我國實行“貸款修路，收費還貸”政策20多年來，債務(wù)資金為我國公路建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，然而，隨之而來的債務(wù)問題也同樣無法回避，根據(jù)國家審計署對全國18個省收費公路審計后發(fā)布的審計報告顯示，“截至2006年底，全國公路建設(shè)貸款總量已超過8000億”①。巨大的債務(wù)規(guī)模成了我國公路交通的沉重負(fù)擔(dān)，許多政府還貸公路的通行費收入還不夠償還利息，就更不用說償還本金了。政府還貸公路還貸能力弱，是相對于政府還貸公路承擔(dān)的債務(wù)規(guī)模來說的，也就是說，政府還貸公路的債務(wù)超過其還貸能力從而引起了還貸能力變?nèi)�，這種變?nèi)鯇儆诒粍訙p弱。那么應(yīng)該如何應(yīng)對此種現(xiàn)狀？筆者認(rèn)為，應(yīng)該從控制債務(wù)規(guī)模入手，找出政府還貸公路的合理債務(wù)規(guī)模，其核心問題是找出合理債務(wù)規(guī)模的上限。
一、政府還貸公路債務(wù)概念界定
1.債務(wù)容量概念
政府還貸公路債務(wù)具有封閉性，這種封閉性又可分為兩種情況，一是單一項目承擔(dān)的債務(wù)由該項目還貸能力償還，被封閉在單一項目內(nèi)部，二是將數(shù)個項目承擔(dān)債務(wù)和還貸能力打包，在數(shù)個項目內(nèi)部調(diào)節(jié)還貸能力，統(tǒng)一還本付息。由于這種封閉性的存在使政府還貸公路具有債務(wù)風(fēng)險，當(dāng)債務(wù)規(guī)模超過政府還貸公路的還貸能力時必然使得債務(wù)風(fēng)險加大，甚至出現(xiàn)財務(wù)惡化的狀況。本文將在封閉的項目或項目組內(nèi)部產(chǎn)生的還貸能力稱為“內(nèi)生性還貸能力”，將項目或項目組的內(nèi)生性還貸能力所能承擔(dān)的最大規(guī)模稱為“債務(wù)容量”，債務(wù)容量等于內(nèi)生還貸能力。債務(wù)容量即為合理債務(wù)規(guī)模的上限。
2.政府還貸公路債務(wù)的種類
在“封閉性”存在這一假設(shè)前提下，本文可以把政府還貸公路債務(wù)按照其債務(wù)邊界進行分類，即單一項目債務(wù)和項目組債務(wù)。這種劃分不僅體現(xiàn)了政府還貸公路現(xiàn)行管理方式的不同，而且能夠使債務(wù)的概念與債務(wù)容量的概念相互對應(yīng)。單一政府還貸公路債務(wù)是在政府還貸公路分項目核算情況下，政府還貸公路應(yīng)該償還的債務(wù)本息和；政府還貸公路項目組債務(wù)是在若干個政府還貸公路項目實行統(tǒng)一借款、統(tǒng)一還款的情況下，由這若干個政府還貸公路項目組成的項目組應(yīng)償還的債務(wù)本息和。
二、政府還貸公路債務(wù)規(guī)模研究
債務(wù)規(guī)模研究，就是要尋找合理債務(wù)規(guī)模所在范圍，其核心問題就是找到合理債務(wù)規(guī)模的上限，即債務(wù)容量，而根據(jù)前文的分析，政府還貸公路債務(wù)容量由其內(nèi)生性還貸能力決定，尋找債務(wù)容量就是要尋找既能防止債務(wù)風(fēng)險過大，又能夠充分利用債務(wù)資金的臨界點。政府還貸公路債務(wù)又分為單一項目政府還貸公路債務(wù)和政府還貸公路項目組債務(wù)，二者的債務(wù)規(guī)模有分別對應(yīng)的債務(wù)容量。下面本文將分此兩種情況進行研究。
1.單一項目債務(wù)規(guī)模研究
如前文所述，單一政府還貸公路項目的債務(wù)規(guī)模必須小于或等于該項目的債務(wù)容量，要研究單一項目的債務(wù)規(guī)模必須首先確定該項目的債務(wù)容量，債務(wù)容量的決定因素是內(nèi)生性還貸能力，因此，必須首先找出單一項目的內(nèi)生性還貸能力。
�。�1）內(nèi)生還貸能力
一般來說，通行費收入首先用于項目管養(yǎng)支出，然后用于支付項目貸款利息，最后用于償還貸款本金及其他負(fù)債。因此本文認(rèn)為內(nèi)生性償還能力為項目在政策允許運營期內(nèi)凈現(xiàn)金流量的現(xiàn)值，用Ps表示。那么考慮的因素應(yīng)該有：通行費收入、費用支出、貸款本金和利息支付、收費年限、折現(xiàn)率。
①第n期通行費收入，用yn表示，一般應(yīng)采用工程可行性研究報告中的預(yù)測數(shù)據(jù)，由第n期的通行費費率和交通流量兩個因素決定。②費用支出包括：水利建設(shè)基金cn1、收費管理支出cn2、公路養(yǎng)護支出cn3、其他支出cn4.水利建設(shè)基金按照通行費收入總額的3%提取，第n期的水利建設(shè)基金即可表示為yn×3％；收費管理支出是指政府還貸公路管理單位在收費期間為管理政府還貸公路所發(fā)生的支出；公路養(yǎng)護支出是指政府還貸公路管理單位在收費期間為養(yǎng)護政府還貸公路所發(fā)生的公路小修保養(yǎng)、大中修工程以及改建工程的支出；其它支出是指除以上支出之外的其它費用支出。③貸款本金和利息的支付方式按照項目主管部門可以接受的支付估計確定。④收費年限為15年或20年②，用N表示。⑤折現(xiàn)率確定的方法有加權(quán)平均成本法、資金利潤率法、累加法和系數(shù)法等等，可以按照項目主管部門可以接受的方法確定，用i表示。
通行費收入和費用支出的數(shù)額可以通過公路項目工程可行性研究報告中經(jīng)濟評價中對通行費收入和費用支出的估計數(shù)。那么內(nèi)生還貸能力的計算公式為：
其中：Ps—內(nèi)生還貸能力，N—法定收費年限，yn—第n期通行費收入額，i—折現(xiàn)率，cnm—第n年第m類費用，這些費用包括：水利建設(shè)基金、收費管理支出、公路養(yǎng)護支出和其他支出。
�。�2）債務(wù)容量
如前文所述，債務(wù)容量等于內(nèi)生性還貸能力。目前，部分省市對政府還貸公路實行財政補貼，但是在進行項目貸款時沒有財政資金對債務(wù)利息進行擔(dān)保，因而財政補貼不能形成政府還貸公路的還貸能力。
那么，單一政府還貸公路項目的債務(wù)容量Vs=Ps，即：
�。�3）債務(wù)規(guī)模
政府還貸公路的債務(wù)包括借款本金和利息，其中借款本金由國債資金、金融機構(gòu)借款、其他借款、集資借款等項目加總而得，金融機構(gòu)借款為貸款本金的主體部分。本文的債務(wù)規(guī)模用D表示，那么合理債務(wù)規(guī)模所在的范圍為：
2.項目組債務(wù)規(guī)模研究
政府還貸公路項目組將若干條政府還貸公路項目打包，統(tǒng)一借款，統(tǒng)一還款，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策由于有一定的項目范圍限制③，所以只是政府還貸公路項目組的一種特殊形式。項目組打包的含義為將債務(wù)、通行費收入以及管養(yǎng)費支出統(tǒng)一管理，那么對債務(wù)規(guī)模的范圍，內(nèi)生性還貸能力以及債務(wù)容量必須統(tǒng)一測算。
�。�1）內(nèi)生還貸能力
如前文所述，項目組內(nèi)生還貸能力為在政策允許運營期內(nèi)凈現(xiàn)金流量現(xiàn)值，用Pt表示，考慮因素為每一個項目的通行費收入、費用支出、收費年限、折現(xiàn)率。
�、夙椖拷M第n期通行費收入，用y＇n表示，以每一項目工程可行性研究報告中的預(yù)測數(shù)加總而來。②費用支出包括：水利建設(shè)基金c＇n1、收費管理支出c＇n2、公路養(yǎng)護支出c＇n3、其他支出c＇n4，根據(jù)一項目工程可行性研究報告中的預(yù)測數(shù)加總而來。③收費年限按照項目組內(nèi)最長收費年限的項目來確定，一般為新建項目的法定收費年限，用N表示。④折現(xiàn)率需要綜合項目組各項目的具體情況進行測算，可以按照項目主管部門可以接受的方法確定，用i表示。那么項目組內(nèi)生還貸能力的計算公式為：
其中：Pt—項目組內(nèi)生還貸能力，N—項目組內(nèi)最長收費年限，y＇n—第n期通行費收入額，i—折現(xiàn)率，c＇nm—項目組第n年第m類費用，這些費用包括：水利建設(shè)基金、收費管理支出、公路養(yǎng)護支出和其他支出。
�。�2）債務(wù)容量
項目組債務(wù)容量等于項目組內(nèi)生性還貸能力，用Vt表示。那么，政府還貸公路項目組的債務(wù)容量Vt＝Pt，即：
�。�3）債務(wù)規(guī)模
政府還貸公路項目組的債務(wù)包括借款本金和利息。由于項目組中各條政府還貸公路投入運行的時間各不相同，項目組已經(jīng)包含了部分債務(wù)，所以在測算債務(wù)規(guī)模時，有必要將新增債務(wù)規(guī)模與原有債務(wù)規(guī)模區(qū)分開來分析，這樣才能夠測算出新增項目債務(wù)規(guī)模的合理范圍。假設(shè)在項目組原有債務(wù)規(guī)模為D1，包括本金和應(yīng)償付的利息，新增項目債務(wù)規(guī)模為D2.那么，政府還貸公路項目組合理債務(wù)規(guī)模所在的范圍為：0＜D≤min｛Vt，I＋D1｝，其中，D＝D1＋D2，則新增項目合理債務(wù)規(guī)模所在的范圍為：0＜D2≤min｛Vt－D1，I｝。
三、項目債務(wù)規(guī)模分析
通過前文的分析，政府還貸公路項目或項目組的合理債務(wù)規(guī)模為一個區(qū)間，合理債務(wù)規(guī)�？梢允谴朔秶鷥�(nèi)的任何一點，債務(wù)規(guī)模在不同的區(qū)間內(nèi)則意味著不同的財務(wù)狀況。下面本文將詳細(xì)分析。
1.單一項目的債務(wù)規(guī)模分析
單一政府還貸公路項目的合理債務(wù)規(guī)模所在的區(qū)間為：（0，min｛Vs，I｝]，在實際中，政府還貸公路的債務(wù)規(guī)模越小，轉(zhuǎn)嫁給通行車輛的成本就越低，因此，在公共財政撥款充足的情況下，單一項目的債務(wù)規(guī)模應(yīng)趨近于0.但是目前許多地區(qū)，由于用于公路建設(shè)的財政撥款嚴(yán)重不足，因此不得不加大債務(wù)融資的力度，甚至債務(wù)規(guī)模大大超過了債務(wù)容量，這種情況下項目有較大的債務(wù)風(fēng)險，而且債務(wù)規(guī)模超過債務(wù)容量越多，財務(wù)風(fēng)險越高。由于單一項目的債務(wù)容量一定，要化解債務(wù)風(fēng)險，最重要的工作就是要讓項目外部的還貸能力進入項目內(nèi)部，形成項目的還貸能力。
2.項目組債務(wù)規(guī)模分析
政府還貸公路項目組的合理債務(wù)規(guī)模所在的區(qū)間是：（0，min｛Vt，I＋D1｝]，項目組內(nèi)新增項目的債務(wù)規(guī)模所在的區(qū)間是（0，min｛Vt－D1，I｝].項目組范圍內(nèi)實行統(tǒng)一核算，統(tǒng)一借款，統(tǒng)一還款，可以做到項目之間還貸能力的轉(zhuǎn)移，降低了部分項目因還貸能力不理想而不能夠償還債務(wù)的風(fēng)險，這直接導(dǎo)致了單一項目和項目組的債務(wù)容量計算公式的不同。將項目組看作一個大的項目，這樣便可從整體上把握項目組的債務(wù)容量，從財務(wù)上也就不用考慮項目之間差別。對項目組來說，只要債務(wù)規(guī)模在區(qū)間（0，min｛Vt，I＋D1｝]內(nèi)，則說明項目組預(yù)期在未來能夠償還全部債務(wù)，跟單一項目一樣，如果財政撥款充足，債務(wù)規(guī)模越接近于0越優(yōu)；如果項目的債務(wù)規(guī)模大于債務(wù)容量，則表示項目組有較大的債務(wù)風(fēng)險，在可預(yù)見的未來不能夠償還債務(wù)，從而不利于以后公路建設(shè)的債務(wù)融資，在這種情況下，要化解政府還貸公路的債務(wù)則需要政策指引。
3.特殊情況分析
政府還貸公路在實際運營過程中會出現(xiàn)一些特殊情況，比如，債務(wù)規(guī)模沒有超過債務(wù)容量，項目在某些年份仍然不能夠償還債務(wù)，或者債務(wù)規(guī)模超過債務(wù)容量很多，仍然能夠良好運轉(zhuǎn)。從表面上看這些現(xiàn)象與本文的研究結(jié)論不相符合，但是此類異常情況的出現(xiàn)有其深層次原因。
第一，本文對合理債務(wù)規(guī)模的研究基于政府還貸公路整個運營期的債務(wù)容量，而不關(guān)注運營期內(nèi)的某一小時間段的還貸狀況。項目在運營期的各個時期段還貸能力的正常變化不影響項目整個運營期的債務(wù)償還。
第二，在收費公路運營期內(nèi)，車流量在初期、中期和后期變化比較大，因此通行費收入變化也較大，內(nèi)生性還貸能力來源于通行費收入，則通行費收入的變動也引起內(nèi)生性還貸能力波動，但對整體還貸能力影響較小。
第三，不可預(yù)料重大事件的發(fā)生可以造成某些年份還貸能力的波動，比如自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭等等。該類重大事件不僅會造成交通量的非正常減少，而且會使得道路的維護費用上升，即使受此類事件影響的政府還貸公路債務(wù)規(guī)模為合理債務(wù)規(guī)模，但是在這些年份仍然難以償還債務(wù)。
第四，平行公路項目的通車或者平行收費公路結(jié)束收費會使政府還貸公路的還貸能力發(fā)生預(yù)期外變動。平行公路項目的通車或者結(jié)束收費會起到分流作用，使得政府還貸公路的還貸能力減弱。
相對于本文的結(jié)論，政府還貸公路運營過程中存在的這種特殊情況只是一種假象，如果僅從表面上分析，則容易混淆政府還貸公路長期還貸能力和短期還貸能力的概念與內(nèi)涵。通過對特殊情況的原因進行分析之后可以看出，政府還貸公路短期還貸能力的波動對長期還貸能力沒有實質(zhì)性影響。
四、結(jié)束語
本文認(rèn)為，合理債務(wù)規(guī)模應(yīng)該作為政府還貸公路項目債務(wù)融資的依據(jù)之一，政府還貸公路管理部門據(jù)此對政府還貸公路債務(wù)進行總量控制，從而促進我國收費公路合理有序的發(fā)展。本文提供的合理債務(wù)規(guī)模是債務(wù)規(guī)模區(qū)間，在實際工作中，債務(wù)規(guī)模應(yīng)該趨近于區(qū)間的哪端，取決于項目所在地的綜合發(fā)展水平。
