過時的、劃分標準不科學的房地兩稅征稅范圍規(guī)定，造成征納雙方一直爭議不斷。各地稅務機關(guān)在制定報批具體征收范圍調(diào)整方案時，也是無所適從、莫衷一是。房地兩稅征稅范圍的確定，應選擇城鄉(xiāng)規(guī)劃作為劃分標準，法定依據(jù)是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

現(xiàn)行征稅范圍政策梳理

我國自上世紀80年代開征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅（以下簡稱房地兩稅），至今已近30年。根據(jù)《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定，將“在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收”作為房地兩稅征稅范圍的規(guī)定，也一直沿用至今。

需要說明的是，在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)的具體界定上，房地兩稅是有區(qū)別的。房產(chǎn)稅是依據(jù)財政部稅務總局1986年發(fā)布的《關(guān)于房產(chǎn)稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》進行明確的：城市是指經(jīng)國務院批準設(shè)立的市，征稅范圍為市區(qū)、郊區(qū)和市轄縣縣城，不包括農(nóng)村；縣城是指未設(shè)立建制鎮(zhèn)的縣人民政府所在地；建制鎮(zhèn)是指經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準設(shè)立的建制鎮(zhèn)，征稅范圍為鎮(zhèn)人民政府所在地，不包括所轄的行政村；工礦區(qū)是指工商業(yè)比較發(fā)達，人口比較集中，符合國務院規(guī)定的建制鎮(zhèn)標準，但尚未設(shè)立鎮(zhèn)建制的大中型工礦企業(yè)所在地，并規(guī)定開征房產(chǎn)稅的工礦區(qū)須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

城鎮(zhèn)土地使用稅是依據(jù)國家稅務局1988年發(fā)布的《關(guān)于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》進行明確的，與房產(chǎn)稅相比有三個不同點：一是對縣城和工礦區(qū)解釋不同，都去掉了“未設(shè)立建制鎮(zhèn)”這一前置條件；二是涉及農(nóng)村，即包括開征范圍內(nèi)農(nóng)村的集體土地；三是將城市劃分為大、中、小城市，具體以公安部門登記在冊的非農(nóng)業(yè)正式戶口人數(shù)為依據(jù)，按照國務院頒布的《城市規(guī)劃條例》中規(guī)定的標準劃分。

房地兩稅具體征稅范圍的確定程序，依據(jù)《國家稅務總局關(guān)于調(diào)整房產(chǎn)稅和土地使用稅具體征稅范圍解釋規(guī)定的通知》（國稅發(fā)〔1999〕44號）規(guī)定，由各省、自治區(qū)、直轄市地稅局提出方案，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定批準后執(zhí)行，并報國家稅務總局備案。

征稅范圍劃定標準的沖突

現(xiàn)行房地兩稅在對“城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)”的劃分認定標準上存在四個方面的問題：

開征范圍不一致。通常“房”是依“地”而存的。而現(xiàn)行房地兩稅征稅范圍規(guī)定中，房產(chǎn)稅不涉及農(nóng)村，而城鎮(zhèn)土地使用稅有涉及農(nóng)村的情形，這樣就必然會出現(xiàn)“地”屬于征稅范圍、而地上的“房”不屬于征稅范圍這種不合理的現(xiàn)象。

征稅范圍劃定混合采用行政區(qū)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃兩個標準不科學。建制鎮(zhèn)是行政區(qū)劃上的概念，城市范圍及規(guī)模、縣城是城鄉(xiāng)規(guī)劃上的概念；而工礦區(qū)的劃分則既不是行政區(qū)劃上的、也不完全是城鄉(xiāng)規(guī)劃上的。行政區(qū)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃雖有重疊交叉的地方，但一般是處于不同時期的兩種狀態(tài)，前者是過去式，后者則是正在進行時或未來時。將這兩種標準混合作為房地兩稅征稅范圍劃分標準，造成征稅范圍經(jīng)常處于不確定狀態(tài)。

相關(guān)因素發(fā)生變化，房地兩稅政策無法實時對接而造成征稅范圍的“真空”地帶與適用稅率無序變動。現(xiàn)行的征稅范圍確定標準中，有一些時時發(fā)生變化的內(nèi)容，如“非農(nóng)業(yè)正式戶口人數(shù)”，依此確定相應的城市規(guī)模及適用等級稅額，導致適用稅率的無序變化，就是這個指標本身，在人口流動加劇的今天，也已難擔準確說明城市規(guī)模之任；有的地域雖已屬于開征范圍或客觀上已不宜納入開征范圍，但由于具體征稅范圍須逐級上報至省級人民政府批準，如建制鎮(zhèn)的設(shè)立或工礦區(qū)的沒落甚至廢棄，在確定程序走完之前是無法實施征管或退出征管的。

確定房地兩稅征稅范圍的相關(guān)依據(jù)已發(fā)生變化。我國房地兩稅分別從1986年和1988年開征，當時適用的法律環(huán)境，行政區(qū)劃方面主要是《中華人民共和國憲法》，城市規(guī)劃方面是國務院的《城市規(guī)劃條例》（1984年）。而這過去的30年，是我國處于各方面都發(fā)生深刻變革的時期，就是《城市規(guī)劃條例》也經(jīng)歷了兩次變革：1990年被《中華人民共和國城市規(guī)劃法》取代，2007年又被《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所取代；《中華人民共和國憲法》更是有1988年、1993年、1999年、2004年四次修正案。在此情況下，房地兩稅征稅范圍政策早已處于無法定依據(jù)的境地。

這種過時的、劃分標準不科學的房地兩稅征稅范圍規(guī)定，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，造成房地兩稅無論是在政策理解上，還是在實際征管中，征納雙方一直爭議不斷。就是各地稅務機關(guān)在制定報批具體征收范圍調(diào)整方案時，也是無所適從、莫衷一是。

對征稅范圍劃定標準的建議

筆者認為，房地兩稅征稅范圍劃定標準應綜合考慮以下四個方面的要求：一是確定的依據(jù)是法定的，有法可依、有章可循。二是房地兩稅征稅范圍要統(tǒng)一，“房”隨“地”而征稅或不征稅。三是征稅與不征稅界限明確且可操作。四是具體征稅范圍不會出現(xiàn)“真空”地帶。

筆者建議，房地兩稅征稅范圍的確定，應選擇城鄉(xiāng)規(guī)劃作為劃分標準，法定依據(jù)是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。該法的相關(guān)規(guī)定為此提供了充足的理由，亦可為未來房地產(chǎn)稅改革確定征稅范圍提供借鑒。該法規(guī)定，各級人民政府組織編制的城市總體規(guī)劃要履行嚴格的審批程序。這種按科學的法定程序編制實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃在房地兩稅政策中采用，不僅體現(xiàn)了稅收的權(quán)威性和嚴肅性，而且還能避免城鎮(zhèn)范圍變化后，稅收政策上又要走征收范圍調(diào)整審批流程，使稅收政策保持相對穩(wěn)定。

房地兩稅政策采用城鄉(xiāng)規(guī)劃組織編制機關(guān)及時公布的經(jīng)依法批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃，有利于保障納稅人的知情權(quán)，使納稅人在謀劃生產(chǎn)經(jīng)營活動場所選址、籌劃自建還是租賃時，在涉及房地兩稅方面有明確的決策依據(jù)。

依法制定并公布的城市規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃有明確的“空間布局”，地域界址清晰。同時，未來的城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展均必須在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃范圍內(nèi)實施，無論是對現(xiàn)有的還是新增的“房”與“地”，都將杜絕征納雙方因是否屬于房地兩稅征稅范圍而引發(fā)的爭議。