社會保障費改稅的難點、問題與對策

　　近年來，我國社會保障制度的改革取得了較大進展，一個符合社會主義市場經濟要求的社會保障制度框架已經建立起來。在這一過程中，社會保障資金的籌集方式發(fā)生了根本性的變化，由原來各企業(yè)分散提取和管理，轉變?yōu)槟壳吧鐣氖绽U和管理。但是，現(xiàn)行的繳費方式在實踐中仍存在著諸如覆蓋面小、法律保障層次較低、征收制度規(guī)定不科學、社會保障資金籌集機制不規(guī)范等一些問題，難以保證籌集社會保障收入的需要。這種籌資方式造成了不同地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)之間的負擔水平懸殊，不僅不利于公平競爭環(huán)境的形成，而且阻礙了勞動力的合理流動。正是由于我國現(xiàn)行社會保障資金籌集方式存在的缺陷，使得我國社會保障資金的來源缺乏應有的保障，其資金管理和收支平衡也存在巨大的困難。而開征社會保障稅將在如下方面顯示較大的優(yōu)越性。

　　一、開征社會保障稅的現(xiàn)實意義

　　社會保障稅本身具有的強制性特點保證了其收入來源的穩(wěn)定性，規(guī)范化的征收方式一方面可以促使負擔社會保障稅繳納義務的單位和個人及時、足額地繳納，為社會保障提供較為穩(wěn)定、可靠的資金給付保證，使社會保障制度在經濟的持續(xù)發(fā)展中，真正發(fā)揮“穩(wěn)定器”、“安全網”的功能和作用。作為籌措社會保障資金的有效途徑，開征社會保障稅具有如下現(xiàn)實意義。

　?。ㄒ唬┯欣诩訌娚鐣Ｕ匣鸬恼魇樟Χ?。

　　社會保障資金的籌集采用稅收的形式進行，而稅收的強制性和規(guī)范性特征將克服資金籌集過程中的種種阻力，杜絕拖欠、不繳和少繳的現(xiàn)象，為真正意義上的社會保障資金的籌措提供強有力的手段。我國目前的社保費本身就可以由稅務部門或社會保險經辦機構二者擇其一來征收，大概有十幾個省、市、自治區(qū)是稅務部門征收的，而且在操作過程中很快就發(fā)現(xiàn)社會保險代辦機構，也就是勞動部門征收中存在的缺陷，正好是稅務部門征收的優(yōu)勢。而勞動部門在征收過程中的角色定位存在偏差，像協(xié)議繳費就是這種狀態(tài)下畸形的產物，面對有錢卻故意不繳的企業(yè)大戶，由于勞動部門只是軟約束，往往去求他們繳費，那么衍生出降低基數(shù)少繳費的“妥協(xié)”性協(xié)議也就不奇怪了。歸根到底，還是缺乏強制力。

　　有關部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，按職工工資基數(shù)和正常費率核算的社會保障費，要遠遠大于已征收上來的實際數(shù)額，至少尚存在10％的征收空間，并沒有做到應繳盡繳。相比較而言，在實行稅務部門征收的十多個省、市、自治區(qū)中，征收力度往往能立竿見影地提高5到10個百分點。

　?。ǘ┯欣谏鐣Ｕ匣鸬慕y(tǒng)一管理。

　　有利于對社會保險基金實行收支兩條線預算管理。稅務部門制定保障稅的征管辦法，掌握納稅人的工資和所得情況，承擔社會監(jiān)督責任。財政部門負責編制社會保障基金預算，定期向社會保障機構劃撥保障支出，并監(jiān)督社會保障稅的征管和使用，檢查保障基金的使用效果，實現(xiàn)保障基金的保值與增值。社會保障機構負責保障制度政策和法規(guī)的制定，具體使用社會保障基金。建立起規(guī)范化的收、用、管和資金余缺管理責任制，使社會保障基金的管理、使用更加公平合理。

　?。ㄈ┯欣诮档蜕鐣Ｕ匣I資成本，節(jié)約管理費用。

　　課征社會保障稅，一方面可以充分利用現(xiàn)有的稅務機構和預決算管理機制；另一方面，稅務部門在人員素質、征管經驗和硬件設施方面的優(yōu)勢，可以大大提高社會保障資金的籌資效率，降低社會保障基金的征收成本。

　?。ㄋ模┯欣跍p輕企業(yè)負擔，促進企業(yè)保險向社會保險的轉變。打破地區(qū)、部門、行業(yè)間的條塊分割，實現(xiàn)人力資源的合理流動和有效配置。

　?。ㄎ澹┯欣谠谥袊尤隬TO后為各類企業(yè)創(chuàng)立公平的競爭環(huán)境。

　　開征社會保障稅，有利于充分體現(xiàn)國民同等待遇。稅法作為國家法律的組成部分，易于被公民認同。開征社會保障稅，納稅對象機會均等，所有納稅人執(zhí)行統(tǒng)一稅率，負擔均衡，充分體現(xiàn)國民同等待遇。開征社會保障稅，把外商投資企業(yè)的中方職工、個體勞動者、部分農民納入征稅范圍，不僅有利于擴大社會保障的覆蓋面，而且有利于促進我國社會保障體制同國際接軌。

　　二、社會保障稅稅制設計的基本前置條件

　　社會保障稅從稅制設計到具體開征是一個龐大復雜的系統(tǒng)工程，有待于從法律、經濟等各方面去進行整體上的把握和研討。本文著重關注有關社會保障稅稅制設計的基本前置條件，針對開征社會保障稅后可能出現(xiàn)的難點與問題，在權衡利弊的比較分析中，提出稅務機關在社會保障稅的征收過程中應采取的相關策略。

　?。ㄒ唬╅_征社會保障稅，需要一定的經濟基礎支撐

　　自改革開放以來，我國的經濟實力以及城鄉(xiāng)居民收入水平有了較大幅度的提高。2001年，城鎮(zhèn)在崗職工工資總額為11831億元，比上年增長了11％。全國城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資為10870元，比上年增長16％，扣除價格因素，實際增長15.2％。這表明開征社會保障稅，我國已經具有一定的經濟基礎，我國的企業(yè)單位和職工具有了一定的承受能力。

　?。ǘ╅_征社會保障稅，需要形成廣泛的社會基礎

　　建立適應市場經濟體制要求的現(xiàn)代社會保障制度，是當今深化經濟體制改革的關鍵所在，黨的十五屆五中全會通過的“建議”和九屆四次全國人大會議通過的“綱要”中社會保障制度改革目標的確定；目前廣大人民群眾對社會保障體系改革思路的擁護和支持；伴隨著以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為中心環(huán)節(jié)的全局配套改革，社會保障制度改革取得的初步成效；學術理論界對開征社會保障稅進行的有益探索等等，無不證明我國已經為社會保障稅的開征，具備了廣泛的社會條件。

　?。ㄈ╅_征社會保障稅，需要具有一定的現(xiàn)實基礎

　　目前我國已經初步實現(xiàn)對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險和失業(yè)保險的社會統(tǒng)籌，部分地區(qū)對醫(yī)療保險和其他保障也實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌。從1998年開始至今，全國已經有18個省的社會保險費由地方稅務機關征收，征收率高達90％多，這為我國開征社會保障稅提供了現(xiàn)實的征管基礎。

　?。ㄋ模╅_征社會保障稅，需要具備嚴密的組織基礎

　　我國的稅務機構遍布30多個省、自治區(qū)、直轄市以及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，布點廣泛、滲透性強，組織體系完善，征收網絡健全，征管人員經驗豐富，這些都是其他征收機關無法具備的，這為我國社會保障稅的征收奠定了組織基礎。

　　（五）我國開征社會保障稅，還有許多可借鑒的成功經驗

　　目前，全球172個國家建立了規(guī)范的社會保障基金征集制度，其中140多個國家開征了社會保障稅，作為國家社會保障體系中重要的資金籌措手段。社會保障稅在西方經濟發(fā)達國家的稅收總收入中的比重是相當大的，一般占到30％、40％以上，其中在德國、法國、瑞典等國已成為第一大稅種。國外成功的運行模式為我國社會保障稅的開征提供了大量可以借鑒的經驗。

　　各國的社會保障制度都是以符合本國國情、歷史背景和社會環(huán)境為基礎而設立的。從國際通行的做法中，我們可以得到如下啟示：

　　1.社會保障的項目由少到多，逐步增加。1935年，美國剛開征薪給稅時，僅用于老年和遺囑保險，后來逐步擴展到傷殘保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險以及鐵路行業(yè)社會保險等項目。目前大多數(shù)國家的社會保障制度重點是保障公民的基本生存權，體現(xiàn)國家對公民基本生活的關切，社會保障稅主要針對養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救濟等方面籌措基本保障資金。我國開征社會保障稅，所籌措的資金也應重點保證基本保障項目的需要。

　　2.社會保障稅的課征范圍比較廣泛。普遍性和公平性是建立社會保障制度所追求的兩個重要原則，而且社會保障實施范圍越普遍，越能體現(xiàn)出公平性，社會保障的功能也越能得以充分發(fā)揮。從目前的情況來看，國外社會保障稅的課征范圍都比較廣泛，只要是本國的有工薪收入的人，都是社會保障的納稅人。

　　3.社會保障稅的稅基規(guī)范統(tǒng)一。國際上通行的社會保障稅的計稅依據(jù)是在職職工的工資、薪金收入額和自營人員的事業(yè)純收益額。基本特點是：工薪收入是否包括各類獎金和補貼，視不同國情而定；工薪收入通常有最高應稅限額的規(guī)定，也有的國家規(guī)定有最低免稅限額（英國）；不允許有費用扣除；不包括資本利得、股息、利息所得等。

　　4.社會保障稅的稅負高低由各國的保障項目、范圍和水平決定。確定合理的稅率水平是建立社會保障稅制的核心內容。各國的經驗歸納起來：一是稅率水平適度；二是按保障項目分別設置不同的稅率。

　　5.社會保障稅的征收與管理分開，有利于提高執(zhí)法剛性，減少了跑冒滴漏現(xiàn)象，而且有利于降低征收成本。大多數(shù)發(fā)達國家的社會保障稅都是由稅務機關征收，納稅人在繳納社會保障稅時與個人所得稅一起申報，雇員部分由雇主代扣代繳，自營者自行申報，自行繳納，稅款進入國庫，借助稅務機關征稅的專業(yè)優(yōu)勢，增強執(zhí)法的強制性。社會保障專門機構負責編制預算、設置和調整稅率以及開支情況的檢查，體現(xiàn)了社會保障資金收、管、用的分離，形成了有效的制約機制。

　　從以上分析中可以看出，我國開征社會保障稅已經具備一定的可行性，滿足社會保障稅稅制設計的基本前置條件。但由于我國的特殊國情，在借鑒國外有益經驗的基礎上，我國開征社會保障稅，要注意社會保障稅的歷史延續(xù)性，對稅制的初始設計方案要有一定的前瞻性，盡量符合國際社保制度的發(fā)展趨勢，減少后續(xù)改革的難度；要注意與現(xiàn)有社會保障繳款制度平穩(wěn)銜接，在較完備的稅收框架下，循序漸進、分步實施；要充分重視社會保障稅開征以后，對可能會遇到的難點和問題作好相關的對策研究，稅務部門尤其要未雨綢繆。

　　三、社會保障費改稅可能會出現(xiàn)的難點與問題

　?。ㄒ唬┥鐣Ｕ匣鸬呢攧瘴C日漸顯現(xiàn)

　　龐大的隱性債務使社?；鹈媾R巨大的資金缺口。所謂“隱性債務”是指在計劃經濟體制下，職工養(yǎng)老保險采取的是政府包攬的舊模式，職工應得的養(yǎng)老保險費均以稅利的形式上交給國家財政，國家財政又將這部分資金連同其他性質的可用財力一道，通過財政支出，用于擴大再生產投資，最終主要轉移、凝結到國有資產中。這導致在實行以“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合”為核心內容的部分積累制之后，上述已經退休或即將退休的職工（分別稱為養(yǎng)老保險模式轉換前參加工作的“老人”和 “中人”）面臨著沒有養(yǎng)老金積累的境況，形成政府對這些“老人”和“中人”在養(yǎng)老金權益歸屬上的“隱性債務”。而且，更令人擔憂的是：由于政府一直未對這部分養(yǎng)老金“隱性債務”通過國家財政全額承擔，而是通過對企業(yè)在實行“部分積累制”以后對參保職工（稱為“新人”）加大養(yǎng)老金征集的方法，用以暫時墊付上述“隱性債務”所帶來的“老人”、“中人”退休后資金發(fā)放缺口。

　　目前，由于現(xiàn)有在職“新人”的參保人數(shù)增長緩慢，而在人口老齡化趨勢下，“老人”、“中人”的退休后支付高峰期已逐漸到來，導致全國諸多國有、集體企業(yè)養(yǎng)老金收不抵支，只有通過挪用“新人”的個人賬戶積累這種“透支未來”的方式來轉嫁政府的養(yǎng)老保險債務負擔，如此拖欠“老人”和“中人”養(yǎng)老金與透支“新人”個人賬戶積累的矛盾一旦失去在給付數(shù)量與給付時間的對等，將會最終引發(fā)更大的養(yǎng)老金給付危機爆發(fā)。據(jù)國務院體改辦宏觀司2000年5月提供的數(shù)據(jù)顯示，目前全國累計發(fā)生的企業(yè)欠繳養(yǎng)老金已達376億元，而且多數(shù)省份支大于收，嚴重的資金缺口導致養(yǎng)老金發(fā)放形勢嚴峻。并且，隨著離退休人員的日益增多和離退休費標準逐步提高，社會保障資金支出將越來越大，據(jù)預測，到2020年，我國離退休人員將超過7000萬人，養(yǎng)老費用支出將超過8000億元。

　　另一方面，信息失靈越來越成為嚴重的問題。社會保險基金缺乏有效的監(jiān)督機制，沒有建立有效的社會保險基金信息披露制度。從社會保險基金會計信息披露的角度，我國存在以下幾個方面的問題：

　　1.信息需求者缺位。信息需求者缺位表現(xiàn)在兩個方面：一是雇員和雇主不是社會保險基金的信息需求者；二是不存在實際意義上的監(jiān)督者。

　　2.信息鑒定者弱化。社會保險基金會計信息是由社會保險經辦機構提供，其目的是為了了解社會保險經辦機構履行其職責的情況，對于社會保險經辦機構而言其必然要回避對其不利的信息，鑒定社會保險經辦機構所出具的會計信息的真實、客觀是社會保險基金會計信息披露作用發(fā)揮的關鍵前提。

　　3.信息披露的隱蔽化。《社會保險基金會計核算制度》中規(guī)定社會保險經辦機構的會計報表應報送同級財政部門、主管部門和社會保險基金監(jiān)督組織。我國目前的社會保險基金監(jiān)督組織主要是國家的審計部門，社會保險基金會計信息的披露是通過一種封閉的渠道進行，一般的參保人根本不可能了解社會保險基金的收支、運轉的情況。這種封閉的披露渠道既不利于社會了解我國社會保險基金相關情況，也不利于對社會保險基金的監(jiān)督和政策的更新。

　　4.社會保險基金會計信息披露不規(guī)范。為了規(guī)范社會保險基金會計信息的披露，我國政府相關部門已經制定了一些制度規(guī)范，主要有《社會保險基金會計核算制度》和《全國社會保險基金會計核算辦法》，在《社會保險基金會計核算制度》中規(guī)定了社會保險經辦機構應當分別就基本養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金和醫(yī)療保險基金設置會計科目，編制會計報表。2000年成立的全國社會保險基金理事會在披露的2001年年度報告時指出其會計核算和會計信息披露主要是以《全國社會保險基金會計核算辦法》、《企業(yè)會計準則》和《會計法》為依據(jù)的。同樣是管理社會保險基金的單位，參照的依據(jù)不同，而且《社會保險基金會計核算制度》還允許各地社會保險基金經辦機構可根據(jù)實際情況對《社會保險基金會計核算制度》進行補充。這些相關的會計制度雖然都涉及了社會保險基金會計信息披露的相關內容，但都不全面、系統(tǒng)，只有一些簡單的說明；同時各個制度之間還缺乏協(xié)調性，如《社會保險基金會計核算制度》規(guī)定社會保險經辦機構采用收付實現(xiàn)制進行會計核算，而《全國社會保險基金會計核算辦法》規(guī)定全國社會保險基金理事會采用權責發(fā)生制進行會計核算。

　　5.信息披露的內容與方式的簡單化?！渡鐣ｋU基金會計核算制度》規(guī)定了社會保險基金經辦機構要以養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險基金為報告主體，披露資產負債和收支表。

　　社會保險基金會計信息披露存在以下的問題：

　　1.養(yǎng)老保險基金資產負債表沒有反映基金結余的明細情況。我國養(yǎng)老保險基金由社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶組成，社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶不僅代表資金的來源不同，還代表不同的所有權，社會統(tǒng)籌賬戶的資金的所有權屬于全體社會勞動者沒有明確的歸屬人，個人賬戶的資金屬于參保人個人所有，所有權的歸屬很清楚。這兩個賬戶的資金的會計信息沒有分別披露，既不能反映養(yǎng)老保險基金所有權的情況，也不能反映社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶的對比情況。

　　2.沒有反映管理費用的提取使用情況。根據(jù)以前的規(guī)定，我國社會保險經辦機構的開支除了財政預算撥款外還可以從其所管理的基金中提取一定的管理費用以進行管理社會保險基金的活動，但是由于近年來各地管理費用的提取數(shù)額較大，我國目前已經明文規(guī)定不準從社會保險基金中提取管理費用，社會保險經辦機構的一切開支全部由財政撥款。從理論上講，在新的制度規(guī)定下，就沒有披露管理費用的必要了，但是實際中由于地方財政的資金緊張，除了北京、上海等城市外，大多數(shù)省份還是從社會保險基金中提取一定的管理費用，所以目前還是應該反映管理費用的情況。從《社會保險基金會計核算制度》來看，無論是資產負債表還是收支表均沒有反映社會保險經辦機構提取管理費用的情況，只有在以社會保險經辦機構為報告主體的收支表中規(guī)定了管理費用提取的處理，提取管理費用時借記“財政專戶存款”，貸記“經費收入”，但是“財政專戶存款”不僅記錄管理費用的收入，還記錄按財政預算撥入的經費收入，對于不同的收入來源沒有進行明細核算，同樣“經費收入”科目也是如此，如果想要知道管理費用的提取的數(shù)額，只有去查社會保險經辦機構的明細賬。

　　3.沒有表外披露的必要補充。會計報表的表內數(shù)據(jù)只能反映能以貨幣形式表示的會計信息，同時由于篇幅的限制和通用性的要求，一般表內的數(shù)據(jù)只能反映某一類信息的總體情況，所以為了正確、全面地理解會計主體的情況，必須輔以相關的說明。從《社會保險基金會計核算制度》來看，信息披露的形式只有單一的幾張報表，既沒有對不能以表內數(shù)據(jù)反映的會計信息予以說明，例如社會保險經辦機構所采用的會計政策及其變化的情況，國家對社會保險基金收支、運營的相關規(guī)定情況，社會保險經辦機構遵守規(guī)定的情況、有無例外情況等。也沒有對表內數(shù)據(jù)信息的詳細說明，如債券投資信息沒有反映具體的投資對象以及收益率，臨時借款信息沒有反映貸款人，利息收入沒有劃分來源，其他支出主要包括哪些內容等等。

　?。ǘ┒惢藢嵗щy，造成社會保障資金的征集障礙重重

　　1.工資收入管理的不規(guī)范，使社會保障資金的收繳嚴重失真。資料顯示，作為職工繳費基數(shù)的繳費工資與其實際工資相差較大，如1999年廣東省企業(yè)養(yǎng)老保險的繳費工資僅占實際工資總額的70％；世界銀行1995年調查發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)職工1994年的養(yǎng)老金實際繳費率為13％，而當年名義繳費率為23.5％，高于國際上大約20％的平均水平。據(jù)我們調查，2000年，湖北省枝江市人均月繳費工資為313元，沙洋縣人均月繳費工資為300元，均大大低于人均月實際工資。繳費工資的失真，意味著稅基的失真，開征社會保障稅后的稅基核實問題，將是社會保障資金征集的困難之一。

　　2.社會保障登記與稅務登記的不統(tǒng)一，使社會保障稅的納稅人界定不清。我國社會保障資金的征收主體將沿著“社會保障部門收費-稅務部門收費-稅務部門征稅”這樣一條軌跡更替，在征收主體更替過程中，由于社會保障登記與稅務登記的不統(tǒng)一，容易出現(xiàn)納稅人的流失。

　　3.稅務部門在征收養(yǎng)老保險費時缺乏配套法規(guī)，造成收繳困難。

　　（三）偏高的初始保障水平將使未來社會保障稅的征收運行騎虎難下

　　劍橋大學管理學院學術主任查爾德教授認為，在建立社會保障體制時一定要注意設計一個花費不是太高的體系。在確定社會保障水平的基線時，一定要謹慎，因為社會保障有一個重要特點，就是某些措施一旦出臺，基線一旦確立，那就只會上升難于下降。令人遺憾的是，從目前的既成事實和設計思路來看，我國的初始保障基線偏高，不僅不符合我國目前的經濟發(fā)展水平，而且將使日后社會保障制度的運行騎虎難下。這個問題突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

　　一是社會保險的繳費率偏高。我國社會保險（包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險）的繳費率各地略有差別，但一般均已達到40％左右，據(jù)調查，武漢市的綜合繳費率為42％。如果再加上住房公積金，繳費率將接近50％，這一繳費水平已超過世界發(fā)達國家社會保險的繳費率（世界上社會保險繳費率最高的是瑞典，為 42.9％）。如此高的費率加重了企業(yè)和個人的負擔，特別是企業(yè)不堪重負。我國現(xiàn)在的社會保險費率是今后社會保障稅稅率的基礎，現(xiàn)在初始費率偏高，今后初始稅率降下來就會較困難。

　　二是工資替代率水平偏高。美國、瑞士、德國三國的退休金工資替代率分別為44％、37％、49％，而我國的養(yǎng)老金工資替代率平均水平在80％左右，有些地區(qū)甚至高達100％以上。我國的經濟發(fā)展水平遠遠落后于美國、瑞士、德國，而社會保障負擔水平卻遠遠高于這幾個國家，這無疑是不合理的。問題是，社會保障稅開征以后，我們也很難改變工資替代率水平偏高的這種初始狀況，因為福利分配有慣性，人們一旦從政府那里享受到利益，如果政府試圖削減這一利益分配，就會遭到受益者的反對。如此，在未來一定的時間里，政府不得不以較高的福利分配成本來維持社會的穩(wěn)定。

　　因此，如何科學合理地確定稅率是社會保障稅制設計的關鍵環(huán)節(jié)。因為過高的稅率會加重企業(yè)和職工的負擔，過低則會使國家財政入不敷出，降低社會保障基金的承受能力。

　?。ㄋ模┥鐣Ｕ现贫鹊墓虘B(tài)化和低覆蓋，將嚴重阻礙我國的經濟體制改革

　　社會保障的固態(tài)化是指政府及國有企事業(yè)單位職工的社會保障，不能隨著受保障主體的流動而流動，受保障主體只有在政府及國有企事業(yè)單位就業(yè)，才能享有失業(yè)、醫(yī)療、退休這三大保障，一旦離開政府及國有企事業(yè)單位而到非國有企業(yè)就業(yè)，這三大保障就沒有了，保障基金不能隨著人走而流動。社會保障在未來一定時期的固態(tài)化，不利于人才的流動和優(yōu)化配置，這與市場經濟的要求是背道而馳的，將嚴重阻礙我國以建立社會主義市場經濟為目標的經濟體制改革。

　　“老年型”社會高速膨脹的養(yǎng)老金需求與征繳覆蓋面相對過窄的矛盾在開征社會保障稅后，仍無法立即完全化解。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、三資企業(yè)、私營企業(yè)以及大量的農村適齡人口仍處在社會保障覆蓋范圍之外，如果僅著眼于目前參保的國有、集體企業(yè)，無論是從征收工作的難度，還是從企業(yè)和個人的負擔能力等方面來估算社會保障稅的稅基，都將面臨“存量不存，增量不增”的境況。這種低覆蓋性還體現(xiàn)在社會保障不覆蓋國家公務員。只有遵循“循序漸進，逐步擴展”的原則，以基本養(yǎng)老保險基金為主體，逐漸拓展稅基，增加總量與優(yōu)化并舉，才能最終提高社會保障的水平。

　?。ㄎ澹┥鐣Ｕ隙愓魇者^程中的信息不對稱問題

　　目前，北京的社保費的征繳工作是由勞動及社會保障部門設立的勞動保險經辦機構負責征收的。主要優(yōu)勢是勞動保障部門負責監(jiān)控企業(yè)工資的支出，每年核定企業(yè)應由銀行提款支付的工資總額，并通過每年的勞動年審了解企業(yè)職工數(shù)量。但是，由于勞動部門不具有對企業(yè)勞動工資真實成本核對的經驗，又與稅務、工商等部門缺乏必要的溝通與協(xié)作，使得目前勞動保障部門對企業(yè)工資總額及職工人數(shù)的監(jiān)控缺乏順暢的信息渠道和制約機制。具體表現(xiàn)在：

　　1.一些企業(yè)從銀行提取工資款時不填寫真實用途，只寫“備用”、“差旅”，使工資發(fā)放擺脫勞動社保部門的監(jiān)控，而勞動社保部門無法及時發(fā)現(xiàn)這些問題；每年的勞動年審只看企業(yè)的年審表，不看企業(yè)的賬及每月工資單，不少企業(yè)賬上一套，表上一套。

　　2.一些企業(yè)鉆有關部門不溝通的空子：對稅務局用虛列（多報）職工人數(shù)的方法既擴大企業(yè)所得稅計稅工資總額增加稅前列支，在達到少交企業(yè)所得稅目的的同時，又歪曲降低職工工資水平達到少交個人所得稅的目的。而對勞動保障部門另報（少報）職工數(shù)字，少交社?；?。使政府稅款、社?；饍煞矫娑剂魇?。

　　社會保障費改稅后，上述問題同樣會擺在稅務部門面前。因此稅務部門要疏通渠道，準確掌握企業(yè)和職工的納稅能力。

　?。╅_征社會保障稅，還有一些技術性的問題有待解決

　　從目前各省市社?；鹫骼U模式來看，稅務機關代勞動與社會保障機關征繳社?；鸬挠欣幵谟诳梢猿浞诌\用稅法賦予的強制性及固定性手段，應收盡收社?；?，征收成本在2％左右。從這個角度出發(fā)，似乎開征社會保障稅的條件已經成熟。但是，開征社會保障稅，還有一些技術性的問題需要解決，如社會保障的立法、個人賬戶的做實、地區(qū)間保障基金的調節(jié)、歷史空賬的解決等。另外，開征社會保障稅，還要研究征收、管理、監(jiān)督成本，如果政府管理成本和納稅人負擔均較低，那么是可以施行的。假如實行社會保障稅以后，稅務、勞動、社保、醫(yī)保和社會救助的機構與人員面面俱到，勢必引起政府管理成本居高不下，納稅人的負擔加重。據(jù)測算，開征社保稅以后，將有可能使納稅人的負擔率在現(xiàn)有基礎上再提高10個百分點，這無形中就增加了政府的管理風險與壓力。

　　社?；鸶臑樯绫６惡蠹{稅人會提出一個問題：納稅人的權利與義務是否對稱？基金繳納人繳一定費用，就可以相應地享受到社保權利，而轉變?yōu)榧{稅人以后，權利與義務就不是一個對應關系了，這對城鎮(zhèn)居民來說，承受能力是要面臨考驗的。

　　四、開征社會保障稅，稅務部門應采取的相關策略

　　開征社會保障稅后，稅務部門將成為當然的征收機構，面對上述的難點和問題，如何能有效地提高社會保障稅的征收績效，對社保資金的籌集乃至整個社會保障體系的健康運行都是至關重要的。因此，在社會保障稅開征之前，稅務機關前期還需要在以下的方面作好準備。

　?。ㄒ唬┻m度降低初始保障基線

　　1.適度降低社會保險繳費率。繳費率的高低一般是由社會保障的覆蓋范圍和收益大小決定的，而覆蓋范圍和收益大小又取決于一個國家的生產力發(fā)展水平。可以考慮的是，將現(xiàn)行的社會保險繳費率適當降低，如由40％左右下調到35％左右，這樣，社會保障稅剛開征時，稅率就可定得低一些，然后隨著社會保障項目的拓寬，逐步提高稅率。需要注意的是，在適度降低社會保險繳費率的同時，必須要適度擴大社會保障的覆蓋面。因為單純降低繳費率會打破社會保障基金供給與基金支付的理論平衡，在基金支付量不變的情況下，我們必須嘗試通過擴大基金覆蓋面來維持平衡，如將逐步涌進城市的青年農民納入征稅范疇，推進城市化進程。否則，政府將面臨社會保障基金的支付危機，作為基金償付的最后擔保人，甚至還將面臨嚴峻的政治風險。

　　2.適度降低工資替代率水平。根據(jù)我國經濟發(fā)展水平和社會保障“激勵與保護相統(tǒng)一”的原則，應將養(yǎng)老金工資替代率水平由當前的90％左右降低到繳費工資的 60％左右。隨著我國經濟發(fā)展水平的提高，再逐步把已經降低的工資替代率水平提高起來，這是完全符合福利分配的規(guī)律的。

　　3.起征點與限征額的設定問題。當今世界各國的計稅方法有：一種是沒有起征點和免征額的計稅方法，凡屬工資薪金性質的支付和收入，不論金額多少都要繳納社會保障稅；另一種是設有起征點，不達到起征點的不征稅；第三種是設有限征額的征收方法，又分兩種做法，一種是對工資薪金收入超過限征額的部分不征稅，另一種是設最高稅額，依率計征的應納稅額超過最高稅額時，超過的部分免征。這是對量能負擔和公平原則取向不同的結果。

　　從量能負擔原則看，社會保障稅的征收，應實行高收入者多征，低收入者少征，無收入者不征原則。但是，從社會保障受益來說，由于高收入者自我保障能力強，從社會保障中獲得的收益少或者根本無需受益，而低收入者則可能更多的依賴社會保障。雖然社會保障稅的再分配功能具有福利性和社會互助互濟特征，但也不能是無限制的。因此，如何在設計社會保障稅時較好地均衡量能原則和公平原則之間的矛盾，是不能不考慮的問題。依照量能的原則，對低收入者應給予適當?shù)臏p免或是設置起征點；而按照公平的原則，似應對高收入者在收入超過一定限額時，設置免征額，超過免征額的收入免征社會保障稅。應對高收入者設置免征上限，超過一定標準的收入部分免征社會保障稅，而對低收入者不設免征額或起征點。

　　（二）稅率設計問題

　　稅率設計一直是社會保障稅稅制設計探討中的焦點問題。

　　1.稅率形式問題。有觀點認為社會保障稅實際上是個人所得稅的一個分支，具有調節(jié)個人收入水平的功能，應采用累進稅率。社會保障稅是為實施社會保障制度籌集資金的一種形式，是?？顚Ｓ?，權利與義務相匹配的特殊稅種，在性質上與個人所得稅不同，因此，應以比例稅率為宜。事實上，現(xiàn)今世界大部分國家都是采用比例稅率，采用累進稅率的只有極少數(shù)國家。

　　2.稅率方案的確定。有觀點認為稅率方案設計時，宜由中央政府設計全國統(tǒng)一的社會保障稅率，同時確定全國性的社會保障統(tǒng)籌基金的集中標準。考慮到我國經濟發(fā)展水平的地區(qū)差異性，各地區(qū)人民所需享受的基本保障水平也不盡相同，甚至差異較大，因此以實行地區(qū)差別比例稅率為好，各地的稅率水平主要在現(xiàn)行各社會保障項目繳費比例的基礎上加以確定，在此基礎上，由中央政府根據(jù)需要與可能從社會保障稅中按預定標準集中一部分，形成全國性社會保障統(tǒng)籌基金。這兩種方案均能提高社會保障的社會化程度，強化社會保障在全社會范圍內的互助互濟作用，但后者更能體現(xiàn)權利與義務對等的原則，而且能較好制定出適合各地區(qū)人民所能承受的稅負水平，易被納稅人接受，有利于社會保障稅的開征。

　　3.稅率制度的選擇。目前世界上已開征社會保障稅的國家，有的采用分類稅率制，即對不同的保障項目確定不同的稅率，有的采用綜合稅率制，即不分社會保障項目，確定一個綜合稅率。分類稅率具有很大的優(yōu)點，既能使征稅用途劃分清楚，便于不同時期根據(jù)不同需要進行單項靈活的調整，也便于進行總量上的控制，使政府更能精確把握社會保障基金的收支盤子，有利于管理好、營運好社會保障基金。據(jù)此，有學者提出在設計我國社會保障稅稅率時采用分類稅率，對三個稅目（養(yǎng)老退休金、失業(yè)保險金和醫(yī)療保險金）分別設率，依率征收。但這種辦法欠妥，因為分別設率會使稅法條例復雜，計算繁瑣，并會增加征收難度和稅收費用，同時我國稅務機關的征管手段還相對落后，分別設率、依率征收在現(xiàn)階段還很難實現(xiàn)。因此，對于我國社會保障稅稅率，可根據(jù)經濟情況和征管水平，不同時期，采取不同形式。即可分三步走：第一步，合并各項保障金額，制定統(tǒng)一綜合稅率，再根據(jù)不同用途及需要分別設戶；這樣不僅可以簡便計征，而且在稅款使用上，可以在保障項目之間互相調劑，較為適合我國現(xiàn)階段大部分地區(qū)；第二步，將養(yǎng)老退休金和失業(yè)救濟金仍合一設率征收，醫(yī)療保險則單獨設率；第三步，將三部分社會保險金分別設率，依率征收?，F(xiàn)階段可先采用第一步方案（條件較成熟的地區(qū)可直接從第二步方案開始），隨著征管水平的提高和人們納稅意識的不斷加強，再逐步向第二步、第三步過渡，最后做到對號入座，真正體現(xiàn)“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t。

　?。ㄈ┛茖W核實稅基，加強社會保障資金的征管基礎

　　在實現(xiàn)社會保障稅開征的預期目標過程中，稅基的估算至為關鍵。特別是當前國家實施積極的財稅政策，如果能通過開征社會保障稅來不斷增加退離休人員及中低收入者的實際收入，并最終轉化為即期消費，將極大地推動企業(yè)改革，維持社會穩(wěn)定。但是，良好的初衷以及急切的心態(tài)之下，對稅基的估算仍需要符合客觀實際。

　　一要加大清理、催繳拖欠社會保障費的力度。欠費問題是長期困擾社會保障資金征集的一個大問題，我們要充分利用稅務部門征繳手段強硬、征收渠道通暢、網絡系統(tǒng)健全等優(yōu)勢，進一步增強社會保險籌資的強制性。對于欠費數(shù)量大、欠費時間長的典型企業(yè)，采取新聞曝光等多種形式，并適當采用稅收保全與強制執(zhí)行措施，力求將欠費降低到最低限度，為社會保障“費改稅”打下良好基礎。

　　二要核實稅基。核實企業(yè)職工的繳費工資，減少繳費工資與實際工資之間的差距、名義繳費率與實際繳費率之間的差距；核實非企業(yè)職工如個體經營者的經營利潤和雇工人數(shù)，杜絕私營、個體經營者瞞報、少報經營利潤和雇工人數(shù)的現(xiàn)象?？梢灶A測，社會保障稅稅基為所得額，在征管中容易遇到收入不明的問題。此外，工資制度的不規(guī)范，也加大了社會保障稅征管的難度。要解決以上問題，首先必須深化工資制度的改革。在開征社會保障稅的同時對國家公務員、財政全額撥款的事業(yè)單位工作人員的工資作相應調整，原因是這部分人員原工資沒有包含保障支出；而對企業(yè)類工資不必調整，因為20世紀80年代初期，企業(yè)的保障已全部由職工自己負擔；由于目前社會中的分配差別主要體現(xiàn)在發(fā)放給職工的各種補貼上，宜將已固定化的補貼加入工資的基數(shù)，作為征收的稅基，體現(xiàn)量能負擔原則。其次，應實現(xiàn)工資性收入的貨幣化，建立實名制的個人工資性收入銀行賬戶，用人單位通過銀行支付工資，以利于稅務部門的稽核。

　　三要搞好稅源監(jiān)控。加強稅務登記管理與社會保障登記管理的統(tǒng)一性，做好按人監(jiān)控的繳費記錄；提高稅源監(jiān)控的技術手段，通過綜合稽查，從整體上改善稅源監(jiān)控效果。例如，社會保障稅稅基與企業(yè)所得稅和個人所得稅稅基互補，納稅人為少繳社保稅有可能少報職工人數(shù)，人為少繳企業(yè)所得稅又必須多報職工人數(shù)以擴大扣除額。如果利用社保稅與企業(yè)所得稅的鉗制性，把二者綜合起來進行稽核監(jiān)控，必然會取得良好效果。

　　四是建立社保征繳部門與稅務、工商等部門的定期溝通及資料交流制度。實施聯(lián)合年審或一站式、一表式共同信息審計，共同審計和交流的信息包括：勞動力的成本是多少、有多少應繳社保費的職工、是否足額交納了社?；稹⒉粦U納社保費的職工是出于什么原因、職工收入水平等等。尤其可以利用社會保障費用與所得稅關系的“雙刃劍”-虛列人數(shù)降低平均工資會導致少交企業(yè)所得稅和個人所得稅，但虛列職工人數(shù)會導致交納社保費人員的增加，從而多繳納社保費。這種制約機制應注意建立并用政策加以完善，以保證社保基金和國家稅收盡可能少的流失。

　?。ㄋ模p免稅的規(guī)定與財務處理

　　在堅持需要與可能、兼顧公平與效率的原則前提下，可考慮下列項目免稅：

　　（1）收入在最低生活費標準以下的；

　?。?）企業(yè)由于精簡機構所裁減下來的人員在離崗期間所取得的不完全性工薪收入；

　?。?）包括個體工商戶在內的自由職業(yè)者的法定扣除項目；

　?。?）法律法規(guī)所列的其他免稅項目。與此同時，企業(yè)所繳納的社會保障稅應視同工資進入管理費用，計入產品成本；行政事業(yè)單位繳納的社會保障稅列入經費預算；個人繳納的社會保障稅應允許從個人應稅所得額中扣除，以免出現(xiàn)重復課稅的情況。

　?。ㄎ澹┙⒍嘀е纳绫ＹY金體系，分散風險

　　隨著人口老齡化問題的日益嚴重，養(yǎng)老保險的需求將不斷擴大，對此，世界各國養(yǎng)老保險體制改革的經驗是，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，今后養(yǎng)老保障體制改革的趨向應為三大支柱：一是強制性公營的以稅收為資金來源的支柱。二是強制性私營的完全積累的支柱，用于儲蓄。三是自愿性儲蓄支柱，用于那些有資金也有愿望儲蓄，并想在老年時得到更多保護的人。這三大支柱構成養(yǎng)老保障的多支柱體系，可共同抵御老年人面臨的多種風險，而且，這種多支柱體系共同擔負著防范未來經濟和政治不確定性的總體風險，如政府和市場崩潰、財政來源枯竭、投資策略偏差等。

　?。┙Y合財稅制度的改革，對地方稅體系做進一步的完善，在相關法律健全和財稅體制完善的雙重前提下，充分發(fā)揮社會保障稅應有的經濟調節(jié)作用

　　要從有利于地方稅收體系的完整構筑和充實完善的理論高度，來切實推進社會保障稅開征的配套改革。特別是要適時下放一定的地方稅立法權和解釋權，以使各地地稅機關作為社會保障稅開征后的征稅主體，可及時根據(jù)征收中的具體情況，建議與參與地方政府對有關條款做出一定權限內的解釋、補充和完整，以加強法律實施的適用性，提高地稅機關的征管效率。

　　比如“繳費單位逾期拒不繳納社會保險費、滯納金的，由勞動保障行政部門或者稅務機關申請人民法院依法強制征繳。”這是國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》第26條規(guī)定的。毫無疑問，這一規(guī)定是為了強化社會保險費征繳工作的力度。但在具體操作上，按照國務院的條例中明文規(guī)定，對拒不繳費的，由勞動保障行政部門或稅務機關申請人民法院依法強制征繳。地方法院的同志表示，他們愿意與勞動保障部門配合搞好這項工作。但他們又反映，最高人民法院目前對此沒有說法，地方法院缺乏執(zhí)法的具體依據(jù)。例如，怎樣才算“拒不繳納”，怎樣把握“強制征繳”，等等。他們希望能出臺一個類似實施細則的東西，以便有所遵循。