燃油稅的10年亂相

　　燃油稅10年未能出臺的過程，很典型說明了政府部門間利益的博弈和政府協(xié)調(diào)能力的不足，中國為此付出的成本太高了

　　在經(jīng)歷了無數(shù)次的燃油稅出臺波瀾后，普通民眾對此類新聞雖然幾近麻木，但稍微有風(fēng)吹草動，仍然會把那潭“湖水”攪亂。

　　9月15日上午，國家發(fā)展和改革委員會會同國家稅務(wù)總局、財政部、交通部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、中國民航總局等16大部委，論證燃油稅改革事宜。但據(jù)《商務(wù)周刊》所知，由于各方利益難以協(xié)調(diào)，此次幾近保密狀態(tài)下召開的會議仍未就開征燃油稅達成共識。本刊就此事致電發(fā)改委能源局的一位副局長，但對于當(dāng)天的會議他諱莫如深。

　　10年來，一個包括利益各方及公眾都好的政策，緣何一直難以出臺�！叭加投惖�10來年出臺過程很典型說明了政府部門間利益的博弈和政府協(xié)調(diào)能力的不足。為此，中國付出的時間成本太高了。”一直關(guān)注中國燃油稅的亞洲開發(fā)銀行高級經(jīng)濟學(xué)家彭龍運認(rèn)為。

　　茉織華的一筆尷尬投資

　　今年“兩會”期間，財政部部長金人慶向外界透露了一個細(xì)節(jié)：燃油稅票已經(jīng)印好，國家征收燃油稅的決心是堅定不移的。

　　在國內(nèi)，目前看到過燃油稅稅票的人并不多，李勤夫算是其中一個。但或許這位上海茉織華股份有限公司董事長已經(jīng)害怕聽到“燃油稅”三個字了。

　　由于燃油稅遲遲不能出臺，該公司在2000年就決定的北京金融票據(jù)印刷項目直到今天仍然遙遙無期。作為特種印刷行業(yè)的B股上市企業(yè)，茉織華一直是中國人民銀行、中國郵政和國家稅務(wù)總局等國家特殊部門的定點印刷企業(yè)。

　　1990年代末，作為國家費改稅的一項重大措施，燃油稅被炒得火熱，種種跡象都給人的感覺是燃油稅馬上就要推行。2000年，由國家稅務(wù)總局和財政部牽頭的燃油稅改革方案完成，燃油稅改革前期籌備工作也于當(dāng)年10月開始。

　　在此背景下，茉織華看到了自己新的業(yè)務(wù)增長點-印刷燃油稅發(fā)票。

　　茉織華公司向《商務(wù)周刊》提供的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)時根據(jù)全國汽車保有量和燃油消耗量的初步預(yù)測，燃油稅發(fā)票的年需求量約為20億份左右，總產(chǎn)值將達到6億元人民幣以上，而機動車的逐年增加將帶動這一市場以每年20%的速率遞增。

　　經(jīng)過努力，茉織華成為了國家稅務(wù)總局指定的4家定點印制燃油稅專用發(fā)票企業(yè)之一，按照區(qū)域劃分，茉織華將定點供應(yīng)北京、天津等北方9個省市，預(yù)計公司燃油稅專用發(fā)票的生產(chǎn)量將達到全國年需求量的1/4左右。

　　為此，2000年8月9日召開的茉織華公司第一屆董事會第五次會議，審議通過決議：投資人民幣2億元在北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)投資建設(shè)金融票據(jù)印刷項目。

　　該項目被形容得很誘人，茉織華稱，項目建成達產(chǎn)后，可年產(chǎn)燃油稅發(fā)票7.2億份，預(yù)計僅燃油稅發(fā)票一項的年產(chǎn)值就可以達到1.5億元。項目建設(shè)期12 個月，投資回收期4.17年。2001年2月，茉織華正式開始項目建設(shè)。按照預(yù)計，北京金融票據(jù)印刷項目應(yīng)該在2002年2月建成投產(chǎn)，到公司2003年度報告期末，用于訂購生產(chǎn)設(shè)備、基建工程等的資金達到將近2340萬元，但整個項目仍止步不前。

　　“公司在投資過程中不能說沒有意識到這里面的風(fēng)險�！避钥椚A一位內(nèi)部人士告訴記者，在該項目計劃開始實施后的一個月，也就是2001 年3 月9 日，茉織華增發(fā)A 股8100 萬股，募集資金近13億元人民幣，招股說明書中明確提到了募集資金投資新項目的風(fēng)險：“盡管在決定資金投向時，公司董事會已經(jīng)進行了深入的研究和嚴(yán)格的篩選，但如果國家宏觀經(jīng)濟政策或市場情況發(fā)生較大的變化，都可能會影響募集資金投資項目的順利實施和經(jīng)濟效益，比如燃油稅的延遲開征將影響北京印刷新建項目的順利實施。”

　　“目前的現(xiàn)狀與兩年前沒什么兩樣，由于燃油稅在后來一直沒有出臺，該項目也跟著無限推遲�！避钥椚A公司不愿具名的那位業(yè)內(nèi)人士說，“我們也想知道誰阻礙了燃油稅的出臺，總不能讓我們的投資打水漂吧�！�

　　艱難的燃油稅

　　早在1994年，有關(guān)部門即正式提出開征燃油稅的動議。

　　1997年，全國人大通過《公路法》，首次提出以“燃油附加費”替代養(yǎng)路費，擬從1998年1月1日起實施，具體辦法由國務(wù)院決定。

　　“當(dāng)時中國要進行稅費改革，人大代表們對混亂的路橋收費反映強烈，燃油稅主要考慮的是改變公路亂收費現(xiàn)象，并沒有考慮節(jié)能�！敝醒胴斀�(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院副院長劉桓說。

　　1998年10月，九屆全國人大常委會第五次會議審議有關(guān)燃油稅的議案。同月，國務(wù)院提請全國人大審議《公路法》修正案草案，但期間，《公路法》修正案曾經(jīng)兩次遭否決，燃油稅也跟著被推遲。到1999年10月31日，全國人大常委會第十二次會議才通過了《公路法》修正案，正式將“燃油附加費”改為“燃油稅”。

　　此后，燃油稅的推進步伐加快。1999年11月4日，財政部稅制稅則司負(fù)責(zé)人稱，《公路法》修正案的通過為燃油稅的出臺鋪平了道路，有關(guān)燃油稅的具體方案已經(jīng)上報到國務(wù)院法制局進行修改和審批，“近期將出臺”。

　　國家稅務(wù)總局流轉(zhuǎn)稅司的一位內(nèi)部人士在采訪中透露，1999年時，國家稅務(wù)總局負(fù)責(zé)的燃油稅開征前的各項準(zhǔn)備工作一直在有條不紊地進行。該年5月，總局向各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市國稅局下發(fā)341號文件，文件中明確，作為燃油稅專用發(fā)票的《燃油稅專用憑證》，將由總局統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一印制，該專用憑證分為電腦票、手寫票和定額票3種。其中定額票主要用于加油站等零售單位銷售應(yīng)稅燃油量在100升以下的零售業(yè)務(wù)，生產(chǎn)、批發(fā)業(yè)務(wù)和銷售應(yīng)稅燃油量在100升以上的零售業(yè)務(wù)則使用電腦票或手寫票。

　　341號文還要求，為保證燃油稅專用憑證的合理印制，減少浪費，各地以�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）為單位進行該憑證使用數(shù)量的預(yù)測統(tǒng)計，并于1999年6月10日前將本地的需要量正式報送總局。

　　2000年，燃油稅改革方案基本成型，燃油稅的推出似乎已成定局。劉桓曾參與了 2000年燃油稅方案的調(diào)研和設(shè)計工作，他告訴記者，當(dāng)時的設(shè)想是采取定額征收的辦法，每升征收1—1.5元的燃油稅。他認(rèn)為，當(dāng)時國內(nèi)油價在25美元左右徘徊，國際油價也不高，出臺燃油稅很合適。

　　“方案形成以后就等著出臺，所以2000年后，國務(wù)院也沒再召集我們參加大的會議了。”劉桓說。

　　2001年1月4日，時任國家稅務(wù)總局局長的金人慶在國務(wù)院新聞辦記者會上透露，燃油稅出臺工作已就緒，將在適當(dāng)時候開征該稅種。當(dāng)時有消息稱，2001年下半年燃油稅肯定會開征，茉織華也正是在該時上馬燃油稅稅票印刷項目。然而，國稅總局、專家和企業(yè)們都沒有想到，萬事俱備的燃油稅與他們擦肩而過。

　　“燃油稅出臺之所以突然戛然而止，主要是政府決策部門一直在權(quán)衡利弊得失�！眲⒒刚f。

　　一個公開的理由是國際油價開始高漲，這影響了決策者的信心。2001年6月6日，時任國務(wù)院總理的朱基在清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院講演時曾對燃油稅下馬給出了解釋：“目前問題是油價太高，28—30美元／桶，去年還是25美元／桶。因此原定下半年實行，但現(xiàn)在看來要推遲。因為你改了，汽油收那么高價錢，但是到時候人家還是設(shè)關(guān)卡，要收費，怎么辦？”

　　此后幾年，燃油稅似乎被束之高閣，但幾乎每年都會有權(quán)威人士出來，給冷卻的灶下添上一小把柴火。

　　2002年1月，金人慶稱，“燃油稅將擇機出臺”；2003 年1月，仍在國家稅務(wù)總局局長任上的金人慶表示，出臺燃油稅的準(zhǔn)備工作已經(jīng)就緒，“何時出臺關(guān)鍵在時機”。

　　2004年3月，國家稅務(wù)總局局長已換成了謝旭人。在國務(wù)院新聞辦記者招待會上他透露，國家財政部、稅務(wù)總局會同有關(guān)部門，已經(jīng)就燃油稅的問題做了大量的調(diào)查、研究、測算，取消養(yǎng)路費、開征燃油稅的工作已經(jīng)進入審批程序之中，一旦時機成熟將適時開征燃油稅。

　　當(dāng)年5月，市場又傳出“燃油稅”將于6月份正式開始實施的消息，但結(jié)果證明不過是又一次猜測而已。

　　權(quán)威部門最近的一次表態(tài)是2005年1月11日，國家稅務(wù)總局局長謝旭人宣布，經(jīng)過幾年的研究，我國在征收燃油稅方案上已有了初步的意見，目前需要選擇一個比較合適的時機征收燃油稅。

　　3年多下來，國家稅務(wù)總局主官雖然不斷表示燃油稅將擇機出臺，但“合適的時機”卻始終沒有到來，擱置的理由仍然是“燃油稅改革方案出臺受價格因素影響，原油價格居高不下，需考慮各方面因素”。

　　交通部：最大的反對者？

　　一個在大多數(shù)人看來都很好的政策，為何遲遲難以出臺？

　　在今年年初謝旭人表示燃油稅出臺的準(zhǔn)備工作已經(jīng)就緒后，位于上海的東方證券研究所對中國燃油稅政策進行了專門研究，隨后出籠了一份名為《燃油稅政策解析》的研究報告。報告認(rèn)為，油價高位時征收燃油稅，消費者并非不能接受，而且開征燃油稅是目前最有效的節(jié)油方式。

　　報告因此指出，燃油稅難產(chǎn)，歸根到底是中央、地方各個行政部門利益難以協(xié)調(diào)的結(jié)果。現(xiàn)在涉及其中的部門包括交通部和地稅局。交通部、地稅局開征幾十年的養(yǎng)路費、車船使用費等轉(zhuǎn)成燃油稅，從此將進入國稅渠道，地稅與國稅利益矛盾非常直接。

　　2005年年初，北京市路政局養(yǎng)路費征稽處網(wǎng)站上的一則消息引起了媒體的關(guān)注，這則標(biāo)題為《今年養(yǎng)路費不會‘費改稅’ 北京市開展養(yǎng)路費征繳情況大檢查活動》的消息稱，今年養(yǎng)路費肯定不會“費改稅”，北京市路政局從交通部了解到的確切信息是，養(yǎng)路費“費改稅”尚無實施方案，近年不會實施。

　　該消息還稱，燃油稅出臺的新聞對養(yǎng)路費征收工作已經(jīng)產(chǎn)生了不利的影響，欠費車輛有所增加。因此年初北京市路政局才開展了養(yǎng)路費征繳情況大檢查活動。

　　交通部門之所以做出這樣的反應(yīng)，還是緣于2005年初國家稅務(wù)總局局長謝旭人的表態(tài)。

　　今年1月11日謝旭人再次公開力挺燃油稅后，據(jù)說引起了各地交通征費稽查部門的注意，重慶市交通征費稽查局專門打電話咨詢國務(wù)院有關(guān)單位，得到否定答案。該局有關(guān)官員隨即透露，交通部正在加緊制定全國公路養(yǎng)路費征費管理辦法的修訂，不可能在這種大背景下進行“費改稅”。

　　交通部門對燃油稅的出臺之所以如此敏感，是因為燃油稅當(dāng)初設(shè)計時針對的就是養(yǎng)路費等公路收費項目，觸動了交通部門的根本利益。有意思的是，伴隨燃油稅出臺的每一次風(fēng)波，輿論似乎也都把矛頭更多地指向了交通部門，交通部門被稱為“最大的攔路虎”。

　　中央財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院副院長劉桓對燃油稅改革的前前后后十分清楚。劉桓回憶，1998年前后，國務(wù)院多次召開了關(guān)于燃油稅改革的會議，國家稅務(wù)總局的支持態(tài)度很明確，但交通部卻提出了兩點顧慮，一是燃油稅出臺后如何保證今后交通建設(shè)和維護資金；二是全國的公路收費員工怎么安置。

　　國家交通部公路司一位不愿透露身份的官員告訴《商務(wù)周刊》，現(xiàn)在全國每年征收的公路養(yǎng)路費上千億元，燃油稅要取代的交通收費，除養(yǎng)路費之外，還有公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養(yǎng)護費、水路運輸管理費、水運客附加費等。如果以這些收費的總量作為確定燃油稅稅率的依據(jù)，那么按照中國當(dāng)前的燃油消費總量計算，燃油稅稅率將達到50%以上，如此高的稅率將由此引起一系列的經(jīng)濟乃至社會問題。

　　但采訪中一位研究財政問題的專家卻認(rèn)為，這并不是問題的根本�！皢栴}的根本在于，燃油稅出臺意味著交通部門將失去很大一塊資金管理的權(quán)限和資金使用的靈活性。”他指出，養(yǎng)路費等最初屬于預(yù)算外資金，除上繳中央小部分外，絕大部分屬交通部門自收自支，其經(jīng)費來源比較充裕，交通部門用起來很靈活。雖然1997年左右這部分資金也納入了預(yù)算內(nèi)資金，而且在財政部開設(shè)了專戶，但怎么使用還是由交通部來決定，財政部管理并不嚴(yán)格。但如果變成稅收以后，這部分資金就真正成為了預(yù)算內(nèi)資金，管理就很嚴(yán)格，必須專款專用，而且必須走項目審批的過程。

　　2002年初，湖北省地稅局完成了一份《開征燃油稅的正負(fù)效應(yīng)研究》的課題報告，報告也指出，開征燃油稅對交通部門影響很大，一是預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外脫鉤；二是事權(quán)與財權(quán)分離，交通部門宏觀調(diào)控乏力。養(yǎng)路費等規(guī)費由交通主管部門直接征收，屬地方所有；燃油稅改革后，全部屬于中央收入，中央宏觀調(diào)控能力得到加強，但具有事權(quán)的交通部門沒有了財權(quán)，事權(quán)與財權(quán)分離，交通部門自主調(diào)控能力自然削弱。

　　“人員安置也是一個大問題�！眲⒒附榻B說，1990-2000年期間，國家稅務(wù)總局和交通部進行過意向性會談，國家稅務(wù)總局答應(yīng)解決12萬路橋收費員工的安置。交通部很快拿出了一份報告，但其中12萬卻變成了27萬。稅務(wù)總局隨之也拿出了一份報告，說12萬人員的安置稅務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)很勉強了，現(xiàn)在一下子多出那么多人，稅務(wù)系統(tǒng)肯定接受不了，整個地稅系統(tǒng)也才30萬人。雙方為此爭執(zhí)不下。

　　交通部公路司那位官員也私下認(rèn)為，2000年前后燃油稅推出計劃泡湯，其實與當(dāng)時需要安置27萬路橋收費人員有很大關(guān)系。這一問題如果沒有更高權(quán)威部門出面，靠交通部和稅務(wù)總局很難解決。

　　但顯然，交通部門希望維持原有的利益格局。在2005年1月20日召開的全國“區(qū)域交通發(fā)展規(guī)劃研討會”上，交通部綜合規(guī)劃司司長董學(xué)博表示，收費公路政策是不能動搖的根本。他舉例說自己去年曾去美國了解為什么美國也恢復(fù)收費公路政策，令他意想不到的原因竟然是，美國的燃油稅收入已經(jīng)難以支撐現(xiàn)有州際公路系統(tǒng)的維護，新建的高速公路只能靠收費公路來籌措資金。他以此為理由強調(diào)：“今后我們面臨的將是新建和維護高速公路的雙重壓力，必須繼續(xù)堅持收費公路政策�！�

　　更緊迫的時機和更艱難的決策

　　記者在采訪中了解到，財政部的最新意見是希望在2005年年底前，將兩稅合并與燃油稅一并推出。由于兩稅合并要降低內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率，勢必導(dǎo)致財政減收；而開征燃油稅，即使按不增加納稅人負(fù)擔(dān)的思路，也意味著養(yǎng)路費及通行費等將轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂�。這也符合“既不增稅也不減稅”的設(shè)想。

　　但是，各種利益協(xié)調(diào)的難度和國際油價的壓力使得更高決策層更難于拍板。

　　今年，國際油價曾一度突破70美元一桶。更多的專家和業(yè)內(nèi)人士判斷低油價時代已經(jīng)一去不復(fù)返。

　　“目前的形勢很尷尬�！弊�在亞洲開發(fā)銀行北京代表處的辦公室里，彭龍運坦言：“2000年的時候，大家都認(rèn)為應(yīng)該開征燃油稅，當(dāng)時國際油價才20多美元，但決策部門還是認(rèn)為油價太高，要等油價降下來，但直到今天機會一直沒有來，油價不但沒有降下來，反而越來越高。”

　　批評者一直認(rèn)為，高油價是決策層在燃油稅開征問題上難以下定決心的一個借口，因為燃油稅開征所涉及到的利益主體太多。

　　在9月21日國際貨幣基金組織公布的《世界經(jīng)濟展望》報告草案中發(fā)出警告：由于石油輸出國組織（歐佩克）和國際石油公司目前在石油生產(chǎn)和提煉方面的投資過少，原油價格在5年內(nèi)難以下降。采訪中多位專家都強調(diào)，在目前的形勢下，如果不改變舊有思路，在燃油稅開征問題上決策者將更加“騎虎難下”。

　　全國政協(xié)財經(jīng)委員會副主任陳清泰認(rèn)為，盡管燃油稅問題討論了很長時間，但一提到燃油稅，很多人只想到“費改稅”，只把它當(dāng)作一種稅費征收方式的改變，而忽視了燃油稅是一種非常有效的引導(dǎo)企業(yè)和消費者行為的手段，是國際上通行的通過經(jīng)濟杠桿促進節(jié)能的重要政策。

　　“燃油稅開征是越早越好，不能再等了�！眹�家發(fā)改委能源研究所原副所長周鳳起也認(rèn)為，“在目前的高油價時期，燃油稅更應(yīng)該出臺，以利于節(jié)能和引導(dǎo)消費�！�

　　有批評者認(rèn)為，現(xiàn)在的主要問題是政府內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)與平衡。在燃油稅問題上，面對多方利益主體，靠相關(guān)利益部門自己解決矛盾是不現(xiàn)實的。有專家甚至建議，可以由國務(wù)院的一位副總理專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)燃油稅開征中的部門利益。