1999年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)以及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》，審計(jì)署隨之發(fā)布其《實(shí)施細(xì)則》，各省、自治區(qū)、直轄市亦陸續(xù)在總結(jié)審計(jì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定了一大批落實(shí)兩個(gè)“暫行規(guī)定”的地方性法規(guī)。這些法規(guī)的頒布、實(shí)施有力地保障了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作朝著法制化、規(guī)范化和制度化的方向邁出了可喜的一步，取得了初步明顯的成效。但同時(shí)我們應(yīng)該看到，我國的領(lǐng)導(dǎo)干部（人員）任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)還處于摸索階段，在理論上存在許多認(rèn)識(shí)誤區(qū)，在實(shí)務(wù)上亦存在較大的盲目性和隨意性，有諸多相關(guān)問題需要探索。

　　一、領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)存在的問題及成因

　　1.審計(jì)執(zhí)法環(huán)境不盡人意。由于我國開展審計(jì)工作時(shí)間還不算長，法制化工作起步較晚，在審計(jì)執(zhí)法環(huán)境中仍存在許多不盡人意的地方，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

　?。?）審計(jì)工作的重要性沒有得到體現(xiàn)。首先，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)對審計(jì)工作存在偏見。他們認(rèn)為，審計(jì)工作就是對自己和地方財(cái)政的約束，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督就會(huì)束縛地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，損害地方利益。其次，領(lǐng)導(dǎo)分管制度沒有得到很好的落實(shí)?！稇椃ā泛汀秾徲?jì)法》明確規(guī)定，審計(jì)工作應(yīng)由各級(jí)政府行政首長分管，而目前部分地方政府一般是行政副職或其他領(lǐng)導(dǎo)代管，這本身就削弱了審計(jì)執(zhí)法的力度，特別是在審計(jì)工作遇到阻力時(shí)，未能給予理解和必要的支持。

　　（2）審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性沒有得到保證。獨(dú)立性是審計(jì)監(jiān)督有別于其他專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的本質(zhì)特征，審計(jì)機(jī)關(guān)只有獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，才能做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能體現(xiàn)審計(jì)執(zhí)法的權(quán)威性。就目前來看，審計(jì)執(zhí)法的獨(dú)立性和權(quán)威性不同程度地受到了行政干預(yù)的侵害，行政干預(yù)的情況時(shí)有發(fā)生，有的政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)是本級(jí)政府的行政執(zhí)法部門，其人權(quán)、財(cái)權(quán)隸屬于政府，就必須聽從于政府，聽從于行政首長，從而受利益的驅(qū)動(dòng)去進(jìn)行行政干預(yù)，行政干預(yù)是影響審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性、權(quán)威性的最大障礙。

　　2.審計(jì)力量與審計(jì)任務(wù)不相適應(yīng)的矛盾突出。

　?。?）機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備遠(yuǎn)未適應(yīng)新的發(fā)展需要。2001年開始，國家審計(jì)署通過試點(diǎn)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋范圍，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對象擴(kuò)大到省部級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部。同時(shí)要求各省、市審計(jì)機(jī)關(guān)逐級(jí)開展試點(diǎn)，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，最終實(shí)現(xiàn)凡是負(fù)有經(jīng)濟(jì)職責(zé)人的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，都要依法接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，使之成為一項(xiàng)重要的，必須的干部考核、任免和廉政建設(shè)的基本制度。

　　顯然，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作量劇增，審計(jì)力量不足的矛盾日益突出。加之審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和經(jīng)費(fèi)保障等問題，尚未從根本上得到解決，制約和影響了審計(jì)工作的正常開展。根據(jù)筆者了解，目前各地審計(jì)機(jī)關(guān)，特別是縣（區(qū)）的審計(jì)機(jī)關(guān)，編制員額比較少，而且很多都沒有設(shè)立專門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)機(jī)構(gòu)。

　　（2）審計(jì)人員素質(zhì)適應(yīng)不了審計(jì)工作要求。就經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的一般內(nèi)容來講有資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)真實(shí)正確性和資產(chǎn)增值審計(jì)；經(jīng)營管理活動(dòng)及財(cái)政、財(cái)務(wù)收支合規(guī)合法性審計(jì)；主要經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)指標(biāo)完成情況審計(jì)；重大經(jīng)營決策合理性及效益性審計(jì)；內(nèi)部管理健全性和有效性審查；領(lǐng)導(dǎo)人員個(gè)人遵紀(jì)守法及廉潔自律情況審計(jì)；被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)承擔(dān)責(zé)任審計(jì)等。然而，不同行業(yè)、不同性質(zhì)部門或單位、不同時(shí)期、不同領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任是不相同的，其經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容也各不相同。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容的廣泛性，要求審計(jì)人員既要懂得行政財(cái)務(wù)，又要懂得企業(yè)財(cái)務(wù)和投資基建財(cái)務(wù)；不僅要具備查帳技能，審計(jì)和會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)，還應(yīng)具備宏觀經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)、政策法規(guī)、口頭和書面表達(dá)能力、綜合分析能力等。如果審計(jì)人員素質(zhì)不夠全面，就會(huì)嚴(yán)重制約和影響審計(jì)工作的質(zhì)量。而實(shí)際上，目前審計(jì)隊(duì)伍大部分人員都是財(cái)務(wù)類人員出身，知識(shí)面相對比較窄，缺乏對法律、計(jì)算機(jī)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、工程技術(shù)等方面人才，這對今后的審計(jì)工作是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。

　　3.審計(jì)決定執(zhí)行難。根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，審計(jì)決定是審計(jì)機(jī)關(guān)做出的對被審單位違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為依法進(jìn)行處理處罰的法律文書，是審計(jì)成果的最終反映和體現(xiàn)[6].但在我們實(shí)際工作中，常常會(huì)遇到審計(jì)機(jī)關(guān)在作出審計(jì)決定以后，被審單位不執(zhí)行、或不完全執(zhí)行、或拖延執(zhí)行的情況，使審計(jì)決定的執(zhí)行難以順利進(jìn)行，大大降低了審計(jì)的權(quán)威和警示作用，阻礙了審計(jì)工作的順利開展。當(dāng)前審計(jì)決定執(zhí)行難的原因應(yīng)從兩個(gè)方面來分析：

　　（1）審計(jì)法規(guī)制定嚴(yán)重滯后。目前對審計(jì)決定的執(zhí)行，我國的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國審計(jì)法》及其《審計(jì)實(shí)施細(xì)則》和《國務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰暫行規(guī)定》，法規(guī)只規(guī)定了“被審計(jì)單位應(yīng)該執(zhí)行審計(jì)決定”，最多就是審計(jì)機(jī)關(guān)“可申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”，至于如何對審計(jì)決定的不執(zhí)行情況進(jìn)行處罰，卻沒有任何規(guī)定，也沒有建立統(tǒng)一的審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量控制體系和審計(jì)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度。這就導(dǎo)致了一些原則上的規(guī)定缺乏了可操作性，處罰無章可循。如同樣是對企業(yè)稅收違法行為實(shí)施的監(jiān)督檢查，稅務(wù)機(jī)關(guān)所進(jìn)行的處罰遠(yuǎn)比審計(jì)機(jī)關(guān)的處罰要更具有約束力，而且執(zhí)法主體明確，便于操作。審計(jì)機(jī)關(guān)能否以其他監(jiān)督部門的法律法規(guī)作為審計(jì)執(zhí)法依據(jù)沒有明確規(guī)定，遇到此類問題，就很難做了。

　?。?）審計(jì)機(jī)關(guān)自身因素的影響。審計(jì)程序過于繁瑣審計(jì)效率難以體現(xiàn)。如審計(jì)法規(guī)定：在實(shí)施審計(jì)3日前向被審計(jì)單位送達(dá)審計(jì)通知書。審計(jì)報(bào)告送審計(jì)機(jī)關(guān)前，應(yīng)當(dāng)征求被審計(jì)單位的意見。被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)自接到審計(jì)報(bào)告之日起10日內(nèi)，將其書面意見送交審計(jì)機(jī)關(guān)。在其實(shí)施條例中，對執(zhí)行審計(jì)決定又作出了如下規(guī)定：被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)自審計(jì)決定生效起30日內(nèi)，將審計(jì)決定的實(shí)行情況書面報(bào)告審計(jì)機(jī)關(guān)。審計(jì)機(jī)關(guān)自審計(jì)決定生效之日起3個(gè)月內(nèi)，檢查審計(jì)決定的執(zhí)行情況，對不執(zhí)行的，申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。而在向人民法院申請以及人民法院實(shí)際執(zhí)行中，又將有一定的期限。同樣，審計(jì)法與新的稅收征管法相比，稅收征管法所規(guī)定的檢查處罰程序簡便易行，大大提高了執(zhí)法效率。

　　審計(jì)人員自身的素質(zhì)與新形勢下審計(jì)工作的要求不相適應(yīng)，存在著一定距離。一是存在審計(jì)決定執(zhí)行中怕得罪人，不敢堅(jiān)持原則等現(xiàn)象，二是有的審計(jì)機(jī)關(guān)受經(jīng)費(fèi)不足影響難以進(jìn)一步進(jìn)行跟蹤督查，這些都直接影響著審計(jì)決定的正常執(zhí)行。

　　二、做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的幾點(diǎn)建議

　　1.完善法律體系，改善審計(jì)執(zhí)法環(huán)境。審計(jì)工作在特定的法律環(huán)境中，必然受到特定的法律環(huán)境的影響，法律環(huán)境越好，法制化程度越高，審計(jì)的效能作用也就會(huì)發(fā)揮得更好，對一些不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)應(yīng)該進(jìn)行修改和完善，要著力于維護(hù)審計(jì)監(jiān)督的強(qiáng)制性。完善審計(jì)法律規(guī)范，保證審計(jì)執(zhí)法的順利實(shí)施。一方面要加強(qiáng)對企業(yè)承擔(dān)的法律責(zé)任的監(jiān)管力度，另一方面要加強(qiáng)對審計(jì)人員承擔(dān)審計(jì)責(zé)任的監(jiān)管力度。要加強(qiáng)規(guī)范審計(jì)執(zhí)法行為的立法，消除審計(jì)法與其他法律法規(guī)之間的矛盾和抵觸，解決審計(jì)監(jiān)督與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重疊和交叉現(xiàn)象。要進(jìn)一步完善《審計(jì)法》，要明確賦予審計(jì)監(jiān)督應(yīng)有的處置權(quán)，嚴(yán)肅追究妨礙審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行監(jiān)督檢查權(quán)、經(jīng)濟(jì)處理權(quán)、行政處分權(quán)、提請司法權(quán)的行為和拒不執(zhí)行審計(jì)結(jié)論和決定的行為，真正確立審計(jì)的較高層次監(jiān)督地位。在監(jiān)督手段上，要建立一整套監(jiān)督方法和監(jiān)督程序，以國家法律法規(guī)為依據(jù)，以社會(huì)公認(rèn)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)開展審計(jì)工作。在立法上，應(yīng)增強(qiáng)審計(jì)執(zhí)法的制約機(jī)制，用法律規(guī)定執(zhí)法權(quán)限范圍，建立審計(jì)執(zhí)法監(jiān)督等。要加大審計(jì)執(zhí)法力度，改進(jìn)執(zhí)法手段，使審計(jì)在廉政建設(shè)方面發(fā)揮積極作用。審計(jì)機(jī)關(guān)要和其他監(jiān)督部門加強(qiáng)聯(lián)系，共同維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

　　2.賦予審計(jì)的獨(dú)立的地位，有助于提高審計(jì)執(zhí)法的力度。要建立垂直獨(dú)立，具有高度權(quán)威性的審計(jì)管理體制。審計(jì)組織的獨(dú)立是審計(jì)獨(dú)立性的核心。只有實(shí)行立法型的審計(jì)體制，即把審計(jì)機(jī)關(guān)劃歸人大代表大會(huì)，受人大常委會(huì)的委托依法對政府進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，只有這樣才能確保審計(jì)監(jiān)督在組織上的獨(dú)立性。建立垂直獨(dú)立的、具有高度權(quán)威的審計(jì)管理體制，有利于政府審計(jì)職能的充分發(fā)揮。而且可以對政府部門的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其它專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門實(shí)行較高層次的監(jiān)督，更有利于對所有國家資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)。

　　3.整合資源，提升審計(jì)效能。對領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在一定意義上講是個(gè)系統(tǒng)工程，無論是審計(jì)項(xiàng)目的確定，還是審計(jì)計(jì)劃的落實(shí)和審計(jì)結(jié)果的利用都絕非審計(jì)部門一家的事，就經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)三大職能（監(jiān)督、鑒證、評(píng)價(jià)）的監(jiān)督職能而言，必須由審計(jì)人員、審計(jì)授權(quán)人、利用審計(jì)結(jié)果的組織人事部門和紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)等共同來履行。況且，目前審計(jì)力量與審計(jì)任務(wù)不相適應(yīng)的矛盾十分突出。因此，必須加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，統(tǒng)籌安排力量，齊抓共管。并要挖掘潛力，創(chuàng)新思路和方法提高經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)整體效能。

　　4.建立審計(jì)成果共享制度。如能有效地做到審計(jì)成果共享，則可以節(jié)約大量的審計(jì)力量，并且大大提高工作效率。具體工作中，審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)常性審計(jì)成果可為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)所利用。不同審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)徲?jì)組織之間可以相互利用審計(jì)成果，特別是在進(jìn)行審計(jì)時(shí)，可以充分利用原有的審計(jì)成果，減少審計(jì)工作量。要積極推進(jìn)事前、事中審計(jì)，對重點(diǎn)單位、重點(diǎn)資金大力推行事前、事中審計(jì)工作，督促重點(diǎn)單位建立完善資金管理制度，通過有效執(zhí)行制度來預(yù)防和減少違規(guī)、違紀(jì)事件的發(fā)生。逐步將事中審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)緊密地結(jié)合起來，以緩解經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的壓力。也可以考慮，適當(dāng)擴(kuò)展其它審計(jì)的范圍，注意收集與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有關(guān)的證據(jù)，以節(jié)約審計(jì)成本，達(dá)到一審多果的效果。

　　5.進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任專職審計(jì)機(jī)構(gòu)，并充實(shí)專職審計(jì)人員。機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)“規(guī)格高、人員精”。所謂規(guī)格高，主要是指機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的職務(wù)要相對高一點(diǎn)，以便于協(xié)調(diào)工作。所謂人員精，是指經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)干部隊(duì)伍人員不在多，關(guān)鍵是要精干。要吸納復(fù)合型人才，審計(jì)人員要有較強(qiáng)的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)、組織協(xié)調(diào)能力和職業(yè)道德修養(yǎng)。抓好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)干部配備和培訓(xùn)工作，切實(shí)提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，使其能夠較好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的發(fā)展要求。

　　6.加大審計(jì)決定執(zhí)行的力度。審計(jì)決定的執(zhí)行需要多部門的緊密協(xié)調(diào)與配合。首先，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極爭取被審計(jì)單位及其主管部門的支持和理解，促使其積極執(zhí)行審計(jì)決定。其次，要加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政、檢察、紀(jì)檢、監(jiān)察、公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法機(jī)關(guān)的配合。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題后，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向上述部門通報(bào)，聯(lián)手落實(shí)審計(jì)決定。與檢察、公安機(jī)關(guān)和紀(jì)檢、監(jiān)察等部門建立審計(jì)移交案件跟蹤督促落實(shí)工作機(jī)制，使彼此在具體操作和配合上更默契。同時(shí)，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善審計(jì)移交案件的有關(guān)文書，以有利于規(guī)范有關(guān)部門的行為，積極配合審計(jì)機(jī)關(guān)工作，確保跟蹤督促落實(shí)工作的順利進(jìn)行。

　　實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度對于踐行“三個(gè)代表”重要思想，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，貫徹依法治國方略，加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，反腐倡廉，構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、有序發(fā)展，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

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