式的時(shí)候一定要否定收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式，應(yīng)該看到收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式雖不能成為我國(guó)收費(fèi)公路發(fā)展的主要模式，但它卻是一種有益的補(bǔ)充。
事實(shí)上，無(wú)論是政府還貸模式還是收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式，需要解決的并非是孰優(yōu)孰劣的問(wèn)題，而是解決如何更加合理的制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)年限等問(wèn)題，以緩解公路用戶對(duì)收費(fèi)公路的質(zhì)疑。
�。ㄒ唬⿲�(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的思考
2007年2月12日，在交通部和世界銀行（以下簡(jiǎn)稱“世行”）聯(lián)合召開(kāi)的“中國(guó)高速公路績(jī)效評(píng)估與跟蹤”研討會(huì)上，世行發(fā)布了專題研究報(bào)告《中國(guó)的高速公路：連接公眾與市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)公平發(fā)展》�！秷�(bào)告》顯示，中國(guó)高速公路通行費(fèi)費(fèi)率遠(yuǎn)低于日本、加拿大、澳大利亞、法國(guó)、墨西哥、西班牙等國(guó)家，每車公里收費(fèi)不到0.05美元，未達(dá)到國(guó)際平均標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)2007年年初國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字，中國(guó)人均GDP并不高，排在世界100位左右，只有世界平均水平的五分之一，因此，中國(guó)通行費(fèi)占人均GDP的比例是全世界偏高的幾個(gè)國(guó)家之一�！秷�(bào)告》指出，通行費(fèi)是高速公路融資的主要機(jī)制，中國(guó)通行費(fèi)占人均GDP的比例偏高是因?yàn)檎顿Y高速公路比例較低，貸款在總投資中所占的比例較大②。
如果世界銀行的這份報(bào)告結(jié)果比較權(quán)威的話，那也就是說(shuō)，我國(guó)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有達(dá)到國(guó)際平均標(biāo)準(zhǔn)，也就沒(méi)有像社會(huì)上所傳言的我國(guó)收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于國(guó)際水平，但相對(duì)于我國(guó)公路用戶的支付能力而言，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是偏高的。造成目前收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高的原因有哪些呢？
根據(jù)我國(guó)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十六條規(guī)定，車輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公路的技術(shù)等級(jí)、投資總額、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)、償還貸款或者有償集資款的期限和收回投資的期限以及交通量等因素計(jì)算確定。
從確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的因素來(lái)看，影響收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高低的因素主要有兩個(gè)：一個(gè)是貸款總額或者集資款，另一個(gè)則是收費(fèi)年限。由于我國(guó)的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中對(duì)收費(fèi)年限做出了限定，當(dāng)貸款在總投資中所占比重較大，或者說(shuō)投資額較大的時(shí)候，必然會(huì)對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生影響。以政府還貸模式為例，當(dāng)收費(fèi)年限限定在15年或者20年時(shí)，由于貸款比重大，投資高，為了確保按時(shí)償還貸款本息，就只能通過(guò)提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決問(wèn)題。在我們無(wú)法減少利用貸款修建收費(fèi)公路的力度時(shí)，或許，能解決收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高的唯一因素就是收費(fèi)年限了。
�。ǘ⿲�(duì)收費(fèi)年限的思考
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定：政府還貸公路的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)15年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)20年；經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過(guò)30年。
我們不得而知，當(dāng)初在制定《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》時(shí)，對(duì)收費(fèi)期限的確定為何采取了最長(zhǎng)20年和30年的限定。從實(shí)踐中得知，除了我國(guó)東部少數(shù)地區(qū)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來(lái)大量的交通流量，從而在有限的15年內(nèi)能夠償還貸款本息或者在25年內(nèi)收回投資額，更多的地區(qū)，尤其是西部地區(qū)，政府還貸模式下的收費(fèi)公路因?yàn)橘J款數(shù)目大，交通流量有限，即使收費(fèi)年限是最長(zhǎng)的20年，也根本無(wú)法按期還本付息。
反觀國(guó)外有關(guān)做法，卻有著不同的結(jié)果。
據(jù)美聯(lián)社披露，在2006年6月，一家澳大利亞與西班牙的合資公司就以38億美元租下了印第安納收費(fèi)公路的經(jīng)營(yíng)權(quán)，另一家澳大利亞公司則買下了弗吉尼亞州波卡洪特斯公路99年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。與此同時(shí)，得克薩斯州的官員也決定讓一家西班牙與美國(guó)的合資公司修建從奧斯汀至塞金的收費(fèi)公路，并獲得50年的經(jīng)營(yíng)權(quán)③。
表2（略）中數(shù)據(jù)是根據(jù)相關(guān)國(guó)外網(wǎng)站的資料整理而成。從表中可以看到，這些國(guó)家的收費(fèi)公路，短的有34年，長(zhǎng)的達(dá)到了125年。而在這15條收費(fèi)公路中，其平均收費(fèi)年限也達(dá)到了59年，高出我國(guó)制定的最長(zhǎng)收費(fèi)年限一倍。可以這樣理解，在發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，收費(fèi)年限尚且都較長(zhǎng)，為什么在我國(guó)，卻不能有較長(zhǎng)的收費(fèi)年限呢？
近年來(lái)，關(guān)于收費(fèi)年限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，也成了制約收費(fèi)公路發(fā)展的一個(gè)擺在交通主管部門面前的切實(shí)問(wèn)題，時(shí)任交通部部長(zhǎng)張春賢在2004年全國(guó)交通工作會(huì)議上的講話中就提到“寧肯年限長(zhǎng)一些，也要把過(guò)高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降下來(lái)”。交通部公路司副司長(zhǎng)李華就進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理答《中國(guó)交通報(bào)》記者問(wèn)中也提到了“交通部調(diào)整完善收費(fèi)公路發(fā)展政策，應(yīng)遵循‘調(diào)整結(jié)構(gòu)，控制規(guī)模；統(tǒng)貸統(tǒng)還，撤并站點(diǎn)；降低標(biāo)準(zhǔn)，延長(zhǎng)年限；政府主導(dǎo)，嚴(yán)格監(jiān)管’的總體要求�！辈⒕痛诉M(jìn)行了解釋：“降低標(biāo)準(zhǔn)，延長(zhǎng)年限，就是要完善相關(guān)制度，加強(qiáng)對(duì)通行費(fèi)收費(fèi)及價(jià)格的監(jiān)管，延長(zhǎng)高速公路以及部分一級(jí)收費(fèi)公路的收費(fèi)期限，同時(shí)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其目的是在減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，確保撤并二級(jí)公路收費(fèi)站點(diǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)�！睆倪@些方面也可以側(cè)面地看到交通主管部門對(duì)收費(fèi)年限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)思考�；蛟S，再結(jié)合國(guó)外收費(fèi)公路的做法上，考慮延長(zhǎng)收費(fèi)年限，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不失為緩解業(yè)外人士對(duì)收費(fèi)公路及收費(fèi)制度的曲解。此外，由于社會(huì)各界認(rèn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高是因?yàn)橥顿Y者追求高回報(bào)率，所以收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于政府還貸公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)期限長(zhǎng)于政府還貸公路的收費(fèi)期限，那么通過(guò)延長(zhǎng)收費(fèi)年限，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也可以緩解社會(huì)各界的這種抱怨，也進(jìn)一步落實(shí)了交通部領(lǐng)導(dǎo)提出的“寧可收費(fèi)年限長(zhǎng)一點(diǎn)，也要降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”的思路，因此，修改《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》勢(shì)在必行。
（三）兩種收費(fèi)模式的現(xiàn)實(shí)定位
李盛霖部長(zhǎng)在2007年全國(guó)交通工作會(huì)議上的講話中提到：要嚴(yán)格界定政府還貸收費(fèi)公路與經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路，嚴(yán)格收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，嚴(yán)格控制經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路規(guī)模，強(qiáng)化政府在收費(fèi)公路投資、管理中的主導(dǎo)地位。作者認(rèn)為，或許是因?yàn)樵谑召M(fèi)權(quán)益轉(zhuǎn)讓過(guò)程中存在著這樣或那樣問(wèn)題，使得交通主管部門對(duì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的發(fā)展進(jìn)行限制。
如果嚴(yán)格控制經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路規(guī)模，那也就意味著政府還貸模式將依然成為主導(dǎo)，同時(shí)在我國(guó)財(cái)力依然不足的情況下，加強(qiáng)政府收費(fèi)公路的投資只能是一種愿望，那么通過(guò)貸款來(lái)解決公路建設(shè)資金的不足依然是交通主管部門主要采用的資金籌集渠道，這必然使得交通主管部門面臨著巨大的債務(wù)，如果說(shuō)政府還貸公路無(wú)法按期償還貸款本息，如何解決巨大的建設(shè)債務(wù)，又將成為交通主管部門面臨的一大新問(wèn)題。
2005年2月19日國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)[2005]3號(hào)發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。加快完善政府特許經(jīng)營(yíng)制度，規(guī)范招投標(biāo)行為，支持非公有資本積極參與城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。那么在國(guó)家允許非公有資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的前提下，為何交通部門卻要限制經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的發(fā)展？如果以經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路轉(zhuǎn)讓過(guò)程中存在著非法設(shè)立經(jīng)營(yíng)性公路或人為改變還貸公路性質(zhì)、未依法轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)便將政府還貸公路按經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路建設(shè)管理等問(wèn)題，那么解決問(wèn)題的思路不應(yīng)該是否認(rèn)一種收費(fèi)模式，而是找到解決問(wèn)題的方法，在我國(guó)民間資本充足的前提下，交通主管部門完全可以通過(guò)制定《政府特許收費(fèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)益轉(zhuǎn)讓管理辦法》，規(guī)范和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，緩解政府還貸模式所帶來(lái)的巨額債務(wù)，并使其成為收費(fèi)公路資金籌集的有利補(bǔ)充，而不是否定和限制收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式的發(fā)展。
事實(shí)上，筆者認(rèn)為，只有在收費(fèi)效益好的路段，才可能實(shí)行收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式，這已注定了收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式不能成為收費(fèi)公路收費(fèi)模式的主體，相對(duì)政府還貸模式，收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式能籌集到的公路建設(shè)資金也是有限的，但這并不影響收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式存在和發(fā)展，在收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式發(fā)展的過(guò)程中存在的各種問(wèn)題，也并不說(shuō)明收費(fèi)經(jīng)營(yíng)模式一定比收費(fèi)還貸模式差，作者希望通過(guò)進(jìn)行兩種模式的財(cái)務(wù)比較，反映出問(wèn)題的根源所在，為有關(guān)部門制定相應(yīng)的政策提供一種思路。
