隨著我國《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強(qiáng)管理的基本規(guī)范》明確要求企業(yè)內(nèi)部推行全面預(yù)算管理制度，全面預(yù)算管理在我國已日益受到了理論界和實(shí)業(yè)界的普遍重視。理論上，學(xué)者們對(duì)我國預(yù)算管理的運(yùn)行模式及其選擇、我國預(yù)算管理的系統(tǒng)構(gòu)架進(jìn)行了開拓性論述，并對(duì)我國預(yù)算管理的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行了問卷調(diào)查和總結(jié)、評(píng)價(jià)。實(shí)業(yè)界，涌現(xiàn)出如寶鋼、中原油田石化集團(tuán)、新興鑄管、五礦集團(tuán)等一批成功推行全面預(yù)算管理，取得顯著減支增效效果的企業(yè)。這些企業(yè)已經(jīng)深深認(rèn)識(shí)到，全面預(yù)算管理是實(shí)現(xiàn)公司治理和企業(yè)整合的最基本、最有效的手段。

　　然而，同樣應(yīng)該引起我們重視的是：無論是理論界或是實(shí)業(yè)界，對(duì)于全面預(yù)算管理的內(nèi)涵、功效、基礎(chǔ)等，依然存在一些認(rèn)識(shí)上的偏差。比如：把預(yù)算管理僅僅看成預(yù)算編制，或者把預(yù)算管理僅僅局限于財(cái)務(wù)部門，當(dāng)作其控制費(fèi)用的工具，由此而嚴(yán)重影響了預(yù)算管理的功效，從而較大的妨礙了企業(yè)實(shí)施全面預(yù)算管理的內(nèi)在動(dòng)力，導(dǎo)致了不少企業(yè)純粹為了應(yīng)付上級(jí)或外部的壓力而作預(yù)算，使預(yù)算管理流于形式。因此，要想使全面預(yù)算管理制度真正得以推行且能切實(shí)提升企業(yè)的管理水準(zhǔn)，首先必須正確解讀全面預(yù)算管理。

　　一、全面預(yù)算管理是公司治理的重要組成，全面預(yù)算是企業(yè)內(nèi)部關(guān)于權(quán)限、責(zé)任的具體制度，是企業(yè)的"法律"文書。

　　公司治理或曰公司治理結(jié)構(gòu)，是現(xiàn)代企業(yè)制度中最重要的架構(gòu)。然而，如何才能把它落到實(shí)處？首先必須弄清其要義。世界經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）1999年制定的《公司治理原則》中給公司治理所作定義為："公司治理是一種據(jù)以對(duì)工商業(yè)進(jìn)行管理和控制的體系。公司治理明確規(guī)定公司各個(gè)參與者的責(zé)任和權(quán)利分布，諸如董事會(huì)、經(jīng)理層、股東和其他利益相關(guān)者，并且清楚地說明決策公司事務(wù)時(shí)所應(yīng)遵循的規(guī)則和程序。同時(shí)，它還提供一種結(jié)構(gòu)，使之用以設(shè)置公司目標(biāo)，也提供了達(dá)到這些目標(biāo)和監(jiān)控運(yùn)營的手段。"可見，公司治理本質(zhì)上是一種制度裝置，是處理各方相互關(guān)系和權(quán)力制衡的契約，其核心就是協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)利關(guān)系。從企業(yè)的立場(chǎng)，這種權(quán)責(zé)利關(guān)系應(yīng)涵蓋兩大方面：一是企業(yè)與股東的權(quán)責(zé)利關(guān)系，包括其中權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的界定和權(quán)責(zé)的明確；二是企業(yè)內(nèi)部各管理階層之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，包括企業(yè)內(nèi)部各部門及各相關(guān)成員的權(quán)責(zé)界定和明晰。兩者存在互動(dòng)關(guān)系。

　　在我國已有的有關(guān)公司治理的制度裝置中，眾所周知的是兩個(gè)，即《公司法》、《公司章程》?！豆痉ā穼儆谧罡邔哟紊系姆ㄒ?guī)性契約，它原則性地描述了公司的各主要利益主體對(duì)公司的義務(wù)、權(quán)利和應(yīng)得到的利益，是適用于所有公司的、高度抽象的制度?！豆菊鲁獭穼儆谥虚g層次的法規(guī)性契約，它概括性地描述了本公司的基本組織與經(jīng)營的基本方針、政策、目標(biāo)，是公司經(jīng)營運(yùn)作的基本規(guī)范。它們均是企業(yè)所應(yīng)遵循的基本規(guī)則和程序。然而，《公司法》和《公司章程》這種概括性契約必須結(jié)合企業(yè)和市場(chǎng)的具體環(huán)境進(jìn)行具體化、制度化、可度量化，方能實(shí)施和推行。因此，公司治理的制度裝置中還應(yīng)該包括第三個(gè)層次的法律文書，它應(yīng)該以《公司法》、《公司章程》為依據(jù)，具體落實(shí)股東大會(huì)、董事會(huì)，經(jīng)營者，尤其是企業(yè)內(nèi)部各部門乃至每個(gè)員工的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，明晰其權(quán)限空間和責(zé)任區(qū)域，并通過制度化使企業(yè)的決策、行為和結(jié)果得到高度的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

　　全面預(yù)算正是這樣一種將各方利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)利進(jìn)行具體化、可度量化的第三層次的"法律"文書。它以委托代理理論和信息經(jīng)濟(jì)學(xué)原理為基礎(chǔ)，重點(diǎn)構(gòu)建了企業(yè)組織內(nèi)部分級(jí)管理體系。它通過分權(quán)、授權(quán)，對(duì)企業(yè)內(nèi)部的所有事項(xiàng)進(jìn)行權(quán)利劃分，形成了從股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、總經(jīng)理班子、部門經(jīng)理到基層管理者的權(quán)責(zé)管理體系。通過全面預(yù)算管理，企業(yè)可以規(guī)范各個(gè)利益主體對(duì)企業(yè)具體的約定投入、約定效果及相應(yīng)的約定利益；通過對(duì)預(yù)算過程的監(jiān)控，可真實(shí)反饋各個(gè)利益主體的實(shí)際投入及其對(duì)企業(yè)的影響；最終，再通過預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考評(píng)，檢查契約的履行情況并實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，從而使企業(yè)在既定的公司治理結(jié)構(gòu)內(nèi)細(xì)化治理，提高公司治理的有效性。

　　二、全面預(yù)算管理是與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相配合的戰(zhàn)略保障體系，因此而不同于傳統(tǒng)意義上的計(jì)劃管理。

　　全面預(yù)算管理不是傳統(tǒng)的計(jì)劃管理。傳統(tǒng)的計(jì)劃管理是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，其不適主要表現(xiàn)為：傳統(tǒng)計(jì)劃管理是一種封閉式的管理，在開放的市場(chǎng)中存在嚴(yán)重的不適癥，戰(zhàn)略性更是無從談起；傳統(tǒng)計(jì)劃管理中關(guān)注的是生產(chǎn)、安全等數(shù)量指標(biāo)，市場(chǎng)關(guān)注的卻是價(jià)值指標(biāo)；傳統(tǒng)計(jì)劃管理是一種以集權(quán)為主的管理，企業(yè)和員工的自主規(guī)劃性較差；傳統(tǒng)的計(jì)劃管理重點(diǎn)僅在于計(jì)劃本身，其執(zhí)行過程、結(jié)果與利益并無直接關(guān)系等。全面預(yù)算管理管理則應(yīng)該是一種開放式、自主式、價(jià)值化的戰(zhàn)略導(dǎo)向式管理。

　　全面預(yù)算管理作為一種戰(zhàn)略管理，一方面，預(yù)算目標(biāo)的定位，應(yīng)體現(xiàn)不同類型企業(yè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)；另一方面，預(yù)算模式的選擇，也應(yīng)體現(xiàn)企業(yè)不同時(shí)期的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。科學(xué)的預(yù)算管理體系蘊(yùn)含著企業(yè)管理的戰(zhàn)略目標(biāo)和經(jīng)營思想，是企業(yè)最高權(quán)力對(duì)未來一定期間經(jīng)營思想、經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營決策的財(cái)務(wù)數(shù)量說明和經(jīng)濟(jì)責(zé)任約束依據(jù)，是公司的整體作戰(zhàn)方案。沒有戰(zhàn)略導(dǎo)向性的預(yù)算管理就沒有靈魂。

　　公司戰(zhàn)略通常是根據(jù)企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境的綜合系統(tǒng)分析對(duì)企業(yè)的未來發(fā)展趨勢(shì)所做出的長遠(yuǎn)規(guī)劃，即企業(yè)經(jīng)營者為達(dá)到企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)，依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律所制定和采取的指導(dǎo)全局的方針政策和方法。全面預(yù)算管理正是以公司戰(zhàn)略為出發(fā)點(diǎn)，通過規(guī)劃未來的發(fā)展來指導(dǎo)現(xiàn)在的實(shí)踐，是對(duì)公司戰(zhàn)略目標(biāo)的具體落實(shí)與進(jìn)一步量化，從而更加具有可接受、可實(shí)現(xiàn)、可檢驗(yàn)和挑戰(zhàn)性的特性。另一方面，全面預(yù)算管理運(yùn)用價(jià)值管理的手段，使企業(yè)內(nèi)部資源達(dá)到高度整合，同時(shí)將企業(yè)價(jià)值與各級(jí)組織的具體目標(biāo)、崗位職責(zé)相聯(lián)系，使業(yè)績計(jì)量和業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)的戰(zhàn)略導(dǎo)向性更強(qiáng)?？梢姡骖A(yù)算管理又是戰(zhàn)略實(shí)施的重要保障。同時(shí)，通過預(yù)算運(yùn)行過程和結(jié)果的分析，進(jìn)而再評(píng)估或修正企業(yè)戰(zhàn)略，從而對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略起著全方位的支持作用。

　　三、全面預(yù)算管理是與日常管理過程相滲透的行為規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)體系，是全面整合企業(yè)業(yè)務(wù)流、資金流、信息流和人力資源流的經(jīng)營管理制度，而非單純?yōu)闀?huì)計(jì)目的而準(zhǔn)備的會(huì)計(jì)工具。

　　全面預(yù)算管理不是為會(huì)計(jì)目的而準(zhǔn)備的會(huì)計(jì)工具，它不是單純的財(cái)務(wù)預(yù)算，并不限于財(cái)務(wù)部門的資金規(guī)劃，也不僅僅是控制支出的工具。全面預(yù)算管理是使企業(yè)的資源獲得最佳生產(chǎn)率和獲利率的一種管理模式。這種模式的基礎(chǔ)是公司治理結(jié)構(gòu)，起點(diǎn)是企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，核心則是企業(yè)經(jīng)營管理的全過程。因此，全面預(yù)算管理首先應(yīng)該是一種以人為本的管理。它通過明確人在企業(yè)中的地位，通過明確各自的崗位、責(zé)任、權(quán)力、利益，將員工的作業(yè)內(nèi)容、作業(yè)程序和方法、作業(yè)要求、業(yè)績指標(biāo)及考核予以規(guī)范，以制度的方式告訴員工什么可為，什么不可為，做了該做的會(huì)如何，做了不該做的又會(huì)如何，使之成為與企業(yè)日常管理過程相滲透的行為規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)而使之具備自我約束和自我完善的機(jī)制。

　　全面預(yù)算管理還應(yīng)該是一種集成的管理。傳統(tǒng)管理的主要缺陷之一就是按專業(yè)劃分的板塊管理，各種管理之間缺乏整合，從而本位而零亂。全面預(yù)算管理的核心職能就在于對(duì)企業(yè)的業(yè)務(wù)流、資金流、信息流和人力資源進(jìn)行全面整合，而要真正整合業(yè)務(wù)、資金、信息、權(quán)責(zé)，也非價(jià)值基礎(chǔ)的全面預(yù)算管理不可。全面預(yù)算管理通過對(duì)財(cái)和物的運(yùn)行方式--資金流和業(yè)務(wù)流進(jìn)行事前的規(guī)劃，并將其按照權(quán)責(zé)范圍落實(shí)到相應(yīng)的責(zé)任人身上，從而實(shí)現(xiàn)三者的統(tǒng)一。再將業(yè)務(wù)體系和數(shù)量價(jià)值體系整合到信息體系中，實(shí)現(xiàn)企業(yè)運(yùn)行和管理的高度信息共享化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)"四流"的高效合一。

　　四、全面預(yù)算管理是集有效規(guī)劃、控制、評(píng)價(jià)于一體的系統(tǒng)化管理，絕非簡(jiǎn)單預(yù)測(cè)結(jié)果的數(shù)量化表現(xiàn)。

　　全面預(yù)算不是簡(jiǎn)單預(yù)測(cè)結(jié)構(gòu)的數(shù)量化表現(xiàn)。預(yù)測(cè)雖然建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上，卻仍是對(duì)未來不可知因素、變量以及結(jié)構(gòu)的不確定性的主觀判斷。預(yù)算則是根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果提出的對(duì)策性方案。預(yù)算的真正目的在于應(yīng)變，它給人們展現(xiàn)了未來的各種可能的前景，促使人們超前思考并制定出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。顯然，預(yù)算應(yīng)該是建立在預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上的事前規(guī)劃，而全面預(yù)算管理則是以此為基礎(chǔ)的一個(gè)系統(tǒng)工程，它包括預(yù)算編制，預(yù)算的執(zhí)行、監(jiān)控，以及事后對(duì)預(yù)算的考評(píng)。因此，全面預(yù)算管理還應(yīng)該是一種系統(tǒng)化管理。由于全面預(yù)算管理涉及企業(yè)內(nèi)外的各種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，屬于一個(gè)多因素的、動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的系統(tǒng)，它必須通過全面預(yù)算和責(zé)任預(yù)算的配合，實(shí)現(xiàn)全方位的系統(tǒng)管理；必須通過預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)控、預(yù)算考評(píng)等環(huán)節(jié)的循環(huán)，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后的全過程的系統(tǒng)管理。

　　在全方位的預(yù)算管理中，必須解決內(nèi)、外部各組織、資源的協(xié)調(diào)問題。這種協(xié)調(diào)既包括企業(yè)內(nèi)部資源與外部市場(chǎng)要求和市場(chǎng)狀況的協(xié)調(diào)，也包括企業(yè)內(nèi)部各種資源之間的相互協(xié)調(diào)。為此全面預(yù)算管理需以企業(yè)的組織系統(tǒng)為基礎(chǔ)，從全局出發(fā)，綜合分析企業(yè)組織系統(tǒng)與外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的適應(yīng)關(guān)系，協(xié)同企業(yè)內(nèi)部各個(gè)子系統(tǒng)之間的系統(tǒng)聯(lián)系，從而實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)最優(yōu)的系統(tǒng)性管理。

　　在全過程的預(yù)算管理中，必須明確各環(huán)節(jié)與企業(yè)目標(biāo)的協(xié)同問題。預(yù)算編制通過系統(tǒng)分析企業(yè)內(nèi)部各個(gè)成員、各種資源的相互協(xié)調(diào)關(guān)系，以及企業(yè)內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境的相互適應(yīng)關(guān)系，通過事前的管理，妥善確定并分解落實(shí)企業(yè)目標(biāo)；預(yù)算調(diào)控則通過動(dòng)態(tài)地分析企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中各種資源和環(huán)境的變化，及時(shí)調(diào)整行為，控制偏差，通過事中的管理，保證企業(yè)預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；預(yù)算考評(píng)則通過綜合分析評(píng)價(jià)各個(gè)組織成員的行為結(jié)果、各種資源的效益狀況和各種環(huán)境對(duì)結(jié)果與狀況的影響程度，承上啟下，通過事后的管理，完善并優(yōu)化企業(yè)目標(biāo)。顯然，在實(shí)施全面預(yù)算管理中各環(huán)節(jié)缺一不可。

　　五、正確的戰(zhàn)略導(dǎo)向，明確的權(quán)責(zé)利，高效的作業(yè)與組織，是成功實(shí)施全面預(yù)算管理的關(guān)鍵前提。

　　現(xiàn)代企業(yè)是人和物的集合體，人操持著物。這就產(chǎn)生了兩個(gè)問題：一是人是否會(huì)按企業(yè)目標(biāo)操持物，二是人是否會(huì)以優(yōu)化方式來操持物。全面預(yù)算管理必須通過約束和激勵(lì)人以優(yōu)化方式操持物來實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)。為此，正確的戰(zhàn)略導(dǎo)向，明確的權(quán)責(zé)利，高效的作業(yè)與組織，就成為能否成功實(shí)施全面預(yù)算管理的關(guān)鍵前提。

　　首先，全面預(yù)算管理是企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的保障體系。而要使全面預(yù)算管理真正具有戰(zhàn)略意義的前提則是企業(yè)的戰(zhàn)略導(dǎo)向、戰(zhàn)略目標(biāo)必須正確而且明確。決策者把事情"做對(duì)",執(zhí)行者方知做"對(duì)的事情".沒有戰(zhàn)略導(dǎo)向性的預(yù)算管理是缺乏高度和分量的預(yù)算管理。而建立在錯(cuò)誤發(fā)展戰(zhàn)略基礎(chǔ)上的預(yù)算管理，則會(huì)"南轅北轍",駛向深淵。

　　其次，全面預(yù)算管理是關(guān)于權(quán)責(zé)利的制度，因而其有效性還取決于權(quán)責(zé)是否清晰并且對(duì)等。有效的全面預(yù)算管理體系必須根據(jù)各預(yù)算責(zé)任主體的具體活動(dòng)內(nèi)容，明確規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，使企業(yè)上下形成一個(gè)從上到下人人有責(zé)的多層責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。然而，經(jīng)濟(jì)責(zé)任的承擔(dān)還需有相應(yīng)的權(quán)利相支撐。應(yīng)該根據(jù)各級(jí)預(yù)算責(zé)任主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的范圍和特點(diǎn)，給予它們明確的權(quán)利。責(zé)任不明，必然導(dǎo)致結(jié)果的混亂；人人爭(zhēng)功勞，個(gè)個(gè)推責(zé)任。權(quán)力不明，必然導(dǎo)致管理的不力；人人爭(zhēng)權(quán)奪利，個(gè)個(gè)拈輕怕重。此外，權(quán)力和責(zé)任必須對(duì)等：有責(zé)無權(quán)或責(zé)大于權(quán)，責(zé)任將無法落實(shí)；有權(quán)無責(zé)或權(quán)大于責(zé)，則會(huì)導(dǎo)致濫用職權(quán)。只有將責(zé)權(quán)利有機(jī)地結(jié)合起來，全面預(yù)算管理才有生命力。

　　第三，作業(yè)和組織是全面預(yù)算管理的運(yùn)行基礎(chǔ)。企業(yè)的目標(biāo)將分解成各個(gè)組織的功能，再將各個(gè)組織的功能分解為各個(gè)崗位的功能，最后將各個(gè)崗位的功能分解到各項(xiàng)作業(yè)。可見作業(yè)是對(duì)組織功能的保證，而組織是對(duì)企業(yè)目標(biāo)的保證。全面預(yù)算管理應(yīng)該將企業(yè)的目標(biāo)細(xì)化到每個(gè)崗位和作業(yè)，從而形成一個(gè)以崗位和作業(yè)預(yù)算為保障機(jī)制的全面預(yù)算責(zé)任體系。為此，企業(yè)還必須為適應(yīng)現(xiàn)代全面預(yù)算管理的要求，對(duì)傳統(tǒng)低效或無效的作業(yè)和組織進(jìn)行全面的整合?，F(xiàn)代的企業(yè)組織應(yīng)該是以面向顧客需要和流程導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯谋馄浇M織，組織中作業(yè)的則應(yīng)該盡可能都是增值作業(yè)，非增值作業(yè)應(yīng)該壓縮到最少。如此，組織對(duì)市場(chǎng)的反映俞加靈敏、準(zhǔn)確，作業(yè)的增值能力更強(qiáng)。整合的主要思路是：通過崗位規(guī)范，將各種專業(yè)行為在崗位層次上進(jìn)行整合，以價(jià)值化為基礎(chǔ)的企業(yè)組織再造的基本原理和相應(yīng)的組織設(shè)計(jì)方案整合組織；通過業(yè)務(wù)流程，將各部門、各崗位的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行整合，以崗位作業(yè)價(jià)值化為基礎(chǔ)整合作業(yè)。