績(jī)效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。近年來，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的好轉(zhuǎn)，審計(jì)工作的重心必然要從真實(shí)、合法性審計(jì)轉(zhuǎn)移到績(jī)效審計(jì)上來，績(jī)效審計(jì)是現(xiàn)代審計(jì)的核心內(nèi)容，也是審計(jì)事業(yè)謀求自身發(fā)展的重要途徑。浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展居于全國(guó)前列，現(xiàn)已接近中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，積極創(chuàng)造條件促進(jìn)浙江審計(jì)從傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為浙江審計(jì)人的共識(shí)。圍繞促進(jìn)浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)更快更好發(fā)展，積極探索與浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和浙江審計(jì)工作實(shí)際相適應(yīng)的績(jī)效審計(jì)模式，是浙江各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)面對(duì)的必須要解決的重要課題，也是加快浙江審計(jì)實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)根本轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

　　一、構(gòu)建浙江績(jī)效審計(jì)模式的背景分析

　　（一）開展績(jī)效審計(jì)是浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求

　　2004年，浙江省人均GDP已接近3000美元，成為全國(guó)經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)、發(fā)展水平最高的省份之一。根據(jù)世界銀行的發(fā)展報(bào)告，人均GDP3000美元左右被認(rèn)為是初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的主要標(biāo)志。從國(guó)際審計(jì)發(fā)展歷史看，人均GDP3000美元也正是西方發(fā)達(dá)國(guó)家績(jī)效審計(jì)快速發(fā)展的階段。這個(gè)時(shí)期是經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的黃金機(jī)遇期，但同時(shí)也是一個(gè)社會(huì)矛盾的凸顯期，更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期。相對(duì)于傳統(tǒng)的真實(shí)合法性審計(jì)，績(jī)效審計(jì)能夠在解決這些問題和矛盾方面發(fā)揮更加重要的作用。

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必然推動(dòng)行政理念的轉(zhuǎn)變。從國(guó)際上看，隨著整個(gè)社會(huì)向現(xiàn)代化的邁進(jìn)，在全球范圍出現(xiàn)了以新公共管理運(yùn)動(dòng)為代表的世界性行政改革浪潮，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入，不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動(dòng)的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，管理目標(biāo)向注重實(shí)際工作績(jī)效，特別是顧客（社會(huì)公眾）的滿意程度方向發(fā)展，它的核心特征就是對(duì)政府績(jī)效和責(zé)任的高度關(guān)注。而國(guó)家審計(jì)作為實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)的重要手段和工具，在新公共管理模式出現(xiàn)后，為滿足國(guó)家、政府和社會(huì)民眾對(duì)政府績(jī)效的高度關(guān)注，在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)的基礎(chǔ)上，出現(xiàn)了績(jī)效審計(jì)這種新的模式，并得到了快速的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展必然推動(dòng)行政理念的轉(zhuǎn)變，從近年來浙江省委省政府的對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略決策來看，浙江各級(jí)政府依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的意識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化；浙江各級(jí)政府決策科學(xué)化、管理規(guī)范化、政務(wù)公開化的程度日益提高；浙江社會(huì)各階層法制化、民主化意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)；浙江政府各部門在財(cái)政、財(cái)務(wù)收支管理上的規(guī)范化、制度化程度逐步提高。績(jī)效審計(jì)是公共管理發(fā)展的必然要求，是民主和法治的必然結(jié)果，也是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)本質(zhì)的內(nèi)在要求，符合審計(jì)現(xiàn)代化的發(fā)展

　　注重社會(huì)管理和公共服務(wù)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在市場(chǎng)配置資源的效率還比較低、許多問題還不能完全靠市場(chǎng)機(jī)制來解決的地方，政府強(qiáng)化社會(huì)管理、強(qiáng)化公共服務(wù)的難度非常之大。而浙江市場(chǎng)化改革較早，通過市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)較好，注重社會(huì)管理和公共服務(wù)已完全是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，各級(jí)政府也必然按照建立公共行政體制的要求，加快公共財(cái)政體制的轉(zhuǎn)軌。同時(shí)，隨著社會(huì)主義民主法治建設(shè)的極大進(jìn)步，人民群眾參政議政的意識(shí)和能力不斷增強(qiáng)，對(duì)政府活動(dòng)有效性的監(jiān)督進(jìn)一步加強(qiáng)，社會(huì)公眾對(duì)政府在宏觀決策、管理和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、使用納稅人資金為社會(huì)服務(wù)等方面的水平和能力提出了更高的要求。而績(jī)效審計(jì)正是能符合上述要求，適應(yīng)浙江省現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀需要，保障與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政框架的建立和完善，強(qiáng)化對(duì)公共資金流轉(zhuǎn)過程與使用效果和的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變的有效的載體。

　?。ǘ╅_展績(jī)效審計(jì)是突破傳統(tǒng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)局限的有效途徑

　　首先，開展績(jī)效審計(jì)是促進(jìn)審計(jì)機(jī)關(guān)從任務(wù)型、程序型向目標(biāo)型、效率型轉(zhuǎn)變的有效途徑。二十多年來，浙江省的審計(jì)工作雖然取得了顯著的成就，但從審計(jì)模式看，仍然沒有跳出傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法性的審計(jì)模式。加上現(xiàn)有的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃管理、審計(jì)成果考核體系、審計(jì)程序管理體系和審計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系還帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制色彩，使各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)成為任務(wù)型、程序型的行政機(jī)構(gòu)而不是目標(biāo)型、效率型的行政機(jī)構(gòu)。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)把大部分精力和時(shí)間都用在完成審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃數(shù)量和查處違紀(jì)違規(guī)問題上，而對(duì)審計(jì)成果的利用等問題重視不夠，更缺少?gòu)捏w制、機(jī)制的角度對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，提出解決的辦法和建議。浙江省省長(zhǎng)呂祖善同志曾一針見血地指出，“要通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)帶有一些共性、傾向性問題，并在如何完善監(jiān)管上形成一整套的制度辦法，這樣的審計(jì)才更有效。否則，你管你審，沒有一套有效的辦法制度來進(jìn)行約束和管理，同樣的問題照樣發(fā)生，過了兩年再去審還是這些問題，這就勞民傷財(cái)了?！覀儾荒軡M足于底數(shù)搞清楚了，審計(jì)結(jié)論也有了，到此為止。這僅僅是開頭，發(fā)現(xiàn)問題以后還要研究問題，更重要的是解決問題，審計(jì)部門有重要的責(zé)任。”要徹底改變這種狀況，政府審計(jì)必須在審計(jì)目的和審計(jì)模式上實(shí)現(xiàn)重大突破，否則，長(zhǎng)此以往必將嚴(yán)重影響國(guó)家審計(jì)的健康發(fā)展。

　　從審計(jì)目的來看，財(cái)務(wù)收支審計(jì)是以真實(shí)合法為目的的審計(jì)，而績(jī)效審計(jì)是以審計(jì)結(jié)果為目的的審計(jì)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的逐步提高，以查處違紀(jì)金額和完成審計(jì)項(xiàng)目多少作為主要考核指標(biāo)的時(shí)代已經(jīng)過去，以結(jié)果為導(dǎo)向、講求審計(jì)成果和審計(jì)效率的績(jī)效審計(jì)日益顯示出巨大的發(fā)展?jié)摿?。?dāng)前浙江省審計(jì)實(shí)踐也充分表明，構(gòu)建浙江績(jī)效審計(jì)模式正是彌補(bǔ)財(cái)務(wù)收支審計(jì)在審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)成果運(yùn)用方面存在缺陷的有效途徑。

　　其次，開展績(jī)效審計(jì)也是突破財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法性審計(jì)在審計(jì)技術(shù)方法方面存在的局限性的有效途徑。由于當(dāng)前政府管理體制和企業(yè)公司治理方面還存在很多漏洞，以“會(huì)計(jì)假設(shè)”為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)理論和會(huì)計(jì)原則受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。美國(guó)的“安然”事件，我國(guó)的“瓊民源”、“銀廣廈”事件等，都暴露了財(cái)務(wù)收支審計(jì)在審查經(jīng)濟(jì)信息數(shù)據(jù)的真實(shí)性、合法性方面存在一定的局限性。正如李金華審計(jì)長(zhǎng)指出的：“一些單位和個(gè)人在真實(shí)性、合法性的邊緣打‘擦邊球’，鉆法律和政策的空子，頻繁使用各類‘公允性技巧’，利用關(guān)聯(lián)交易，轉(zhuǎn)移定價(jià)及不恰當(dāng)評(píng)估等手段，轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，損害國(guó)家和大部分利益相關(guān)者的利益?！比绻麑徲?jì)工作僅僅局限于既有的會(huì)計(jì)政策和財(cái)務(wù)制度范圍展開，由此得出的真實(shí)、合法性審計(jì)結(jié)論也往往是有局限性的。以財(cái)政性資金審計(jì)為主線的國(guó)家審計(jì)，如果只檢查政府機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目的財(cái)務(wù)收支和預(yù)算執(zhí)行情況的真實(shí)性和合法性，只關(guān)注預(yù)算安排的資金是否被“真實(shí)”、“合法”地花掉了，而不檢查政府機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)，評(píng)價(jià)其工作的效果、效率和效益，那么，這樣的審計(jì)活動(dòng)就偏離了審計(jì)的根本目的，違背了審計(jì)的基本性質(zhì)，也就沒有什么實(shí)際價(jià)值可言。

　?。ㄈ┛?jī)效審計(jì)是審計(jì)自身發(fā)展的必然趨勢(shì)

　　從審計(jì)工作的發(fā)展歷程來看，我國(guó)審計(jì)工作二十多年的發(fā)展過程，基本上可以劃分為三個(gè)不同的發(fā)展階段：

　　第一階段是收入審計(jì)為主體階段（1983—1993年）。主要標(biāo)志是審計(jì)機(jī)關(guān)為財(cái)政、稅收和物價(jià)大檢查服務(wù)。第二階段是財(cái)政審計(jì)為主體階段（1994年－2003年）。審計(jì)工作由企業(yè)審計(jì)為主向財(cái)政審計(jì)為主轉(zhuǎn)變；財(cái)政審計(jì)成為“永恒的主題”，審計(jì)地位發(fā)生了根本改變。2003年以后，我國(guó)審計(jì)事業(yè)發(fā)展進(jìn)入第三階段，即現(xiàn)代審計(jì)的探索發(fā)展階段。這一階段以審計(jì)署《2003至2007審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》提出“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”為根本標(biāo)志，主要目標(biāo)和任務(wù)是由傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)型。

　　現(xiàn)代審計(jì)的內(nèi)涵包含三方面內(nèi)容，即現(xiàn)代審計(jì)的體制、現(xiàn)代審計(jì)的模式以及現(xiàn)代審計(jì)的技術(shù)方法。但目前我國(guó)審計(jì)體制改革受制于、服從于政府管理體制改革乃至政治體制改革的進(jìn)程，短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)根本性的突破和轉(zhuǎn)變，只能循序漸進(jìn)，順勢(shì)而為；而以計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)為主的現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)方法由于目標(biāo)相對(duì)比較清楚，經(jīng)過近兩年來的加快推進(jìn)，已經(jīng)取得了初步進(jìn)展。

　　就審計(jì)模式而言，現(xiàn)階段科學(xué)發(fā)展觀的提出、執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和公共財(cái)政體制的逐步構(gòu)建，為現(xiàn)代審計(jì)模式的建立提供了必要條件。特別是浙江經(jīng)過改革開放二十多年的創(chuàng)造和積累，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平迅速提升，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平，為浙江審計(jì)實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)型提供了良好的外部條件；而發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，則對(duì)浙江審計(jì)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型提出了更高的要求?？?jī)效審計(jì)正是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)初步解決真實(shí)性、合法性問題后，能較為全面解決各種矛盾和問題的主要方法。

　　從政府審計(jì)的本質(zhì)來看，政府審計(jì)是民主政治的產(chǎn)物，獨(dú)立性是其基本特征。經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系、分權(quán)管理的制度和會(huì)計(jì)的存在是審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，其中經(jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系的存在是審計(jì)產(chǎn)生的根本原因，會(huì)計(jì)則是反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全貌的信息系統(tǒng)，審計(jì)通過審查會(huì)計(jì)資料最終達(dá)到確定或解除經(jīng)濟(jì)責(zé)任的目的。財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法責(zé)任只是經(jīng)濟(jì)責(zé)任的一個(gè)方面，效率、效果和效益才是更重要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因此，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)本身不是審計(jì)的目標(biāo)，只是實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)的基礎(chǔ)或手段。當(dāng)財(cái)務(wù)收支審計(jì)不能滿足評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的需要，或者其他審計(jì)手段和方法能夠更有效地確定經(jīng)濟(jì)責(zé)任時(shí)，審計(jì)就自然會(huì)掙脫財(cái)務(wù)收支審計(jì)的束縛，向更高層次的績(jī)效審計(jì)發(fā)展。

　　二、探索符合浙江實(shí)際的績(jī)效審計(jì)模式

　?。ㄒ唬┪鞣娇?jī)效審計(jì)歷史的簡(jiǎn)要回顧

　　績(jī)效審計(jì)萌芽于二十世紀(jì)四十年代的西方世界。其產(chǎn)生的主要原因和背景有以下幾個(gè)方面：其一，西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過200多年的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則趨于完善，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)日愈規(guī)范化，財(cái)務(wù)活動(dòng)中的違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象日趨減少，傳統(tǒng)合規(guī)性財(cái)務(wù)審計(jì)自然減少，因此，不斷擴(kuò)大審計(jì)職能作用范圍，向績(jī)效審計(jì)延伸，成為審計(jì)自身發(fā)展的客觀要求。其二，20世紀(jì)40年代中期，西方工業(yè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)處于低迷狀態(tài)，社會(huì)矛盾激化， 主張全面干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的凱恩斯主義占了上風(fēng)，政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用與日俱增。針對(duì)市場(chǎng)失靈，政府通過各種宏觀經(jīng)濟(jì)政策對(duì)其進(jìn)行調(diào)節(jié)，導(dǎo)致公營(yíng)部門的大批涌現(xiàn)和國(guó)家公共資金占用的成倍增加，經(jīng)濟(jì)資源越發(fā)滿足不了需要。在這種嚴(yán)峻的壓力下，人們對(duì)公營(yíng)部門提高支出效益和明確支出經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求越來越高，要求政府對(duì)其所管理和使用公共資源強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任的呼聲越來越高；同時(shí)，人們獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面信息的欲望也不斷膨脹。政府審計(jì)可以滿足這種需要，以獨(dú)立的第三者的身份向公共資源的所有者或其他利害關(guān)系人提供客觀公證的信息；其三是內(nèi)部控制理論、社會(huì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、系統(tǒng)論、技術(shù)經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)等先進(jìn)管理科技在公共管理方面得到了日益廣泛的運(yùn)用，為績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)估提供了技術(shù)基礎(chǔ)。這些因素都直接或間接地促進(jìn)了績(jī)效審計(jì)的發(fā)展，但這一時(shí)期的績(jī)效審計(jì)僅限于局部或少量的試驗(yàn)性工作，或者作為財(cái)務(wù)收支審計(jì)的副產(chǎn)品出現(xiàn)。

　　而真正現(xiàn)代意義的績(jī)效審計(jì)形成于二十世紀(jì)六七十年代，以各國(guó)法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的職責(zé)為標(biāo)志，瑞典、美國(guó)、加拿大等西方國(guó)家先后確立了本國(guó)的績(jī)效審計(jì)模式。七十年代后期，績(jī)效審計(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段，1977年，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織第九屆國(guó)際大會(huì)通過的《利馬宣言-審計(jì)規(guī)則指導(dǎo)原則》中指出，“除了重要性和意義都不容置疑的財(cái)務(wù)審計(jì)之外，還有另一類型的審計(jì)，即對(duì)政府工作的績(jī)效、效果、經(jīng)濟(jì)性和效率進(jìn)行的審計(jì)”，首次正式確認(rèn)了績(jī)效審計(jì)的地位。在《績(jī)效審計(jì)指南（草案）》中又進(jìn)一步歸納為“是對(duì)政府管理活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、資源使用的效率性、達(dá)到目標(biāo)的效果性進(jìn)行的審計(jì)”?？?jī)效審計(jì)產(chǎn)生半個(gè)多世紀(jì)以來，世界各國(guó)尤其是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了廣泛深入的績(jī)效審計(jì)實(shí)踐。據(jù)資料顯示，目前英國(guó)、澳大利亞、芬蘭等國(guó)的績(jī)效審計(jì)已經(jīng)占其審計(jì)資源的 60%到80%，美國(guó)則達(dá)到85%以上。西方學(xué)者認(rèn)為，在政府審計(jì)史上，績(jī)效審計(jì)的實(shí)施，是具有劃時(shí)代意義的催化劑，能否不失時(shí)機(jī)地選擇并接受績(jī)效審計(jì)，是衡量一個(gè)國(guó)家的政府審計(jì)是否具有活力的標(biāo)志之一。

　?。ǘ┲袊?guó)特色績(jī)效審計(jì)的發(fā)展

　　國(guó)外績(jī)效審計(jì)為我們提供了一定的經(jīng)驗(yàn)，但我國(guó)的基本國(guó)情決定了中國(guó)的績(jī)效審計(jì)不能照搬西方模式。從績(jī)效審計(jì)發(fā)展歷程來看，西方國(guó)家績(jī)效審計(jì)的發(fā)展歷程和基本形態(tài)雖然各有不同，但總體上都是建立在兩大基礎(chǔ)之上的。一是真實(shí)、合法性審計(jì)的歷史任務(wù)基本完成，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)日益規(guī)范，違法違規(guī)行為不斷減少，會(huì)計(jì)信息實(shí)現(xiàn)了基本真實(shí)、合法。二是有一套完整科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為審計(jì)的依據(jù)。但目前這兩大基礎(chǔ)在我國(guó)基本不具備，一方面我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制正處于轉(zhuǎn)軌階段，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的各項(xiàng)規(guī)章制度還有待完善，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法違規(guī)行為屢見不鮮，會(huì)計(jì)信息中的弄虛作假、欺詐偷漏行為還比較普遍，真實(shí)性、合法性問題在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，仍然是審計(jì)機(jī)關(guān)要重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容；另一方面，由于我國(guó)今后一段時(shí)期仍處于通過改革來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段，經(jīng)濟(jì)體制、法規(guī)制度在不斷的調(diào)整改革過程中，期望建立一套相對(duì)穩(wěn)定而又科學(xué)可行的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為審計(jì)的依據(jù)是不現(xiàn)實(shí)的。因此，中國(guó)績(jī)效審計(jì)的探索和實(shí)踐不具備西方績(jī)效審計(jì)發(fā)展的前提條件和外部環(huán)境。但在目前形勢(shì)下，我們不可能等到真實(shí)、合法性問題徹底解決后再開展績(jī)效審計(jì)，也不可能等到建立起一套完整的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以后再開展績(jī)效審計(jì)。現(xiàn)實(shí)情況決定了我們只能從實(shí)際出發(fā)，從揭露解決財(cái)務(wù)收支審計(jì)中存在的不真實(shí)、不合法現(xiàn)象入手，探索構(gòu)建有中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)模式。

　　中國(guó)特色的績(jī)效審計(jì)模式必然與中國(guó)特色的現(xiàn)代化發(fā)展模式相適應(yīng)。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式來看，中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展道路與西方發(fā)達(dá)國(guó)家截然不同。西方國(guó)家的現(xiàn)代化是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本完善的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)的，而我國(guó)的現(xiàn)代化是伴隨著從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向現(xiàn)代完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程而推進(jìn)的，這是一條以改革開放為主線的漸進(jìn)性改革道路。改革開放二十多年來取得的輝煌成就充分證明，這條漸進(jìn)式的發(fā)展道路是成功的，它極大地促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力的迅猛發(fā)展，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步。由于現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還遠(yuǎn)未成熟、完善，還存在著很多體制、機(jī)制和管理上的矛盾和問題。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，解決好體制、機(jī)制和管理上的矛盾和問題仍是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的主要任務(wù)，而且在這一特定時(shí)期，體制改革所產(chǎn)生的速度和效率是最大的。這就決定了我國(guó)績(jī)效審計(jì)的探索和實(shí)踐，必須圍繞促進(jìn)有中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善展開，圍繞中國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略展開，著力從根本上解決體制、制度和管理層面上的突出問題。

　　（三）構(gòu)建浙江績(jī)效審計(jì)模式應(yīng)把握的特點(diǎn)

　　1.構(gòu)建浙江績(jī)效審計(jì)模式應(yīng)側(cè)重于宏觀管理型，而不是技術(shù)方法型。目前審計(jì)學(xué)術(shù)界介紹的西方國(guó)家績(jī)效審計(jì)是根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行的定量分析為基礎(chǔ)的績(jī)效審計(jì)，強(qiáng)調(diào)審計(jì)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)要能夠計(jì)量測(cè)算，而且標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)必須是科學(xué)的、公認(rèn)的。我們不認(rèn)為西方績(jī)效審計(jì)都是技術(shù)方法型的；同時(shí)我們也認(rèn)為，我國(guó)的績(jī)效審計(jì)在一些領(lǐng)域已具備以定量分析為基礎(chǔ)開展績(jī)效審計(jì)，如企業(yè)效益審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)等。但是，就目前浙江經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀以及各級(jí)黨委政府的需求來說，績(jī)效審計(jì)在總體上更應(yīng)該是以解決體制、機(jī)制和管理方面問題為目標(biāo)的宏觀管理型績(jī)效審計(jì)。

　　2.構(gòu)建浙江績(jī)效審計(jì)模式是審計(jì)監(jiān)督的一個(gè)新的發(fā)展階段。它是從以過程為導(dǎo)向的審計(jì)階段向以結(jié)果為導(dǎo)向的審計(jì)階段的過渡，是一種模式的轉(zhuǎn)換，是對(duì)應(yīng)于現(xiàn)階段的財(cái)務(wù)收支模式而言的。由于審計(jì)體制的特殊性，我國(guó)政府審計(jì)是以行政執(zhí)法者的身份行使職權(quán)的，審計(jì)的主要目的是查處被審單位的違紀(jì)違規(guī)問題，強(qiáng)調(diào)審計(jì)的執(zhí)法程序和審計(jì)的查處過程。二十年來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)查處了大量的違紀(jì)違規(guī)問題，違紀(jì)違規(guī)問題的數(shù)量和金額年復(fù)一年的增長(zhǎng)，并成為考核各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)成果的主要指標(biāo)，而對(duì)造成違紀(jì)違規(guī)問題的體制、機(jī)制、管理問題關(guān)注不夠，解決問題的成果不多，審計(jì)的目的性不強(qiáng)。我們認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)階段績(jī)效審計(jì)的根本目標(biāo)就是改變只重過程不重結(jié)果的審計(jì)模式，強(qiáng)調(diào)審計(jì)的最終目的，強(qiáng)化審計(jì)成果的利用?？?jī)效審計(jì)的種類是多樣的，審計(jì)的領(lǐng)域和方法有時(shí)與財(cái)務(wù)收支審計(jì)會(huì)有明顯重疊，比如專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是績(jī)效審計(jì)的一種有效方式，審計(jì)調(diào)查可以緊緊圍繞專項(xiàng)獎(jiǎng)金甚至某些財(cái)務(wù)收支開展，但只要審計(jì)結(jié)果和目的不僅僅是為了查處，而是在查處的同時(shí)更好的解決問題，從宏觀層面提出了解決問題的方案和建議，這樣的審計(jì)就不屬于財(cái)務(wù)收支的范疇，而是績(jī)效審計(jì)概念。因此，我國(guó)現(xiàn)階段的績(jī)效審計(jì)是財(cái)務(wù)收支審計(jì)的深化，是審計(jì)監(jiān)督一個(gè)更高層次的發(fā)展階段。

　　3.構(gòu)建浙江績(jī)效審計(jì)模式必須堅(jiān)持與真實(shí)合法性審計(jì)相統(tǒng)一。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，解決財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法問題仍是審計(jì)機(jī)關(guān)的重要工作任務(wù)，也是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)性課題。在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，績(jī)效審計(jì)仍要解決財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法問題，在審計(jì)內(nèi)容和方法上也要借助于財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法性審計(jì)，更不能簡(jiǎn)單地放棄審計(jì)機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)。從這個(gè)意義上說，績(jī)效審計(jì)是與財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法審計(jì)相統(tǒng)一的，而不是截然分開的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法問題歸根到底要通過體制、機(jī)制來解決，僅靠政府審計(jì)一家是不夠的。兩者的差別在于，財(cái)務(wù)收支是以查處問題為主要目的，就事論事地解決問題；而績(jī)效審計(jì)是從體制、機(jī)制和管理上去解決財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法問題為目的。

　　4.構(gòu)建浙江績(jī)效審計(jì)模式要堅(jiān)持把握全局、突出重點(diǎn)的方針，從揭露問題入手。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)存在的體制、機(jī)制、管理性問題還相當(dāng)普遍，有些問題還比較復(fù)雜，績(jī)效審計(jì)可作為的方面相當(dāng)多。開展績(jī)效審計(jì)也要堅(jiān)持全面把握、突出重點(diǎn)的方針，圍繞各級(jí)黨委、政府的戰(zhàn)略目標(biāo)和工作重心，服務(wù)大局，發(fā)揮績(jī)效審計(jì)的最大效果。按照劉家義副審計(jì)長(zhǎng)的意見，績(jī)效審計(jì)要圍繞“揭露問題、規(guī)范管理、促進(jìn)改革、完善法制、制約權(quán)力、提高效益”這個(gè)目標(biāo)，從揭露問題入手。當(dāng)前導(dǎo)致政府效能低、成本高，公共資源配置失當(dāng)、管理失度、利用率低的深層次原因是體制性缺陷和管理不到位。必須充分揭露，深入分析，公告社會(huì)提出建議，才能從根本上促進(jìn)規(guī)范管理、深化改革，提高效益。

　　5.構(gòu)建浙江績(jī)效審計(jì)模式應(yīng)堅(jiān)持以政府性資金為主要對(duì)象，而不是以某個(gè)單位為主要對(duì)象；從面向被審單位的審計(jì)向面向成果使用者（政府和老百姓）的審計(jì)轉(zhuǎn)變。政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)的根本目標(biāo)，在公共財(cái)政體制框架下，政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任的主要載體就是政府性資金?？?jī)效審計(jì)應(yīng)以各類政府性資金為主要目標(biāo)，審查分析政府性資金使用的效果、效率和效益性，從體制、機(jī)制和管理上提出改進(jìn)建議，達(dá)到服務(wù)大局、完善體制的目的。由于過去的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)強(qiáng)化審計(jì)的的執(zhí)法地位，從審計(jì)結(jié)果看，往往以查處被審計(jì)單位為主要目的，這種面向被審計(jì)單位的審計(jì)，造成了審計(jì)成果利用面偏窄，審計(jì)宏觀作用發(fā)揮不足的問題。績(jī)效審計(jì)就是要轉(zhuǎn)變這種審計(jì)模式，使審計(jì)成果更多地面向各級(jí)黨委政府和老百姓，圍繞黨委政府關(guān)注的重點(diǎn)和老百姓關(guān)心的熱點(diǎn)問題開展審計(jì)工作。

　　三、浙江績(jī)效審計(jì)模式的基本框架

　　浙江已經(jīng)初步具備了開展績(jī)效審計(jì)的前提條件。從當(dāng)前浙江審計(jì)工作的現(xiàn)實(shí)看，以績(jī)效審計(jì)為目標(biāo)統(tǒng)籌浙江省審計(jì)發(fā)展方向，可以破除以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為基礎(chǔ)建立的審計(jì)程序、審計(jì)理念的束縛，從根本上實(shí)現(xiàn)“流程再造”，實(shí)現(xiàn)自我突破。從推進(jìn)審計(jì)創(chuàng)新的角度看，以績(jī)效審計(jì)為目標(biāo)統(tǒng)籌浙江審計(jì)發(fā)展方向，能夠使專項(xiàng)資金審計(jì)、投資審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有一個(gè)能夠進(jìn)一步深化的方向，使整合審計(jì)資源、提升審計(jì)成果有一個(gè)更加便于操作的平臺(tái)。

　?。ㄒ唬┛?jī)效審計(jì)的目標(biāo)

　　現(xiàn)階段浙江績(jī)效審計(jì)的主要目標(biāo)是揭露反映體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)效益、效果和效率的體制性、機(jī)制性和管理性問題，一是在權(quán)力的制約和監(jiān)督方面，要促進(jìn)問責(zé)機(jī)制的建立，重點(diǎn)揭露和反映由于行政權(quán)力失控或不作為、亂作為造成的公共資源配置不當(dāng)、管理不善、利用率低下等問題；二是在行政效能方面，重點(diǎn)披露由于體制不順、職責(zé)不清造成的行政成本高、資源浪費(fèi)大、行政效率低的問題；三是在科學(xué)發(fā)展方面，分析和評(píng)價(jià)由于體制缺陷、管理缺損所導(dǎo)致的影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的深層次問題。并深入分析其產(chǎn)生發(fā)展的根本原因，從體制、機(jī)制和管理的層面上提出解決問題的意見和建議，引起政府領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界對(duì)這些問題的重視和關(guān)注，從根本上達(dá)到促進(jìn)規(guī)范部門、單位和企業(yè)的內(nèi)部管理，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，完善社會(huì)主義民主與法制，提高各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。從長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略角度來看，績(jī)效審計(jì)應(yīng)圍繞公共財(cái)政體制的建立，對(duì)公共支出的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括：政策評(píng)估、決策審查、資金管理、使用效果等，旨在審查與評(píng)價(jià)政府部門使用公共資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，促進(jìn)政府部門正確決策，依法理財(cái)，有效履行職責(zé)，提高財(cái)政管理水平。

　　而浙江績(jī)效審計(jì)模式的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)由財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主導(dǎo)的階段向以績(jī)效審計(jì)為主導(dǎo)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)與績(jī)效審計(jì)同時(shí)并存共同發(fā)展的階段的重要轉(zhuǎn)變。

　?。ǘ┛?jī)效審計(jì)的突破口

　　從目前浙江省審計(jì)發(fā)展形勢(shì)看，現(xiàn)在已經(jīng)不是討論要不要開展績(jī)效審計(jì)的問題，而是如何積極推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的問題；不能僅停留在理論探討階段，而應(yīng)把重點(diǎn)放在實(shí)踐探索階段，注重在實(shí)踐中解決問題，在探索中總結(jié)提高。要立足現(xiàn)有條件，整合現(xiàn)有資源，找準(zhǔn)突破口，選好試點(diǎn)項(xiàng)目，大膽探索，逐步推進(jìn)。浙江績(jī)效審計(jì)應(yīng)以群眾關(guān)心、政府關(guān)注、社會(huì)影響大、財(cái)政投入大的項(xiàng)目，如公共財(cái)政支出、政府性專項(xiàng)資金（基金）、政府性投資建設(shè)項(xiàng)目、政府部門的專項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等為突破口開展績(jī)效審計(jì)。要通過以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)或在初步調(diào)查中了解到的線索，選擇那些可能存在管理不善、損失浪費(fèi)、效益低下情況的項(xiàng)目來開展審計(jì)。不僅從財(cái)政財(cái)務(wù)收支入手，更要深入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)流程開展績(jī)效審計(jì)。

　　1.政府性專項(xiàng)資金（基金）審計(jì)。當(dāng)前要圍繞科學(xué)發(fā)展觀以人為本的核心，圍繞與各類社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題和與廣大人民群眾切身利益息息相關(guān)的各類專項(xiàng)資金（基金），如社保基金、住房公積金、扶貧救災(zāi)資金等開展績(jī)效審計(jì)。在方式上可以按資金類型采用專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的方式，關(guān)注資金使用、管理是否合規(guī)以及資金的使用效果，注意跟蹤和應(yīng)用財(cái)政績(jī)效評(píng)估的成果；也可按項(xiàng)目類型在合規(guī)性審計(jì)的基礎(chǔ)上，確定項(xiàng)目的決策、管理和績(jī)效。同時(shí)還要關(guān)注公共衛(wèi)生、社會(huì)困難群體、社會(huì)保障、拆遷安置等政策措施的落實(shí)到位情況，嚴(yán)肅查處各種侵害群眾合法權(quán)益的行為，提出完善有關(guān)政策措施的建議，為建立社會(huì)主義和諧社會(huì)提供審計(jì)支持。

　　2.國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)。這是目前績(jī)效審計(jì)最直接、最有效的突破口。隨著財(cái)政體制、政府投資管理體制的根本轉(zhuǎn)變和國(guó)庫(kù)集中支付、會(huì)計(jì)集中核算、部門預(yù)算等制度的逐步建立完善，政府投資績(jī)效審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)審查建設(shè)主管部門上報(bào)的部門預(yù)算和同級(jí)財(cái)政部門批復(fù)的部門建設(shè)性預(yù)算，看財(cái)政部門和主管部門對(duì)項(xiàng)目建設(shè)資金的分配和審批是否合理、合法，是否存在“暗箱操作”和擠占挪用建設(shè)資金等違規(guī)問題。在具體的國(guó)家投資建設(shè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目中，應(yīng)著重抓住投資決策、資金使用、建設(shè)管理和投資效果四個(gè)環(huán)節(jié)開展審計(jì)。

　　投資決策環(huán)節(jié)主要審查立項(xiàng)是否規(guī)范、科學(xué)，重點(diǎn)審查項(xiàng)目審批是否嚴(yán)格遵守程序、論證是否充分、可行性研究是否確實(shí)可行，是否建立了完善的決策責(zé)任制。資金使用環(huán)節(jié)主要審查建設(shè)資金安排和管理情況，看建設(shè)資金籌集是否及時(shí)到位；資金使用是否規(guī)范合理；政府各職能部門對(duì)建設(shè)資金撥付、使用和管理各環(huán)節(jié)的監(jiān)管是否到位、有效。建設(shè)管理環(huán)節(jié)主要審查各種管理制度的落實(shí)情況，通過對(duì)國(guó)家建設(shè)資金投資活動(dòng)取得的有用效果的審核和評(píng)價(jià)，重點(diǎn)揭示項(xiàng)目建設(shè)管理中存在的問題，評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資績(jī)效，規(guī)范招投標(biāo)程序，促進(jìn)建設(shè)單位內(nèi)控制度建設(shè)，防止國(guó)有資產(chǎn)的合法流失；關(guān)注政府領(lǐng)導(dǎo)有無違規(guī)搞“政績(jī)工程”、“形象工程”的行為，監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政性資金的支配權(quán)。投資效果環(huán)節(jié)要重點(diǎn)衡量建設(shè)項(xiàng)目滿足社會(huì)共同需要的優(yōu)劣程度及推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的效果，從宏觀效益、社會(huì)效益及生態(tài)效益方面評(píng)價(jià)項(xiàng)目的投資效益。通過實(shí)際效益和設(shè)計(jì)效益的對(duì)比分析，對(duì)項(xiàng)目的投資效益做出客觀評(píng)價(jià)。在具體實(shí)踐中，要根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的行業(yè)性質(zhì)和審計(jì)目的進(jìn)一步探索細(xì)化的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

　　3.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)本身就是績(jī)效審計(jì)的一種特殊形態(tài)，它既包括了合規(guī)、合法性審查，也包括了經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性的評(píng)價(jià)，是財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)的綜合。從浙江省審計(jì)實(shí)踐看，市、縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)既是市、縣財(cái)政收支審計(jì)的人格化，又是對(duì)市、縣政府財(cái)政性資金使用效率、完成任務(wù)和目標(biāo)的效果、資源使用和配置的合理性、有效性的全面審計(jì)，審計(jì)的著力點(diǎn)是如何改進(jìn)被審計(jì)單位的經(jīng)營(yíng)管理，提高資金使用效率。

　　市縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)關(guān)注重要財(cái)政性資金的使用方向和使用效益，把查處問題和促進(jìn)改革發(fā)展、完善制度結(jié)合起來，以促進(jìn)市縣提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益為重要目標(biāo)。重點(diǎn)從財(cái)政性資金收支的內(nèi)控制度、反映地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)、財(cái)政財(cái)務(wù)管理中存在的問題及廉政建設(shè)四方面著手，通過分析，評(píng)價(jià)其對(duì)財(cái)政收支的管理、控制、監(jiān)督是否健全，重大項(xiàng)目的決策程序是否完善、財(cái)政性支出形成的國(guó)有資產(chǎn)是否得到了有效管理。近年來浙江地方財(cái)政收入增加迅速，政府性資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，特別是預(yù)算外的各類專項(xiàng)資金、基金，以及通過投融資渠道得到的資金的數(shù)量和規(guī)模已大大超過預(yù)算內(nèi)資金，這部分資金的使用方向和效益將對(duì)地方政府財(cái)政狀況和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的影響和作用。因此，市縣長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面，把全部政府性資金都納入審計(jì)監(jiān)督的視野，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算外資金的管理使用績(jī)效，將其作為考核市縣長(zhǎng)績(jī)效的重要指標(biāo)。

　　4、企業(yè)審計(jì)和行政事業(yè)單位審計(jì)。企業(yè)審計(jì)和行政事業(yè)單位審計(jì)如何開展績(jī)效審計(jì)也是應(yīng)該十分重視的方面。在企業(yè)審計(jì)方面，我國(guó)效益審計(jì)的探索源于企業(yè)審計(jì)，80年代審計(jì)機(jī)關(guān)成立不久就進(jìn)行了企業(yè)效益審計(jì)的探索，但當(dāng)時(shí)的企業(yè)效益審計(jì)是在特定的體制和背景下開展的，主要是通過財(cái)務(wù)指標(biāo)分析等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析方法幫助企業(yè)提高管理水平，隨著國(guó)有企業(yè)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，現(xiàn)在這些工作已經(jīng)成為企業(yè)內(nèi)部的基本要求，不應(yīng)作為國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)和任務(wù)。政府績(jī)效審計(jì)源于公共受托責(zé)任關(guān)系，是對(duì)公共資源的使用和管理進(jìn)行的審計(jì)，不應(yīng)包括一般意義上的企業(yè)效益審計(jì)。但在企業(yè)審計(jì)中，針對(duì)企業(yè)使用和管理公共資源方面的事項(xiàng)則完全可以開展績(jī)效審計(jì)，當(dāng)前這方面的任務(wù)還相當(dāng)重。如通過績(jī)效審計(jì)分析企業(yè)稅收流失造成的損失及其原因，以提高稅收征管的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

　　在行政事業(yè)單位審計(jì)方面，長(zhǎng)期以來由于審計(jì)對(duì)象多，任務(wù)重以及思想觀念上形成的工作定勢(shì)，使行政事業(yè)審計(jì)較易受傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支束縛。但行政事業(yè)審計(jì)是財(cái)政審計(jì)的重要組成部分，是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的基礎(chǔ)，特別是財(cái)政支出審計(jì)的重點(diǎn)，財(cái)政審計(jì)實(shí)際上負(fù)有探索績(jī)效審計(jì)的職責(zé)。行政事業(yè)審計(jì)開展業(yè)務(wù)績(jī)效審計(jì)必須轉(zhuǎn)變審計(jì)模式，減少針對(duì)一個(gè)個(gè)具體的行政事業(yè)單位的審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量，圍繞公共財(cái)政體制的建立，增加專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的力度。

　?。ㄈ┛?jī)效審計(jì)的方式方法

　　績(jī)效審計(jì)方法主要是指收集能夠證明績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論和績(jī)效改善建議的證據(jù)的方法。目前審計(jì)界普遍認(rèn)為，常規(guī)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)方法同樣適用于績(jī)效審計(jì)。但由于審計(jì)目標(biāo)和切入點(diǎn)的不同，績(jī)效審計(jì)還要采用一些獨(dú)特的方法。

　　專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是當(dāng)前開展績(jī)效審計(jì)重要的方式方法。李金華審計(jì)長(zhǎng)曾指出，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是具有中國(guó)特色的、解決當(dāng)前審計(jì)工作一些突出問題的最有效的辦法，也是效益審計(jì)的一種有效形式。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是目前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在績(jī)效審計(jì)中最常用、最有效的方法。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查具有程序簡(jiǎn)便、靈活機(jī)動(dòng)、宏觀目的性明確、工作時(shí)效性和針對(duì)性強(qiáng)、效果明顯等特點(diǎn)，能夠針對(duì)宏觀管理中存在的突出問題，側(cè)重于加強(qiáng)分析研究，提出審計(jì)建議，更有利于發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性功能。相對(duì)而言，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查更適應(yīng)現(xiàn)階段浙江審計(jì)工作的實(shí)際需要。今后的績(jī)效審計(jì)實(shí)踐應(yīng)在逐步減少一般性財(cái)務(wù)收支審計(jì)項(xiàng)目的同時(shí)，不斷加大專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目比重，使之在績(jī)效審計(jì)實(shí)踐中發(fā)揮更加積極的作用。

　　與財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法審計(jì)相比，績(jī)效審計(jì)是面向未來的審計(jì)，審計(jì)人員在揭露問題的基礎(chǔ)上，要進(jìn)行趨勢(shì)分析，并提出解決問題的方案?？?jī)效審計(jì)的具體方法要根據(jù)審計(jì)目標(biāo)而定，并沒有固定通用的方式方法，往往要運(yùn)用多學(xué)科的知識(shí)，對(duì)審計(jì)目標(biāo)進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，為審計(jì)結(jié)論提供科學(xué)依據(jù)。這些學(xué)科領(lǐng)域包括：公共管理和現(xiàn)代預(yù)算制度，成本效益與經(jīng)濟(jì)分析學(xué)的分析方法，應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)與計(jì)算機(jī)技術(shù)，心理調(diào)查技術(shù)與其他行為科學(xué)，包括政治學(xué)在內(nèi)的社會(huì)科學(xué)等等。

　　比較常用的績(jī)效審計(jì)具體操作方法包括：文件查閱、文件審閱、訪談、二手資料的評(píng)價(jià)和使用、調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)走訪、觀察、比較、個(gè)案材料、借鑒、分析、統(tǒng)計(jì)分析、管理分析、可行性研究報(bào)告評(píng)價(jià)、固定成本分析、盈虧平衡分析、工程概預(yù)算評(píng)價(jià)、環(huán)境分析、體制/運(yùn)營(yíng)模式分析、咨詢、抽查、財(cái)務(wù)審計(jì)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)等。由于績(jī)效審計(jì)工作自身的復(fù)雜性和多樣性，我們認(rèn)為，績(jī)效審計(jì)的方法具有以下幾個(gè)主要特點(diǎn)：

　　1.一般性和多樣性的統(tǒng)一?？?jī)效審計(jì)的對(duì)象多種多樣，幾乎不受條件和環(huán)境限制，涉及與政府有關(guān)的各個(gè)方面，而且目的各異，所以使用一種固定的審計(jì)方法來完成不同的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目是不可能的。因此，必須針對(duì)不同的審計(jì)對(duì)象和目的設(shè)計(jì)不同的取證和分析方法。

　　2.與其他學(xué)科相融合。審計(jì)是一門邊緣學(xué)科，其自身的發(fā)展總是和其他學(xué)科融合在一起的，包括方法體系。審計(jì)自始至終都是依附于其他項(xiàng)目和學(xué)科上的，具有很強(qiáng)的從屬性。績(jī)效審計(jì)方法的選擇則更加外向化，不再拘泥于傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)方法。其他學(xué)科或政府部門使用的評(píng)價(jià)、調(diào)查、研究方法都可以在績(jī)效審計(jì)中使用?？傊?，凡是有利于績(jī)效審計(jì)開展的方法都應(yīng)歸入績(jī)效審計(jì)的方法體系。

　　3.各種審計(jì)方法綜合運(yùn)用。由于績(jī)效審計(jì)具有復(fù)雜性、廣泛性的特點(diǎn)，審計(jì)過程中往往是多種方法交叉使用或同時(shí)使用，以取得更好的成效。

　　4.審計(jì)查處與分析促進(jìn)相結(jié)合。揭示查處是手段，促進(jìn)發(fā)展是目的。要在揭露查處的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)綜合分析。綜合分析不是將情況和數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單相加，而是將所有資料進(jìn)行深加工，用全面、系統(tǒng)、辨證、歷史的觀點(diǎn)“去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里”，以得出準(zhǔn)確的意見和結(jié)論。

　?。ㄋ模┛?jī)效審計(jì)的程序

　　目前我國(guó)審計(jì)界在對(duì)績(jī)效審計(jì)程序的認(rèn)識(shí)上已經(jīng)形成的共識(shí)，即績(jī)效審計(jì)在程序上與財(cái)務(wù)收支審計(jì)基本相同，也包括選擇審計(jì)項(xiàng)目，開展審前調(diào)查，編制審計(jì)方案，深入調(diào)查、測(cè)試、分析與評(píng)價(jià)，歸納分析審計(jì)證據(jù)和撰寫審計(jì)報(bào)告等環(huán)節(jié)或步驟，但在具體細(xì)節(jié)上有較大差異。

　　1. 審計(jì)項(xiàng)目的選擇

　　在所有的績(jī)效審計(jì)程序環(huán)節(jié)中，績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目選擇立項(xiàng)的準(zhǔn)確、恰當(dāng)與否，績(jī)效審計(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃和項(xiàng)目計(jì)劃制定的科學(xué)、合理與否，對(duì)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的成敗具有決定性的作用和影響。因此，這一環(huán)節(jié)在績(jī)效審計(jì)程序中最為重要。在績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的選擇中應(yīng)特別把握好以下幾項(xiàng)原則：

　　總體原則：以政府性資金績(jī)效審計(jì)為主要內(nèi)容，以提高政府性資金的投入產(chǎn)出效益為目標(biāo)，圍繞重點(diǎn)資金、重點(diǎn)部門、重點(diǎn)項(xiàng)目開展審計(jì)。

　?。?）重要性原則：盡量選擇那些能夠最大限度地增強(qiáng)被審計(jì)單位的責(zé)任感和使命感、提高其利用和管理公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)項(xiàng)目。要確定所選項(xiàng)目是否屬于政府和人民群眾關(guān)心，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)有很大影響、資金規(guī)模較大的建設(shè)項(xiàng)目、公共設(shè)施、專項(xiàng)基金（資金）等。（2）時(shí)效性原則：績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的選擇要緊扣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，緊密聯(lián)系當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境，緊密結(jié)合各級(jí)黨委和政府的大政方針和戰(zhàn)略部署來綜合考慮。（3）可行性原則：要確定所選項(xiàng)目是否是審計(jì)機(jī)關(guān)、審計(jì)人員人力物力所及、審計(jì)環(huán)境相對(duì)較好的項(xiàng)目。審計(jì)機(jī)關(guān)要根據(jù)自身現(xiàn)有的人員素質(zhì)、技術(shù)力量和時(shí)間安排，在力所能及的范圍內(nèi)積極開展績(jī)效審計(jì)實(shí)踐。在實(shí)際工作中，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該在對(duì)預(yù)計(jì)的審計(jì)效果、資金規(guī)模、管理風(fēng)險(xiǎn)、影響力、審計(jì)成本和可操作性等各種因素綜合考慮的基礎(chǔ)上來選擇績(jī)效審計(jì)的項(xiàng)目。在實(shí)踐中要注意“口子小一點(diǎn)，項(xiàng)目適當(dāng)集中一點(diǎn)，但形式相對(duì)豐富一點(diǎn)”。（4）增值性原則：要確定所選項(xiàng)目是否具有一定改進(jìn)空間，問題的解決是否有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展、是否能夠滿足人民群眾物質(zhì)、文化、健康需要。（5）同類性原則：要確定所選審計(jì)項(xiàng)目是否在一定范圍內(nèi)具有較多的同類（相同單位、相同項(xiàng)目、相同資金等），把握同類性，就為進(jìn)行效益比較奠定了基礎(chǔ)。

　　2. 審計(jì)方案的制定

　　審計(jì)方案是整個(gè)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的根本指南，好的審計(jì)方案可以使審計(jì)工作事半功倍。而對(duì)于內(nèi)容復(fù)雜、涉及面廣的績(jī)效審計(jì)來說，制定一個(gè)科學(xué)可行、周密詳細(xì)的審計(jì)方案就尤為重要。而深入細(xì)致的審前調(diào)查是制定審計(jì)方案的基礎(chǔ)。由于績(jī)效審計(jì)自身的特殊性，績(jī)效審計(jì)的審前調(diào)查不僅要對(duì)被審計(jì)單位的管理情況，某項(xiàng)具體職能的履行情況或組織內(nèi)部某項(xiàng)活動(dòng)的程序等進(jìn)行檢查、評(píng)價(jià)。還要了解收集大量與之相關(guān)的政策法規(guī)、關(guān)聯(lián)部門協(xié)調(diào)配合情況，乃至國(guó)內(nèi)外相關(guān)性質(zhì)或行業(yè)的有關(guān)資料等等，從而進(jìn)一步明確績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的可操作性，深入了解被審計(jì)事項(xiàng)，以便配備審計(jì)資源。

　　在審計(jì)方案的制定過程中，審計(jì)人員要充分重視與被審計(jì)單位的協(xié)作配合，加強(qiáng)與其管理人員的溝通協(xié)調(diào)。在決定進(jìn)行績(jī)效審計(jì)實(shí)施以前，應(yīng)與被審計(jì)單位就審前調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行磋商，解釋該審計(jì)的范圍和目標(biāo)，并為開始實(shí)施審計(jì)和審計(jì)期間對(duì)有關(guān)問題的階段性討論做出合適的工作安排。如果經(jīng)過審前調(diào)查后認(rèn)定可以進(jìn)一步實(shí)施績(jī)效審計(jì)，審計(jì)人員就應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況來制定績(jī)效審計(jì)方案。

　　績(jī)效審計(jì)方案應(yīng)包含以下內(nèi)容：了解被審計(jì)單位的業(yè)務(wù)情況，包括被審計(jì)單位的目標(biāo)、責(zé)任關(guān)系、資源、程序和經(jīng)營(yíng)、管理程序和系統(tǒng)，以及外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境；確定審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)范圍；計(jì)劃聘用外部專家；制訂具體審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)估潛在的審計(jì)影響；制訂審計(jì)實(shí)施的具體時(shí)間安排。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)范圍、目標(biāo)和重點(diǎn)差異很大，所以不可能為所有的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目預(yù)先制定統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)人員必須根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和具體目標(biāo)，有針對(duì)性地選擇、制定審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。另外，在審計(jì)資源配置上，績(jī)效審計(jì)常常需要聘請(qǐng)外部審計(jì)師和其他行業(yè)的專家，因此，與一般的真實(shí)合法性審計(jì)項(xiàng)目相比，績(jī)效審計(jì)方案的內(nèi)容必須更加詳細(xì)、周密。

　　3.審計(jì)證據(jù)的采集

　　審計(jì)證據(jù)是證實(shí)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)效益狀況的載體，績(jī)效審計(jì)具體分析工作的安排建立在評(píng)價(jià)所收集資料的基礎(chǔ)之上?？?jī)效審計(jì)的證據(jù)包括三個(gè)類型：一是基礎(chǔ)證據(jù)。主要通過常規(guī)審計(jì)，按規(guī)定的審計(jì)準(zhǔn)則和程序取得審計(jì)證據(jù)，如收入、支出、資源、資產(chǎn)方面的財(cái)務(wù)資料等，這是績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)證明材料；二是調(diào)查證據(jù)。通過對(duì)被審計(jì)單位或項(xiàng)目成本費(fèi)用投入與任務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，以及執(zhí)行政策法規(guī)等方面的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，取得績(jī)效審計(jì)所需的調(diào)查證明材料，如組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的背景資料；經(jīng)營(yíng)目標(biāo)等目標(biāo)資料；被審計(jì)單位完成目標(biāo)的各種方法、利用各種方法完成目標(biāo)的程度的活動(dòng)資料；被審計(jì)單位為了有效地完成目標(biāo)而采取的程序和控制措施等等。調(diào)查時(shí)還應(yīng)根據(jù)取得的基礎(chǔ)證據(jù)反映的內(nèi)容作必要的延伸，作為基礎(chǔ)證據(jù)的補(bǔ)充。三是統(tǒng)計(jì)證據(jù)。在綜合基礎(chǔ)證據(jù)和調(diào)查證據(jù)的基礎(chǔ)上取得統(tǒng)計(jì)分析證據(jù)。四是分析證據(jù)。對(duì)績(jī)效審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的重要問題進(jìn)行客觀的分解與剖析，分三步進(jìn)行：首先綜合基礎(chǔ)證據(jù)和調(diào)查證據(jù)中反映的情況進(jìn)行分析；其次通過審計(jì)取得的數(shù)據(jù)資料與被審計(jì)單位或項(xiàng)目的既定目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)結(jié)果進(jìn)行分析而取得證明材料；再次對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題進(jìn)行全面分析形成審計(jì)分析工作底稿。除了上述必要的證據(jù)外，審計(jì)人員還要充分了解被審計(jì)單位的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。

　　在績(jī)效審計(jì)證據(jù)的采集中，必須注意以下幾個(gè)方面：一是必須強(qiáng)調(diào)職業(yè)謹(jǐn)慎原則，確保審計(jì)證據(jù)能滿足充分性、有效和相關(guān)性的要求；二是搜集到的審計(jì)證據(jù)應(yīng)得到專業(yè)權(quán)威部門和被審計(jì)單位的認(rèn)證；三是在整個(gè)審計(jì)過程中，審計(jì)人員要與被審計(jì)單位的管理人員保持經(jīng)常性的接觸，以取得、討論和證明審計(jì)證據(jù)和問題，確保被審計(jì)單位和審計(jì)部門雙方在發(fā)現(xiàn)的問題上達(dá)成一致，形成共識(shí)，避免不必要的誤解和糾紛。

　　4.審計(jì)成果的形成

　　績(jī)效審計(jì)報(bào)告是績(jī)效審計(jì)成果的最主要表現(xiàn)形式。在目的上，績(jī)效審計(jì)報(bào)告強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果效能的最大化，努力提高成果使用者的滿意度，力求從根本上促進(jìn)被審單位的整改提高，推動(dòng)有關(guān)制度規(guī)定的出臺(tái)，乃至對(duì)全局性的政策方針的制定落實(shí)產(chǎn)生重要影響。因此審計(jì)人員從績(jī)效審計(jì)一開始，就應(yīng)樹立實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果最大化的強(qiáng)烈意識(shí)，把審計(jì)成果使用者的要求放在首位，力求提升審計(jì)成果的質(zhì)量和水平。

　　在內(nèi)容上，績(jī)效審計(jì)報(bào)告突出對(duì)被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的綜合分析，揭露經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的效益滑坡、效能衰退、效率低下的問題，著力從體制、機(jī)制和管理的層面上深入挖掘問題成因，提出整改措施，落實(shí)具體責(zé)任，及時(shí)向政府及有關(guān)部門反映情況，督促被審計(jì)單位和部門加強(qiáng)整改。需要注意的是，績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)最大限度地滿足成果使用者的需要。因此，當(dāng)被審計(jì)單位與審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)報(bào)告中反映的問題存在爭(zhēng)議，或者報(bào)告中反映的問題和事項(xiàng)直接關(guān)系被審計(jì)單位經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)充分地征求被審計(jì)單位的意見，以在基本事實(shí)的認(rèn)定和存在問題的定性上形成共識(shí)，達(dá)成一致，從而有效維護(hù)被審計(jì)單位的合法權(quán)益。在向政府或被審計(jì)單位的管理部門提交審計(jì)報(bào)告時(shí)，可以將被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人對(duì)審計(jì)報(bào)告的結(jié)論提出的意見或解釋，作為“單位意見”一并提交，使報(bào)告內(nèi)容更加客觀公正，使問題得到更加全面準(zhǔn)確的反映，使成果使用者更全面的了解各方面看法，從而根據(jù)審計(jì)結(jié)論做出正確的決策。

　　在格式上，績(jī)效審計(jì)報(bào)告一般應(yīng)包括內(nèi)容摘要、被審計(jì)事項(xiàng)的背景、審計(jì)實(shí)施情況、審計(jì)評(píng)價(jià)意見或結(jié)論、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的情況、發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題及處理處罰意見、建議和被審計(jì)單位的反饋意見等內(nèi)容。根據(jù)目前我國(guó)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的不同情況，大致可采取三種不同的格式：一是在包含績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容的傳統(tǒng)審計(jì)中，績(jī)效審計(jì)的結(jié)果作為審計(jì)報(bào)告的一個(gè)重要組成部分；二是在以績(jī)效評(píng)價(jià)為重點(diǎn)的傳統(tǒng)審計(jì)中，績(jī)效審計(jì)的結(jié)果可以作為審計(jì)報(bào)告的附件單獨(dú)表達(dá)；三是在獨(dú)立的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目中，則應(yīng)采取單獨(dú)的績(jī)效審計(jì)報(bào)告格式。在前兩種審計(jì)中仍需出具審計(jì)決定書，而在單純的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目中則不一定出具審計(jì)決定書。根據(jù)審計(jì)范圍的不同，單純的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的報(bào)告形式又可分為兩類，一是對(duì)重點(diǎn)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目可提交單項(xiàng)審計(jì)報(bào)告，二是對(duì)于若干單位部門中存在的共性問題的綜合績(jī)效審計(jì)可提出專項(xiàng)分析報(bào)告。

　　在對(duì)外公開上，必須明確，審計(jì)結(jié)果的全面公開是績(jī)效審計(jì)成果的一種重要體現(xiàn)形式，也是一種國(guó)際慣例。我國(guó)的績(jī)效審計(jì)報(bào)告要適應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果公告制的需要，在不泄漏國(guó)家機(jī)密和被審計(jì)單位商業(yè)秘密的前提下，逐步向社會(huì)公眾公開，接受社會(huì)各界和輿論的監(jiān)督。在使用對(duì)象上，績(jī)效審計(jì)報(bào)告除了滿足社會(huì)公眾了解、掌握政府及有關(guān)部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率、效益和效果情況及政策方針的制定執(zhí)行情況的需要外，更要重點(diǎn)為政府及有關(guān)部門服務(wù)，以便于政府領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)了解審計(jì)項(xiàng)目的具體情況，督促被審計(jì)單位落實(shí)審計(jì)建議，加強(qiáng)提高整改，從而推動(dòng)各項(xiàng)政策法規(guī)的貫徹落實(shí)，從整體上推進(jìn)體制改革的進(jìn)程。

　?。ㄎ澹┛?jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)

　　很多事物在產(chǎn)生發(fā)展的初級(jí)階段是沒有明確的規(guī)章制度作為參考依據(jù)的。從西方國(guó)家績(jī)效審計(jì)發(fā)展歷程來看，績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立完善也不是一朝一夕之功，也經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)漫長(zhǎng)曲折的歷史過程，這一過程是與績(jī)效審計(jì)的發(fā)展相伴始終的，而且這一體系還將會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而進(jìn)一步完善。英國(guó)、澳大利亞、美國(guó)的績(jī)效審計(jì)發(fā)展歷程都表明，在一定的歷史時(shí)期，績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)都是來源于當(dāng)時(shí)國(guó)家或行業(yè)性的標(biāo)準(zhǔn)、政府的施政方針、審計(jì)機(jī)關(guān)自行提供的標(biāo)準(zhǔn)、政府其他機(jī)構(gòu)發(fā)布的專業(yè)信息、其他國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)以及以往年度的審計(jì)成果，甚至于審計(jì)人員的職業(yè)判斷。因此，我們認(rèn)為，從長(zhǎng)期來看，績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立是完全必要而且勢(shì)所必然的，但這一體系的建立完善依賴于長(zhǎng)期的績(jī)效審計(jì)探索和實(shí)踐。如前所述，在當(dāng)前我國(guó)不具備形成一套完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系情況下，績(jī)效審計(jì)應(yīng)以劉家義副審計(jì)長(zhǎng)提出的“現(xiàn)行的法律法規(guī)、人們共同認(rèn)知或約定的標(biāo)準(zhǔn)”，如現(xiàn)行的法律規(guī)章制度、國(guó)家的大政方針、各個(gè)機(jī)構(gòu)和行業(yè)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定、人們所普遍認(rèn)知或約定的標(biāo)準(zhǔn)以及審計(jì)人員的職業(yè)判斷等作為績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的尺度，積極廣泛地開展績(jī)效審計(jì)探索和實(shí)踐，在不斷的摸索和嘗試中篩選、確定、創(chuàng)立符合實(shí)際需要的評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐步形成較為科學(xué)合理、系統(tǒng)完善的績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系，反過來再指導(dǎo)績(jī)效審計(jì)的實(shí)踐。

　　就現(xiàn)階段而言，在績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)把握以下原則：

　　1.目標(biāo)原則：績(jī)效審計(jì)主要評(píng)價(jià)被審計(jì)單位對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。

　　2.溝通原則：績(jī)效評(píng)價(jià)最好能由被審計(jì)單位依照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法自行評(píng)價(jià)，然后再由審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)單位進(jìn)行溝通。從而使審計(jì)組不會(huì)忽略或抹煞被審計(jì)單位的貢獻(xiàn)，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)疏漏，同時(shí)有助于被審計(jì)單位查擺整改。

　　3.客觀原則：績(jī)效評(píng)價(jià)依賴于審計(jì)人員超然獨(dú)立的立場(chǎng)和精湛熟練的業(yè)務(wù)能力來完成。

　　4.比較原則：數(shù)字是評(píng)定績(jī)效的最佳衡量工具，但通常要選擇項(xiàng)目預(yù)算等可比較的基準(zhǔn)數(shù)字資料。

　　5.責(zé)任原則：評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)首先確定責(zé)任的歸屬，辨明責(zé)任是否再被審計(jì)單位權(quán)責(zé)范圍之內(nèi)，是否為當(dāng)事人可控制事項(xiàng)，剔除主管部門無法改變的外在影響。

　　6.謹(jǐn)慎原則：對(duì)超越審計(jì)職責(zé)范圍的事項(xiàng)、證據(jù)不足、評(píng)價(jià)依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)不明確的事項(xiàng)、審計(jì)過程中未涉及的事項(xiàng)不作評(píng)價(jià)。

　　7.總體把握原則：先針對(duì)存在的問題圍繞審計(jì)目標(biāo)進(jìn)行分階段評(píng)價(jià)，再進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，不能進(jìn)行總體評(píng)價(jià)就不評(píng)價(jià)。

　　8.效果優(yōu)先原則：效果追求為先，再?gòu)?qiáng)化效率問題。審計(jì)人員在全面評(píng)價(jià)效果遇到困難時(shí)，通過識(shí)別關(guān)鍵的無效率現(xiàn)象，可以預(yù)測(cè)出績(jī)效問題?；蛘卟粚?duì)整體績(jī)效情況發(fā)表意見，僅僅對(duì)檢查的事項(xiàng)是否符合標(biāo)準(zhǔn)或者預(yù)算表明意見。

　　對(duì)于今后績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立和完善，我們認(rèn)為指標(biāo)體系中應(yīng)包括以下主要指標(biāo)：一是總體評(píng)價(jià)類指標(biāo)，包括審計(jì)的項(xiàng)目資金，有關(guān)國(guó)家方針政策規(guī)定、財(cái)政法規(guī)規(guī)定、預(yù)期任務(wù)目標(biāo)、社會(huì)評(píng)議反映、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)等。通過這類指標(biāo)的審核和分析，判斷被審計(jì)單位或項(xiàng)目是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，評(píng)價(jià)財(cái)政資金的總體績(jī)效；二是綜合資源類指標(biāo)，包括人力資源和相關(guān)的自然資源、能源等，通過審核和分析綜合資源的利用和消耗情況，判斷被審計(jì)單位完成項(xiàng)目的工作效率的高低，評(píng)價(jià)財(cái)政資金管理的效率性和資金的節(jié)約度；三是資金投入類指標(biāo)，包括項(xiàng)目資金的預(yù)決算、資金投入率、資金節(jié)約率和完成單位工作量資金率等，通過審計(jì)和分析財(cái)政資金的使用情況，判斷被審計(jì)單位或項(xiàng)目的資金使用是否節(jié)約和有效，是否存在嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)，評(píng)價(jià)財(cái)政資金投入的經(jīng)濟(jì)性；四是實(shí)物形態(tài)類指標(biāo)，主要通過實(shí)施地考察和查閱完成項(xiàng)目的驗(yàn)收?qǐng)?bào)告，對(duì)照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，判斷項(xiàng)目完成的質(zhì)量和取得的效果，評(píng)價(jià)被審計(jì)單位完成該項(xiàng)目的效果性。

　　四、構(gòu)建浙江績(jī)效審計(jì)模式應(yīng)解決的幾個(gè)問題

　?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)

　　長(zhǎng)期以來，我們所進(jìn)行的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)都是重在揭露問題，查處違紀(jì)違規(guī)行為，審計(jì)思路還停留在原有的財(cái)務(wù)收支審計(jì)上，對(duì)如何把握績(jī)效審計(jì)缺乏科學(xué)、宏觀、精確的定位，理論上的探索準(zhǔn)備工作也沒有跟上，在效益審計(jì)的內(nèi)容、切入點(diǎn)、效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等方面都還有分歧。同時(shí)，多數(shù)審計(jì)人員習(xí)慣于從財(cái)務(wù)收支報(bào)表和憑證中獲取信息，發(fā)現(xiàn)個(gè)別的，微觀的經(jīng)濟(jì)問題，缺乏從社會(huì)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的宏觀角度發(fā)現(xiàn)、分析問題的能力，不少人對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)還存在偏差。因此，當(dāng)前必須提高廣大審計(jì)工作者對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)，同時(shí)要提高相關(guān)的業(yè)務(wù)水平與技能。審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要利用多種渠道廣泛宣傳績(jī)效審計(jì)，比如專業(yè)刊物、研討會(huì)和論壇、業(yè)務(wù)會(huì)議等，還要積極廣泛地組織績(jī)效審計(jì)知識(shí)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓大多數(shù)政府審計(jì)人員逐步掌握績(jī)效審計(jì)的基本知識(shí)，在實(shí)踐中能夠結(jié)合本專業(yè)技能熟練運(yùn)用績(jī)效審計(jì)的方法。

　　（二）整合資源，合理分工

　　雖然今后政府審計(jì)將逐步突破財(cái)務(wù)收支審計(jì)向績(jī)效審計(jì)方向發(fā)展，但在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，真實(shí)合法性審計(jì)仍然是審計(jì)工作的重點(diǎn)內(nèi)容，不能放松。同時(shí)，由于績(jī)效審計(jì)自身的復(fù)雜性和廣泛性，開展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目需要投入更多的人力物力。這就要求國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)資源的整合。一是加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能處室和上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)人力和信息資源的順暢流動(dòng)，發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)，降低審計(jì)成本，必要時(shí)也可集中力量開展全省性的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目；二是充分運(yùn)用社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的力量，發(fā)揮他們?cè)谡鎸?shí)合法性審計(jì)方面的優(yōu)勢(shì)，將大部分真實(shí)合法性審計(jì)任務(wù)委托給社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)完成，審計(jì)機(jī)關(guān)重點(diǎn)抓好對(duì)社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的綜合監(jiān)督，從而集中更多的精力和時(shí)間開展績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目。三是要重視建立績(jī)效審計(jì)專家隊(duì)伍，特別是一些績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域，應(yīng)聘請(qǐng)一些專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威專家，擔(dān)任績(jī)效審計(jì)人員或顧問。

　?。ㄈ┩晟瓶己?，推動(dòng)實(shí)踐

　　考核是一種方向性導(dǎo)向，對(duì)審計(jì)過程和審計(jì)結(jié)果影響甚大，審計(jì)機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮項(xiàng)目考核“指揮棒”在推動(dòng)績(jī)效審計(jì)實(shí)踐方面的積極作用。在今后的審計(jì)系統(tǒng)評(píng)比和優(yōu)秀項(xiàng)目考核中，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)績(jī)效審計(jì)的考核力度，逐步擴(kuò)大績(jī)效審計(jì)在考核評(píng)比中所占的比重，鼓勵(lì)審計(jì)人員積極開展績(jī)效審計(jì)的探索和實(shí)踐。從而促使審計(jì)人員自覺加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身綜合素質(zhì)，主動(dòng)適應(yīng)開展績(jī)效審計(jì)的需要。

　?。ㄋ模┯蓽\入深，逐步深入

　　績(jī)效審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展有一個(gè)由淺入深、逐步深入的過程。所謂由淺入深，一是要解決好績(jī)效審計(jì)與財(cái)務(wù)收支審計(jì)之間的關(guān)系，虛假會(huì)計(jì)信息和違法違規(guī)行為是造成國(guó)有資產(chǎn)和政府資金流失浪費(fèi)的根本因素，因此首先要從財(cái)務(wù)收支審計(jì)發(fā)現(xiàn)的不真實(shí)、不合法的普遍性、傾向性問題入手開展績(jī)效審計(jì)工作；二是要從專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查入手，審計(jì)調(diào)查可大可小、可繁可簡(jiǎn)，尤其有利于發(fā)現(xiàn)和揭露帶有共性的問題，易于向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)型。從浙江省審計(jì)工作實(shí)際情況看，應(yīng)逐步縮小單純財(cái)務(wù)收支審計(jì)項(xiàng)目在年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃中所占的比重，不斷增加專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的項(xiàng)目數(shù)量，同時(shí)要不斷加大全省同步的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目比重，力爭(zhēng)到2007年實(shí)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目占年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃一半的目標(biāo)。所謂由點(diǎn)到面，就是從投資審計(jì)、財(cái)政支出審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等領(lǐng)域逐個(gè)突破，然后向縱深拓展，向面上鋪開，最終覆蓋大部分審計(jì)領(lǐng)域。

　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)培訓(xùn)，提高素質(zhì)

　　績(jī)效審計(jì)要求審計(jì)人員要非常深入地了解政府工作的目標(biāo)，要掌握一定的宏觀經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)管理等方面的專業(yè)知識(shí)。但目前審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)較單一，缺少訓(xùn)練有素、能運(yùn)用績(jī)效審計(jì)知識(shí)的一專多能的復(fù)合型人才。加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)培訓(xùn)、教育已迫在眉睫。對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行績(jī)效審計(jì)培訓(xùn)，不僅要有國(guó)內(nèi)外績(jī)效審計(jì)理論研究成果，而且還要重點(diǎn)突出績(jī)效審計(jì)實(shí)務(wù)的培訓(xùn)。當(dāng)前最佳的方法是配合對(duì)某一領(lǐng)域或行業(yè)績(jī)效審計(jì)，進(jìn)行審前培訓(xùn)。著重拓寬審計(jì)人員的思路，一方面使審計(jì)人員具備創(chuàng)新能力，能夠發(fā)現(xiàn)與財(cái)務(wù)審計(jì)不同的問題；另一方面，能夠以聯(lián)系發(fā)展的觀念看待或解決審計(jì)查出的問題。要進(jìn)行政府環(huán)境培訓(xùn)，使審計(jì)人員非常深刻地了解政府工作并對(duì)政府業(yè)績(jī)形成有價(jià)值的評(píng)判。要進(jìn)行績(jī)效審計(jì)方法和技術(shù)的培訓(xùn)，重點(diǎn)提高審計(jì)人員績(jī)效審計(jì)的能力和經(jīng)驗(yàn)。要進(jìn)行具體績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的技能培訓(xùn)，如統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)科學(xué)、計(jì)算機(jī)技術(shù)等。