周天勇：未來(lái)改革核心 財(cái)稅體制改革攻堅(jiān)

　　中國(guó)體制轉(zhuǎn)軌的核心曾經(jīng)是推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革。20余年后，討論“十一五”規(guī)劃時(shí)，專(zhuān)家們普遍認(rèn)為重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向行政管理體制的改革，即政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)、吃飯養(yǎng)人、行政管制型，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和社會(huì)管理型。我進(jìn)一步認(rèn)為，財(cái)稅體制是行政管理體制的重要組成部分，由于財(cái)稅體制改革，其支出涉及到預(yù)算民主化、公共服務(wù)化、人大審查和監(jiān)督，其收入關(guān)系到對(duì)政府權(quán)力約束、統(tǒng)一國(guó)家財(cái)政和國(guó)庫(kù)、理順中央與地方的關(guān)系等等，既是經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，又是政治體制改革的推進(jìn)。因此，財(cái)稅體制的改革是未來(lái)中國(guó)改革的頭等大事和重中之重。

　　首要的是，要將各部門(mén)掌握的收入和支出統(tǒng)一為國(guó)家預(yù)算，防止部門(mén)持有重資而影響政治治理，并且切斷隨意設(shè)置機(jī)構(gòu)、增加人員編制的預(yù)算外資金來(lái)源渠道。從一個(gè)學(xué)者的眼光看，目前中國(guó)財(cái)政預(yù)算是不統(tǒng)一的，有預(yù)算內(nèi)收入，有預(yù)算外的土地收入，有社?；鹗杖?，有預(yù)算外各部門(mén)掌握的收費(fèi)和罰款，有國(guó)有企業(yè)上交的巨額利潤(rùn)，還有央行實(shí)際上的貨幣發(fā)行收益，其中相當(dāng)數(shù)量沒(méi)有集中到預(yù)算內(nèi)，一些部門(mén)以這些資金為基礎(chǔ)，或者向下?lián)芸?，以示自己的?quán)威，或者持重資在政府中謀求部門(mén)的位置和話(huà)語(yǔ)權(quán)，或者成為其他不便在預(yù)算內(nèi)支出的資金來(lái)源，甚至持重資而挾中央和國(guó)務(wù)院，包括各級(jí)黨委和政府的決策。所以，一切公共收入和支出進(jìn)入統(tǒng)一的預(yù)算，已經(jīng)是國(guó)家統(tǒng)一行政和消除政治隱患的迫切要求。

　　1978年改革以來(lái)，黨政機(jī)構(gòu)越設(shè)越多，其人員規(guī)模膨脹，非常重要的原因，就是我們?cè)诰幹乒芾矸矫妫瑢?duì)新設(shè)機(jī)構(gòu)、新進(jìn)人員、增加的軍務(wù)、政務(wù)、法務(wù)、公益事務(wù)，甚至有的黨務(wù)等等，實(shí)行了不給預(yù)算、給所謂的可以創(chuàng)收，可以收費(fèi)和罰款等政策。竟然使軍隊(duì)和黨政機(jī)關(guān)大辦企業(yè)，后來(lái)進(jìn)行了整頓；但是，相當(dāng)多的行政、執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)和行政性事業(yè)單位，仍然通過(guò)收費(fèi)和罰款，自收自支養(yǎng)活自己，后來(lái)變成所謂的“收支兩條線(xiàn)、超收獎(jiǎng)勵(lì)、罰款分成”體制，即收上來(lái)，再撥下去，而且規(guī)模越來(lái)越大，社會(huì)各界負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。這使我們相當(dāng)多的黨政司法部門(mén)和行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)變成了收費(fèi)機(jī)構(gòu)，行政、執(zhí)法、司法和行政性事業(yè)，有自己的收益，其行為商業(yè)化、市場(chǎng)化和公司化了。不僅腐敗不止，而且形成“養(yǎng)人要收費(fèi)，收費(fèi)養(yǎng)更多的人，養(yǎng)更多的人再去收更多的費(fèi)”的惡性循環(huán)。因此，十七大后，應(yīng)當(dāng)下大決心清理黨政、司法及行政性事業(yè)單位的各種“合法”不合理的收費(fèi)和罰款項(xiàng)目，徹底廢除設(shè)機(jī)構(gòu)、辦事業(yè)、進(jìn)人員不給錢(qián)、給收費(fèi)權(quán)這樣的極不合理的體制，一些少量的收費(fèi)和罰款項(xiàng)目，必須進(jìn)入預(yù)算管理，并且超收和超罰并不獎(jiǎng)勵(lì)收費(fèi)和執(zhí)法單位和人員，還黨、國(guó)家和政府一個(gè)清廉的形象。

　　其次，應(yīng)當(dāng)調(diào)整政府的收入結(jié)構(gòu)，盡快改革現(xiàn)行弊端諸多和問(wèn)題叢生的稅收體制。

　　1、堅(jiān)決調(diào)整和改革全口徑的政府收入結(jié)構(gòu)。在政府全部收入結(jié)構(gòu)中，壓縮收費(fèi)和罰款的比重，以減輕個(gè)體、微型和中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)，從積極的方面保障民生；將土地征用出讓和掛、拍、招收入改革為土地交易增值稅、土地使用稅和房產(chǎn)稅收入，使政府的收入不因一年賣(mài)地多而盈余，一年賣(mài)地少而緊張，還要避免地賣(mài)完后沒(méi)有持續(xù)的土地收入的情況發(fā)生；將國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)納入國(guó)家預(yù)算收入，用于社保欠賬等支出，改變國(guó)有企業(yè)十多年不向國(guó)有出資人分紅的局面；社保統(tǒng)籌基金由稅務(wù)部門(mén)征收，基金運(yùn)作，納入預(yù)算管理。

　　2、改革目前以企業(yè)項(xiàng)下生產(chǎn)型增值稅為主的稅制結(jié)構(gòu)。逐步改革并降低目前生產(chǎn)型增值稅的收入比重，形成個(gè)人所得、公司所得、社保、海關(guān)、營(yíng)業(yè)、資源、土地增值、房產(chǎn)、排污、車(chē)船牌照等稅收結(jié)構(gòu)；逐步將五級(jí)政府壓縮成三級(jí)政府，廢除各級(jí)政府的稅收共享和比例分成制，中央財(cái)政收入以個(gè)人所得、社保、公司所得、關(guān)稅等為主；提高營(yíng)業(yè)稅率到10%，為省財(cái)政的主要收入；市縣財(cái)政收入主要為資源、土地增值、房產(chǎn)、排污、車(chē)船牌照等稅收。只有這樣，才能減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)投資創(chuàng)業(yè)和擴(kuò)大就業(yè)；才能改變收入分配結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)社會(huì)分配公平化；才能改變財(cái)政收入向上加速集中的局面，理順中央與各級(jí)地方之間的經(jīng)濟(jì)和政治關(guān)系。

　　3、按照現(xiàn)代財(cái)政一般通行的規(guī)則，從中央到地方，將建設(shè)預(yù)算與一般性預(yù)算分開(kāi)，建設(shè)預(yù)算的資金來(lái)自于向社會(huì)發(fā)債。建設(shè)預(yù)算與一般性預(yù)算分開(kāi)，有這樣兩個(gè)重要的作用：一是保證財(cái)政支出的穩(wěn)定性。建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模在各年是不一樣的，將建設(shè)開(kāi)支在一般性預(yù)算中列支，形成年度中建設(shè)規(guī)模大財(cái)政支出發(fā)生赤字，而年度中如果建設(shè)規(guī)模較小則財(cái)政發(fā)生盈余，支出極不穩(wěn)定。而發(fā)債將建設(shè)支出長(zhǎng)期化，其還本付息在預(yù)算支出欄形成恒定的小比例的支出。二是各級(jí)政府借債顯性化，防止隱性債務(wù)過(guò)大而政府實(shí)際破產(chǎn)。中國(guó)預(yù)算法中不允許地方政府借債，但是實(shí)際上地方政府通過(guò)各種方式變相借債，隱性債務(wù)規(guī)模很大，而且很難進(jìn)行控制。因此，還不如將建設(shè)預(yù)算與一般性預(yù)算分開(kāi)，建設(shè)預(yù)算資金允許發(fā)債籌集，從而將政府借債顯性化、規(guī)范化、程序化，并且規(guī)定各級(jí)政府必須編制財(cái)務(wù)報(bào)告，向同級(jí)人大和上級(jí)政府報(bào)告，對(duì)地方政府借債進(jìn)行科學(xué)和嚴(yán)格的控制。

　　再次，應(yīng)當(dāng)加快生產(chǎn)建設(shè)、吃飯養(yǎng)人和行政收費(fèi)型政府向公共服務(wù)和社會(huì)管理型轉(zhuǎn)變，并且，將目前政府自己操作的預(yù)算，改革為人民真正監(jiān)督下的透明的陽(yáng)光預(yù)算。1、建設(shè)公共服務(wù)型財(cái)政。除了上述的將建設(shè)預(yù)算與一般性預(yù)算分開(kāi)，建設(shè)預(yù)算由發(fā)債解決外，重要的是要壓縮支出結(jié)構(gòu)中行政公務(wù)開(kāi)支的比率，也要壓縮行政性事業(yè)單位開(kāi)支的比例，加大教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保、公交等公共服務(wù)型支出比例，包括增加對(duì)社會(huì)治安和其他社會(huì)管理的支出比例，特別是保證必要的行政、執(zhí)法、司法、行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)，不要讓它們?nèi)ナ召M(fèi)和罰款來(lái)供養(yǎng)自己。

　　2、建設(shè)陽(yáng)光財(cái)政。政府開(kāi)支中，黨政機(jī)構(gòu)和人員膨脹，行政公務(wù)開(kāi)支較大，三公支出居高不下，豪華辦公和培訓(xùn)中心等屢禁不止等問(wèn)題，其根本原因在于財(cái)政收入結(jié)構(gòu)混亂，支出不透明，人民沒(méi)有能真正監(jiān)督。因此，要改變預(yù)算編制和執(zhí)行年度，使其與人大批準(zhǔn)時(shí)間相一致，延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間，人大成立專(zhuān)門(mén)審查預(yù)算的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，在人大中對(duì)預(yù)算進(jìn)行辯論，除了涉密部分，預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)網(wǎng)上公示，預(yù)算獲得人大審批后，作為國(guó)家和地方法律，向全社會(huì)公布。

　　總之，中國(guó)行政管理體制的許多問(wèn)題產(chǎn)生于財(cái)稅體制的扭曲，目前的財(cái)稅體制，既妨礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也是政治體制不合理的成因之一，財(cái)稅體制的改革已經(jīng)越來(lái)越迫切，到了非改不可的地步了。只有通過(guò)財(cái)稅體制的改革，才能打破不合理的利益格局，解開(kāi)改革的一團(tuán)亂麻，是所有經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的核心之事。當(dāng)然，徹底理順財(cái)稅體制，可能需要10—15年時(shí)間，因而，需要現(xiàn)在起步，設(shè)計(jì)方案，目標(biāo)明確，分階段堅(jiān)決穩(wěn)步地推進(jìn)財(cái)稅體制的改革。