從當前的經(jīng)濟運行態(tài)勢來觀察，長期積累的結構脆弱性問題越來越嚴重，經(jīng)濟下行風險越來越明顯。用營改增來對沖經(jīng)濟風險是十分有力的舉措。營改增不只是有利于短期穩(wěn)增長，也有利于緩解結構性問題，增強長期增長后勁。就此而言，營改增不能放慢，應加快推進。與此相伴隨的是，營改增越是向前推進，其復雜性也隨之提高，面臨的不確定性問題增多，相應的風險也隨之擴大。認清營改增下一步改革中的不確定性問題，管控好營改增可能面臨的風險，這是發(fā)揮營改增對沖經(jīng)濟風險作用的重要前提。

營改增的不確定性問題及其風險主要在如下幾個方面：

一是稅基確認的不確定性及稅制設計風險。增值稅的具體設計難度基于不同的產(chǎn)業(yè)而不同。一般地說，對于制造業(yè)來說，也就是針對貨物的增值稅設計相對較易；而對于服務業(yè)，針對勞務的增值稅設計相對較難。其難就難在稅基的確定和抵扣的認定上。從理論上看，稅基就是增值額，容易確認，但一旦到具體的行業(yè)就變得十分復雜，最典型的莫過于金融服務業(yè)。例如銀行，既有直接收費的業(yè)務，也有間接收費的業(yè)務。前者的增值額相對明確，而后者的增值額卻很難確定。從事存貸款金融業(yè)務，其增值額是利差，但服務對象是存款人和貸款人，無法針對利差來征收增值稅并給服務對象開出增值稅發(fā)票。這在發(fā)達國家至今也沒有解決好這個問題，通常是采取變通的辦法�，F(xiàn)在還未實施營改增的行業(yè)，如建筑業(yè)、金融業(yè)、不動產(chǎn)交易等，都是難度較大的行業(yè)，其增值額的確認和抵扣認定需要比其他行業(yè)多得多的信息，需要大數(shù)據(jù)的支撐，其中蘊含的不確定性和稅制設計風險明顯增大。

增值額的確認和抵扣認定與各行業(yè)實際稅負直接相關，至關重要。在稅基確認和抵扣認定上既要統(tǒng)一標準，又要考慮到各行業(yè)差異，其難度是不言而喻的。面對不確定性很大的應稅項目，通常采取簡易計稅方法來解決。這也意味著，隨著經(jīng)濟結構的高級化，知識經(jīng)濟比重不斷提高，增值稅的普遍適用性將面臨新的挑戰(zhàn)。

二是稅率統(tǒng)一的不確定性及風險。按照增值稅的中性要求，應當減少稅率檔次，實現(xiàn)基本統(tǒng)一。稅率檔次越多，意味著不同行業(yè)的稅負水平不同，而不同行業(yè)是相互聯(lián)系的，甚至是相互融合，行業(yè)邊界越來越模糊，不同的稅率，會產(chǎn)生類似于分設稅制的負面效果，妨礙產(chǎn)業(yè)結構的合理化和升級。而從現(xiàn)實來看，除了原有的17%和13%兩檔稅率，營改增過程中又根據(jù)參與試點行業(yè)的實際承受能力增設了11%和6%的兩檔稅率，加上出口零稅率和優(yōu)惠稅率，稅率檔次變得越來越多。實際的做法也是過渡辦法，這與增值稅中性化的要求卻是相悖的。稅收的非中性會導致資源配置效率下降，產(chǎn)生效率損失。這種風險值得高度關注。而若要消除這種風險，又面臨著另一種風險，要么一些行業(yè)的稅負上升，企業(yè)難以承受，要么大幅度減稅，財政難以承受。如何權衡，這本身也是一種風險。

三是稅收優(yōu)惠的不確定性及風險。針對增值稅實施稅收優(yōu)惠，其結果與想要達到的目標可能背道而馳。例如，免稅，或對生活必需品或服務實行優(yōu)惠稅率。增值稅征收是一個鏈條，免稅的結果可能是進項稅無法得到抵扣，實際稅負是加重了還是減輕了是不確定的。對生活必需品實行優(yōu)惠稅率，是基于窮人承擔的相對稅負要高于富人的這個假設。這個假設是否成立，取決于許多嚴格的條件，如稅負全部轉嫁給消費者、所有收入都用于消費、消費方式是同質的，等等，否則，以稅收優(yōu)惠換來的未必是社會公平。也有研究證明，增值稅不是累退的。這至少說明，增值稅是否具有累退性，窮人的相對稅負是否更重，至今仍是一個不確定性的問題。顯然，針對增值稅的所謂累退性來實施稅收優(yōu)惠以幫助低收入者的依據(jù)是不確定的，其結果就會產(chǎn)生與政策目標背離的風險。

四是征管機構調整中的不確定性及風險。在營改增過程中，征管機構的分工和征管的方式都在變化。營業(yè)稅原來是地稅系統(tǒng)征管，而增值稅是國稅系統(tǒng)征管，營改增則會打破國稅和地稅之間原有的分工，原由地稅系統(tǒng)承擔的征管工作移交給國稅系統(tǒng)，這個移交過程會引發(fā)諸多的不確定性和征管風險。此外，對貨物征收增值稅已有成熟的一套做法，而對服務征收增值稅則有許多東西需要重新探索，過去的經(jīng)驗并不能派上用場。正如前面所說的，服務業(yè)的增值額確定和抵扣的確認難度遠遠超出制造業(yè)，需要更多復雜的信息，征管方式面臨著新的挑戰(zhàn)。

征管是稅收制度的實施，征管的有效性決定了稅收制度運行的有效性。紙面上的稅收制度能否真正轉化為實際的稅收制度，征管是關鍵。在這個意義上，征管的風險實際上是稅收制度能否有效執(zhí)行的風險。顯然，一個不能有效執(zhí)行的制度是沒有意義的。就營改增而言，征管風險事關營改增的成敗。

五是營改增引發(fā)的財政風險變化。根據(jù)靜態(tài)估算，營改增到位后的減稅規(guī)模約達9000億元，大規(guī)模減稅雖然有利增強經(jīng)濟增長后勁，但會擴大財政的短期風險。尤其是在經(jīng)濟增長趨緩導致財政收入增長快速回落的條件下，營改增減稅與經(jīng)濟放緩減收同時出現(xiàn)，意味著兩種風險疊加在一起，會造成財政風險擴大。其表現(xiàn)出來的結果可能是短期內(nèi)赤字加大、債務增加。有意識地主動擴大財政風險，支持營改增，激活經(jīng)濟社會活力，促進產(chǎn)業(yè)轉型升級，符合戰(zhàn)略目標。但長期與短期怎么結合、分寸如何拿捏，需要高度重視，不可掉以輕心。

六是營改增引致的地方行為不確定性及風險。營改增引發(fā)出地方稅的構建問題。營業(yè)稅是地方重要稅種，改成增值稅之后，地方穩(wěn)定的稅收收入何來？是調整增值稅分享比例還是把其他稅種劃給地方，這不只是給地方多少稅收的一個數(shù)量概念，而是涉及構建什么樣的地方稅體系。這是因為，不同的地方稅體系對地方政府行為產(chǎn)生的影響不同。從我國現(xiàn)階段的要求來看，地方政府職能轉變應當與經(jīng)濟發(fā)展方式轉換、擴大消費的戰(zhàn)略方向一致。從這個角度分析，我國的地方稅應當主要以消費為稅基，而不是相反。營業(yè)稅、分享的增值稅是當前地方稅收收入主要來源，但其稅基都是落在生產(chǎn)上。顯然，這是不利于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和擴大消費的。如何使地方稅既滿足地方財力的需要，又能正確地引導地方政府行為方向，是營改增引發(fā)出來的一個重大問題，也是糾正現(xiàn)有地方稅偏差的一個機會。但這個機會是不確定的。把握好了這個機會，那就是機遇；若是沒把握好，那就是巨大風險。

要應對上述六大不確定性問題及其風險，必須改變傳統(tǒng)的確定性思維方式和線性的認知方式，要有應對營改增下一步改革風險的充分準備，包括知識準備、方案準備、糾錯準備、承受不良后果的準備等等，避免無風險準備所導致的措手不及和忙亂應對。這既是管控好營改增風險，保證營改增順利推進的條件，也是發(fā)揮營改增對沖經(jīng)濟風險作用的基本前提。