周天勇：財(cái)稅體制改革要公開、透明、惠民

編者按：李克強(qiáng)總理在十二屆人大二次會(huì)議所做的《政府工作報(bào)告》中指出，2014年將“抓好財(cái)稅體制改革這個(gè)重頭戲。實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，“提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要減少三分之一”，“推進(jìn)稅收制度改革，把‘營(yíng)改增’試點(diǎn)擴(kuò)大到鐵路運(yùn)輸、郵政服務(wù)、電信等行業(yè)，清費(fèi)立稅，推動(dòng)消費(fèi)稅、資源稅改革，做好房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作。”2014年，財(cái)稅體制改革這個(gè)重頭戲?qū)⑷绾紊涎荩坑浾邔ＴL了中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)周天勇教授。

記者：2014年《政府工作報(bào)告》指出：“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。著力把所有政府性收入納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理”，您認(rèn)為應(yīng)該如何建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度？

周天勇：我覺(jué)得現(xiàn)在政府的財(cái)政收入很多沒(méi)有納入統(tǒng)計(jì)范圍。今年公布的財(cái)政收入是129142億，但是政府的基金收入有52238億，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)有25939億，國(guó)企上繳大約1651億，全部加起來(lái)有208971億，這些都沒(méi)有統(tǒng)計(jì)到在政府的財(cái)政收入中。這些是可以統(tǒng)計(jì)的，還有無(wú)法計(jì)算的，例如公路交通這一項(xiàng)，包括限超辦、運(yùn)管、運(yùn)政、交警的罰沒(méi)收入等。我最近讓博士生測(cè)算，沒(méi)有納入統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)的收入還有多少？通過(guò)各種辦法推算、調(diào)研，大概在8000億到13000億之間。如果將各部門的這樣的收入都算進(jìn)去，大約占GDP的39%左右。

現(xiàn)在存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，很多錢收的不明不白，很多收費(fèi)沒(méi)有納入預(yù)算，甚至也沒(méi)有納入預(yù)算外管理范圍；第二，亂收費(fèi)太多，整個(gè)經(jīng)濟(jì)的負(fù)擔(dān)太重，許多中小企業(yè)、制造業(yè)難以應(yīng)付這種收費(fèi)?？偟膩?lái)說(shuō)，稅負(fù)太高，亂收費(fèi)太多。所以不能設(shè)財(cái)政收入一塊，基金收入一塊，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)一塊，國(guó)有資本金預(yù)算一塊，把它們分開，這是不對(duì)的，應(yīng)該將所有收入納入統(tǒng)一的預(yù)算管理。

記者：2014年《政府工作報(bào)告》提出：“推進(jìn)稅收制度改革，把‘營(yíng)改增’試點(diǎn)擴(kuò)大到鐵路運(yùn)輸、郵政服務(wù)、電信等行業(yè)，清費(fèi)立稅，推動(dòng)消費(fèi)稅、資源稅改革，做好房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作”，您認(rèn)為這是否應(yīng)該成為我國(guó)下一步推進(jìn)稅制改革的方向？

周天勇：第一，“清費(fèi)立稅”。要把不合理的費(fèi)清理掉，亂收費(fèi)太多了，收費(fèi)項(xiàng)目太多了。如果開征房產(chǎn)稅，就必須取消土地出讓金，不能雙重征收，如果雙重征收，老百姓、買房子人的負(fù)擔(dān)就更重了，這是不對(duì)的，所以要“清費(fèi)立稅”。

第二，把營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，繼續(xù)擴(kuò)大鐵路運(yùn)輸、郵政服、電信等行業(yè)“營(yíng)改增”的范圍。服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)額比較大，要是按營(yíng)業(yè)額征稅，企業(yè)的負(fù)擔(dān)較重，改為增值稅，企業(yè)的負(fù)擔(dān)就會(huì)減輕很多。

第三，提高中、小微企業(yè)的稅收起征點(diǎn)。從現(xiàn)在的每個(gè)月2萬(wàn)元提高到每個(gè)月10萬(wàn)元，營(yíng)業(yè)額每個(gè)月10萬(wàn)元以下就不要征稅了，這樣可以增加就業(yè)，放活小微企業(yè)。

第四，把消費(fèi)稅從中央稅改為地方稅，從企業(yè)直接征收改為地方銷售環(huán)節(jié)征收，減輕企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。我們現(xiàn)在間接征稅，消費(fèi)稅等很多稅都是從企業(yè)身上拿走的。比如對(duì)煙草行業(yè)而言，現(xiàn)在消費(fèi)稅主要是在煙廠征收，企業(yè)稅負(fù)很重，但是其實(shí)只要銷售香煙，政府就可以通過(guò)零售環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅，這樣就可以減輕煙廠的負(fù)擔(dān)。另外，我覺(jué)得消費(fèi)稅這些稅應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大范圍，比如說(shuō)擴(kuò)大到煙、酒或者其他物品。

第五，應(yīng)該加大房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅等這些方面的稅。房地產(chǎn)稅在國(guó)外大部分國(guó)家是市、縣政府一級(jí)的稅，不是中央稅，也不是省級(jí)稅，這個(gè)稅在其他國(guó)家一般要占到市、縣這一級(jí)政府稅收的60%.所以要逐步地開征房地產(chǎn)稅，但是在開征的同時(shí)，一定要廢除土地出讓金，不能兩頭都收。開征房地產(chǎn)稅的時(shí)候，要對(duì)過(guò)去收的比較高的土地出讓金進(jìn)行退稅，另外對(duì)低收入的人要進(jìn)行減免。

還有一個(gè)比較大的問(wèn)題就是我國(guó)的房?jī)r(jià)收入比和國(guó)外差距比較大。所謂房?jī)r(jià)收入比，是指住房?jī)r(jià)格與城市居民家庭年收入之比。房?jī)r(jià)收入比在國(guó)外許多國(guó)家大概是3—5，而在我國(guó)城鎮(zhèn)居民是8—9，另外一些農(nóng)民工的房?jī)r(jià)收入比就更高了，能達(dá)到14—15.房?jī)r(jià)里的泡沫非常大，要是按照這么高的房?jī)r(jià)征稅，老百姓承受不了。所以房產(chǎn)稅的開征一定要區(qū)分消費(fèi)型房產(chǎn)和投資型房產(chǎn)，消費(fèi)型房產(chǎn)按照老百姓能承受的合理價(jià)格征稅，比如按照人均可支配收入老百姓五年可以買一套房子，那么就按照老百姓五年的收入總和去征房地產(chǎn)稅；如果是投資型房產(chǎn)就按照市價(jià)去征收。

記者：您覺(jué)得我國(guó)財(cái)政在支出方面要進(jìn)行哪些改革？

周天勇：支出改革有以下幾個(gè)方面：第一，要控制住政府支出的比例，我們現(xiàn)在行政公務(wù)支出的比例在實(shí)際的政府全口徑支出中大概要占到34%，應(yīng)當(dāng)把政府行政、黨政事務(wù)支出的比例逐步壓縮到16%或18%.所以這次兩會(huì)期間，李克強(qiáng)總理指出“本屆政府內(nèi)，一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增；三是公費(fèi)接待、公費(fèi)出國(guó)、公費(fèi)購(gòu)車只減不增。”，強(qiáng)調(diào)三個(gè)“只減不增”，壓縮三公消費(fèi)，要管住政府。第二，把省下來(lái)的錢要調(diào)整到養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社保等一些民生方面，這是很重要的。

記者：十八屆三中全會(huì)《決定》提出“要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，而2014《政府工作報(bào)告》指出“提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要減少三分之一”，您認(rèn)為怎樣調(diào)動(dòng)中央和地方兩級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的積極性？

周天勇：第一，要合理劃分中央、地方收入的比例，比如從全世界來(lái)看，稅收一般的劃分比例是中央收入55%，省里收入15%，市、縣一級(jí)收入30%.中央的主要稅收收入是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、關(guān)稅、增值稅、個(gè)人所得稅的一部分、公司所得稅的一部分等等，把它控制在總額的55%.省里的主要稅收收入是消費(fèi)稅、增值稅的一部分、個(gè)人所得稅的一部分，把它控制在總額的15%.市、縣一級(jí)的政府稅收收入是房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、學(xué)區(qū)稅、環(huán)境保護(hù)稅，還有一些雜稅，如車船牌照稅等，大體控制在總額的30%.第二，我覺(jué)得以后還是要設(shè)立三級(jí)政府，五級(jí)政府沒(méi)有那么多稅，稅收的層次太多。取消地級(jí)政府層級(jí)，通過(guò)鄉(xiāng)財(cái)縣管，鎮(zhèn)財(cái)縣管來(lái)逐步地取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)政府，特別大的鎮(zhèn)直接升級(jí)為市，通過(guò)這些措施逐步改造為三級(jí)政府，劃定三級(jí)政府的事權(quán)，事權(quán)指的是你管哪些事，中央管什么、省級(jí)管社么、地方管什么。除了這些，中央一級(jí)的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該加大直接轉(zhuǎn)移到市、縣一級(jí)的力度，減少中間環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的截留。

第三，省這一級(jí)政府的財(cái)政要弱化，它收入15%，支出16%到17%就可以了，中央稍微給他轉(zhuǎn)移支付一點(diǎn)，不要讓他們做太多的事，主要還是要讓市、縣這一級(jí)政府多做事。中央給市、縣這一級(jí)轉(zhuǎn)移25%左右，這樣支出的時(shí)候，中央支出30%，省一級(jí)支出15%，市、縣一級(jí)支出55%，收入的時(shí)候，中央收55%，省里收15%，市、縣這一級(jí)收30%，但是支出的時(shí)候，中央對(duì)市、縣這一級(jí)有25%的轉(zhuǎn)移支付，讓市、縣一級(jí)政府負(fù)責(zé)的事務(wù)支出要達(dá)到55%.第四，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，我覺(jué)得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例最好不要超過(guò)10%，90%都是一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付就是指你承擔(dān)了多少事務(wù)，有一個(gè)折算的公式，最后每年按照這個(gè)直接撥款，你不用再來(lái)求我，也不用你打報(bào)告，申請(qǐng)，到時(shí)候建立自動(dòng)機(jī)制，按照折算的給他轉(zhuǎn)移支付就行了。我們現(xiàn)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例太大，2014年《政府工作報(bào)告》已經(jīng)明確指出“專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要減少三分之一”，所以必須要大刀闊斧地減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例。

記者：您認(rèn)為怎樣才能做到財(cái)政收入和支出的公開、透明？

周天勇：第一，在人民代表大會(huì)里把籌款委員會(huì)和預(yù)算委員會(huì)分開，籌款委員會(huì)主要是監(jiān)督審批，管住政府收錢這一塊，政府要收錢，必須通過(guò)人民代表大會(huì)審議、辯論、批準(zhǔn)。預(yù)算委員會(huì)主要職能是政府每年收入多少，支出多少，管住政府花錢這一塊。另外，所有的政府收入進(jìn)行法定，叫“稅收法定”，凡是要收錢，必須要通過(guò)立法。支出要有預(yù)算管理，預(yù)算實(shí)際上也是法定，政府要花錢，人民代表大會(huì)必須做預(yù)算法案，做一個(gè)當(dāng)年年度法，預(yù)算以法案來(lái)對(duì)待，所有的支出都要以預(yù)算法案來(lái)支出，不能隨便設(shè)立項(xiàng)目。

第二，預(yù)算辯論程序和辯論時(shí)間。人民代表大會(huì)還沒(méi)批準(zhǔn)預(yù)算，但是很多政府部門就開始執(zhí)行了，預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間是3月中旬，但是政府往往1月1日就開始執(zhí)行支出，這是不對(duì)的。要么就是人民代表大會(huì)的時(shí)間需要調(diào)整，要么就是預(yù)算的時(shí)間需要調(diào)整，預(yù)算年度是不是可以從4月1日開始，要不然人民代表大會(huì)還沒(méi)有批準(zhǔn)，政府已經(jīng)執(zhí)行支出一個(gè)季度了。

第三，要有會(huì)議程序、辯論程序、預(yù)算和籌款法案提交程序。不能每年開會(huì)的時(shí)候，你編一個(gè)，然后提上來(lái)，半個(gè)小時(shí)或一個(gè)小時(shí)就討論完了，這樣不行。必須有專門的預(yù)算委員會(huì)3個(gè)月之前或4個(gè)月之前把預(yù)算編制交給人民代表大會(huì)的預(yù)算委員會(huì)去審議，包括人大常委會(huì)也要來(lái)審議。增加人民代表常駐代表的數(shù)量，尤其是增加專職代表的數(shù)量。

第四，一些重大的稅收立法、預(yù)算支出可能要進(jìn)行社會(huì)聽證，征求全民的意見。比如說(shuō)像三峽大壩，這里的支出項(xiàng)目得全民討論、社會(huì)聽證，而且社會(huì)聽證的代表不應(yīng)當(dāng)是政府指定的，而應(yīng)當(dāng)是民間中立的人士。

第五，預(yù)算一定要上網(wǎng)公布。不論是中央還是地方的各級(jí)預(yù)算都要公開、透明，上網(wǎng)公布，而且預(yù)算要細(xì)到每一個(gè)項(xiàng)目。比如說(shuō)政府要給學(xué)校撥款，那么這個(gè)學(xué)校的工程量是多大，樓的面積是多大，花了多少錢，這些都要上網(wǎng)公布。比如說(shuō)公務(wù)人員因公出國(guó)，人數(shù)是多少，去哪里，這些也要上網(wǎng)公布。預(yù)算一定要透明，一定要具體詳細(xì)，老百姓才能監(jiān)督。而且以后預(yù)算整個(gè)報(bào)告，預(yù)算草案、決算草案都要上網(wǎng)公布，在財(cái)政部網(wǎng)站、中國(guó)政府網(wǎng)以及各省人民政府的網(wǎng)站進(jìn)行公布，讓老百姓都能看到。