開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的意義

　　績(jī)效審計(jì)是我國(guó)國(guó)家審計(jì)發(fā)展的方向。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政制度的建立，國(guó)家審計(jì)必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，審計(jì)職能作用的范圍和內(nèi)容也必須擴(kuò)展。從總的趨勢(shì)來(lái)看，我國(guó)國(guó)家審計(jì)要從原來(lái)的財(cái)務(wù)審計(jì)為主導(dǎo)向以績(jī)效審計(jì)為中心、財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)同時(shí)并存、共同發(fā)展轉(zhuǎn)變。從原來(lái)的公證鑒定向分析、管理咨詢服務(wù)方向發(fā)展，為政府和經(jīng)濟(jì)管理決策者提供可靠的信息。從原來(lái)的單位審計(jì)向公共社會(huì)審計(jì)發(fā)展，顯然，公共社會(huì)審計(jì)是與我國(guó)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政制度的日趨完善密切相關(guān)的，當(dāng)公共支出壓力越來(lái)越大的時(shí)候，人們對(duì)提高公共財(cái)政支出的效果和明確政府投資規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的要求，越來(lái)越嚴(yán)格，就產(chǎn)生了以評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)性、效率和效益為主的績(jī)效審計(jì)。作為國(guó)家審計(jì)，就必須發(fā)揮法律賦予的職能作用，為政府管理經(jīng)濟(jì)提供可靠的信息和提出加強(qiáng)管理的建議，提高公共支出的經(jīng)濟(jì)性、效率和效益。并且也能給社會(huì)公眾一個(gè)政府管理資源和資金經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的有效信息。

　　當(dāng)前，我國(guó)的績(jī)效審計(jì)與國(guó)外績(jī)效審計(jì)還存在著環(huán)境差異，主要表現(xiàn)在：（1） 理論研究探索不夠；（2） 法規(guī)建設(shè)滯后，沒(méi)有明確的績(jī)效審計(jì)條例；（3） 沒(méi)有公認(rèn)的績(jī)效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；（4） 沒(méi)有制定指導(dǎo)績(jī)效審計(jì)的方法；（5） 缺少必要的人員培訓(xùn)。

　　如何選擇績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目

　　如前所述，我國(guó)績(jī)效審計(jì)與國(guó)外績(jī)效審計(jì)存在較大的環(huán)境差異，特別是審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系沒(méi)有建立，僅靠經(jīng)驗(yàn)判斷，難以做出比較切合實(shí)際的結(jié)論。對(duì)我們初步嘗試績(jī)效審計(jì)的審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，選擇一些業(yè)績(jī)?cè)谝?guī)劃文件中充分表述，并比較客觀的項(xiàng)目，是解決問(wèn)題的好辦法。我們?cè)谶x擇初審績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，首先發(fā)動(dòng)全局業(yè)務(wù)人員每人提報(bào) 2 個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，共提報(bào)了42個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目參試題目。經(jīng)過(guò)對(duì)各項(xiàng)目的初步調(diào)查評(píng)估，認(rèn)真篩選，確定把“農(nóng)業(yè)高科技示范園”作為第一個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行探索嘗試。

　　我們把“示范園”作為第一個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目的主要原因有：

　　1 、業(yè)高科技示范園是市委、市政府的投資決策，雖然這個(gè)項(xiàng)目投資不是很大，但影響較大。

　　2 、農(nóng)業(yè)高科技示范園項(xiàng)目的社會(huì)效益較好，但經(jīng)濟(jì)效益情況不是很清楚，通過(guò)績(jī)效審計(jì)可以弄清這些問(wèn)題。

　　3 、農(nóng)業(yè)高科技示范園的前景如何，應(yīng)繼續(xù)傾斜扶持，還是任其自由發(fā)展，是否按原規(guī)劃實(shí)施項(xiàng)目 ，在實(shí)施過(guò)程中管理是否到位， 是否存在損失浪費(fèi)等問(wèn)題，運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題及產(chǎn)生問(wèn)題的原因等。對(duì)這些情況，投資者及社會(huì)公眾不是很清楚，社會(huì)上有多種說(shuō)法，為搞清這些問(wèn)題，得出比較可靠的結(jié)論，我們選擇了這個(gè)項(xiàng)目。

　　4 、選擇農(nóng)業(yè)高科技示范園作為第一個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)不大。 因?yàn)槭形?、市政府投資建設(shè)示范園的初衷就是把社會(huì)效益放在第一位，即使短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益不是太理想，也在人們的意料之中。

　　5 、選擇農(nóng)業(yè)高科技示范園作為第一個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，是由于該項(xiàng)目專業(yè)技術(shù)要求不高，按現(xiàn)有審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)水平，在審計(jì)技術(shù)方法和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上容易掌握和操作。

　　6 、農(nóng)業(yè)高科技示范園項(xiàng)目有比較齊全的立項(xiàng)文件，便于研究確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)， 因?yàn)槲募袑懨髁艘_(dá)到的結(jié)果，在項(xiàng)目開(kāi)始之前，預(yù)期結(jié)果已經(jīng)列出，這樣的結(jié)果較好測(cè)定。

　　績(jī)效審計(jì)的基本步驟和方法

　　一般來(lái)說(shuō)，每個(gè)績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目大致要經(jīng)過(guò)四個(gè)步驟：

　?。ㄒ唬┏醪秸{(diào)查

　　績(jī)效審計(jì)的對(duì)象是各種不同性質(zhì)的投資、規(guī)劃和管理活動(dòng)。所以，績(jī)效審計(jì)必須圍繞著投資、規(guī)劃、管理項(xiàng)目的實(shí)施單位進(jìn)行一系列的具體審計(jì)工作。在初步調(diào)查中，審計(jì)人員的工作就是從收集項(xiàng)目實(shí)施單位的基本情況和總況資料開(kāi)始。根據(jù)這些初步調(diào)查的資料，首先確定該項(xiàng)目應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)或目標(biāo)的適當(dāng)水平，并鑒定投資、規(guī)劃項(xiàng)目的可行性方案。然后，編制一份在選定的領(lǐng)域里 （ 審計(jì)范圍 ） 的管理監(jiān)督系統(tǒng)的審查提綱。

　?。?二 ） 監(jiān)督管理系統(tǒng)的審查

　　審計(jì)人員通過(guò)對(duì)管理監(jiān)督系統(tǒng)的審查，來(lái)測(cè)試與審計(jì)項(xiàng)目相關(guān)的項(xiàng)目實(shí)施單位管理監(jiān)督系統(tǒng)的健全和有效性，并取得相關(guān)的證據(jù)。以確定完成項(xiàng)目目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)是否是公認(rèn)的并是否被接受和執(zhí)行，項(xiàng)目完成后的結(jié)果如何， 以及這些結(jié)果是否可全部作為我們的審計(jì)目標(biāo)。然后，審計(jì)人員要編制一份詳細(xì)審計(jì)方案。

　　上述兩個(gè)步驟，在實(shí)際審計(jì)工作中通常作為一個(gè)步驟來(lái)實(shí)施。

　　我們?cè)趯?shí)施“農(nóng)業(yè)高科技示范園”績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，首先對(duì)被審計(jì)單位的基本情況和立項(xiàng)文件進(jìn)行了初步調(diào)查，再對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督管理系統(tǒng)進(jìn)行審查，確定審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和初步審計(jì)目標(biāo)。

　　當(dāng)前，我們搞績(jī)效審計(jì)，在審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)確定方面，面臨著兩大難點(diǎn)：一是投資規(guī)劃項(xiàng)目的立項(xiàng)文件中各項(xiàng)規(guī)劃投資目標(biāo)的鑒定；二是沒(méi)有公認(rèn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)難以確定。我們?cè)趯?duì)“農(nóng)業(yè)高科技示范園”績(jī)效審計(jì)的過(guò)程中，首先從觀念上轉(zhuǎn)變得比較徹底，認(rèn)為：只有經(jīng)過(guò)實(shí)踐，才能探索經(jīng)驗(yàn)；只有經(jīng)過(guò)調(diào)查，才能獲得標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)論。在對(duì)投資規(guī)劃項(xiàng)目立項(xiàng)文件中的各項(xiàng)投資目標(biāo)鑒定上，客觀得分析了立項(xiàng)文件目標(biāo)的各項(xiàng)指標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程和結(jié)果，采取詢?cè)L、咨詢和做大量社會(huì)調(diào)查的方法，得出比較客觀和社會(huì)公認(rèn)的項(xiàng)目目標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在確定社會(huì)效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，對(duì)市蔬菜辦公室等 6 部門、蔬菜批發(fā)市場(chǎng)、鎮(zhèn)政府分管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、 14 個(gè)蔬菜種植專業(yè)戶、 2 個(gè)蔬菜出口加工企業(yè)及多名蔬菜專業(yè)技術(shù)人員，從不同角度進(jìn)行了 40 多人次深入細(xì)致的詢?cè)L、調(diào)查工作，得出了比較客觀的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和初步結(jié)論，確定了“項(xiàng)目實(shí)施及管理情況，產(chǎn)生的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益情況， 以評(píng)價(jià)社會(huì)效益為主”的初步審計(jì)目標(biāo)。

　　（ 三 ） 詳細(xì)檢查

　　審計(jì)人員按照審計(jì)目標(biāo)收集足夠的相關(guān)、重要、充分的證據(jù)，以審查項(xiàng)目執(zhí)行者是否按照項(xiàng)目規(guī)劃的目標(biāo)來(lái)實(shí)施項(xiàng)目的， 以及是否達(dá)到了預(yù)期結(jié)果，如果沒(méi)有完成，要分析沒(méi)有完成的原因，并要認(rèn)真總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果好的經(jīng)驗(yàn)和做法。然后，審計(jì)人員總結(jié)和分析全部證據(jù)，并得出審計(jì)目標(biāo)的相應(yīng)結(jié)論。

　　我們?cè)趯?shí)施“農(nóng)業(yè)高科技示范園”績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，根據(jù)審計(jì)目標(biāo)，編制了詳細(xì)審查提綱。

　　我們分析了可能影響項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的原因，確定將下列人員和單位作為我們的詢?cè)L、調(diào)查、咨詢范圍： （1） 政府官員， 了解決策意圖； （2） ．項(xiàng)目執(zhí)行單位有關(guān)管理人員， 了解是否按立項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)和有關(guān)管理要求實(shí)施項(xiàng)目； （3） 有關(guān)技術(shù)人員， 了解項(xiàng)目是否起到示范作用，保持了技術(shù)領(lǐng)先的地位； （4） 承包者， 了解是否按照項(xiàng)目管理者的要求，進(jìn)行新技術(shù)實(shí)驗(yàn)和種植； （5） 農(nóng)戶，了解對(duì)示范園的“示范”作用的認(rèn)識(shí)，對(duì)發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)前景評(píng)估，種植大棚蔬菜與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的比較效益； （6） 蔬菜加工企業(yè)， 了解所需蔬菜品種、進(jìn)貨價(jià)格、數(shù)量及渠道，本地蔬菜的供應(yīng)量及占所需數(shù)量的比重，消化本地蔬菜的能力等； （7） 蔬菜市場(chǎng)及市場(chǎng)管理人員，考察市場(chǎng)供應(yīng)量及需要量，進(jìn)貨渠道， 了解市場(chǎng)對(duì)反季蔬菜和新品種的需求情況，市場(chǎng)管理對(duì)蔬菜上市的要求等。

　　上述所舉七方面的原因，是我們?cè)敿?xì)審查工作的基礎(chǔ)，按此思路，我們對(duì)項(xiàng)目實(shí)施及管理情況、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益情況制定了詳細(xì)審計(jì)提綱，并建立各分項(xiàng)審計(jì)目標(biāo)。如：在項(xiàng)目實(shí)施及管理方面，確定對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)情況、是否按規(guī)劃目標(biāo)及有關(guān)管理要求實(shí)施、實(shí)施過(guò)程中是否存在損失浪費(fèi)現(xiàn)象、是否積極推廣新技術(shù)和新品種、 自身經(jīng)濟(jì)效益是否達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)、項(xiàng)目資金的到位和使用情況等幾個(gè)問(wèn)題，進(jìn)行詳細(xì)審查；在社會(huì)效益方面，確定對(duì)高效農(nóng)業(yè)種植技術(shù)的推廣及應(yīng)用情況、農(nóng)戶的認(rèn)識(shí)及與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的效益比較、引進(jìn)和推廣新品種情況、探索試驗(yàn)新技術(shù)情況、市場(chǎng)本地蔬菜供應(yīng)情況、蔬菜加工企業(yè)對(duì)本地蔬菜的需求情況等問(wèn)題，進(jìn)行詳細(xì)審查；在項(xiàng)目自身經(jīng)濟(jì)效益方面，確定對(duì)項(xiàng)目總體投資收益、項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)成本、示范園種植收益、設(shè)施及設(shè)備利用率、土地利用率等問(wèn)題，進(jìn)行詳細(xì)審查。

　?。?四 ）編寫和提出審計(jì)報(bào)告

　　在詳細(xì)審查的基礎(chǔ)上，審計(jì)組要根據(jù)足夠的證據(jù)提出審計(jì)結(jié)論，進(jìn)行綜合分析，歸納提出加強(qiáng)和改進(jìn)管理的建議，編寫一份績(jī)效審計(jì)報(bào)告。向投資管理者或委托者以及被審計(jì)單位提交績(jī)效審計(jì)報(bào)告， 以便對(duì)審計(jì)結(jié)果和建議的認(rèn)可和采納。

　　關(guān)于績(jī)效審計(jì)的方法，我們是根據(jù)所要完成的審計(jì)項(xiàng)目及特點(diǎn)而采用幾種方法。

　　績(jī)效審計(jì)所關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，所以它不僅僅局限于檢查會(huì)計(jì)資料和有關(guān)文件。如前所述，在進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員要接觸與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的人員，考察現(xiàn)場(chǎng)，還要對(duì)有關(guān)事實(shí)進(jìn)行詢?cè)L、調(diào)查及咨詢。

　　績(jī)效審計(jì)是建設(shè)性的、幫助性的。是我們審計(jì)機(jī)關(guān)為政府公共支出決策和管理單位提供信息、咨詢服務(wù)的審計(jì)行為，是強(qiáng)化我們審計(jì)機(jī)關(guān)服務(wù)功能的具體體現(xiàn)。

　　績(jī)效審計(jì)強(qiáng)調(diào)分析的客觀性。它不搞先入為主的結(jié)論，也不批評(píng)任何人和單位。

　　進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí)，應(yīng)該盡量地檢查那些取得成功的地方及未能達(dá)到預(yù)期績(jī)效的地方。要做好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和缺陷分析的工作。

　　我們?cè)诖_定“農(nóng)業(yè)高科技示范園”績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目后，與被審計(jì)單位主管部門溝通時(shí)，該主管部門就是認(rèn)為我們審計(jì)機(jī)關(guān)是專門挑毛病的，盡管我們把此項(xiàng)審計(jì)的目的講得很明白，但他們就是不理解，最后是無(wú)可奈何地接受了審計(jì)。審計(jì)項(xiàng)目結(jié)束后，我們將審計(jì)報(bào)告送交他們征求意見(jiàn)時(shí)，他們對(duì)審計(jì)結(jié)論、建議，對(duì)我們所做的大量社會(huì)調(diào)查結(jié)果，都表示出滿意的態(tài)度，并一再?gòu)?qiáng)調(diào)這個(gè)項(xiàng)目審?fù)砹?，?duì)報(bào)告中所做結(jié)論和建議，表示接受并立即采取措施加以改進(jìn)。

　　如何編寫績(jī)效審計(jì)報(bào)告

　　績(jī)效審計(jì)不同于財(cái)務(wù)收支審計(jì)及其他專項(xiàng)審計(jì)，因此，它的報(bào)告格式也不能與審計(jì)基本準(zhǔn)則及審計(jì)報(bào)告準(zhǔn)則要求完全一致。我們認(rèn)為，績(jī)效審計(jì)報(bào)告不論其格式怎樣編排，但至少包含下列幾項(xiàng)內(nèi)容要素：

　　l 、審計(jì)單位基本情況 （ 包括項(xiàng)目總況 ） ；

　　2 、審計(jì)結(jié)論；

　　3 、審計(jì)建議；

　　4 、論證審計(jì)結(jié)論的事實(shí)證據(jù)。

　　我們?cè)诰帉憽稗r(nóng)業(yè)高科技示范園”績(jī)效審計(jì)報(bào)告時(shí)，在充分的詢?cè)L、調(diào)查、咨詢基礎(chǔ)上，獲得充分的證據(jù)，審計(jì)人員又充分發(fā)揮綜合分析、判斷能力，得出較為恰當(dāng)?shù)?、公眾認(rèn)可的審計(jì)結(jié)論。如：經(jīng)過(guò)審計(jì)和調(diào)查，示范園項(xiàng)目自創(chuàng)建以來(lái)累計(jì)虧損 88 ．2 萬(wàn)元，我們不是只以盈利與否做評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而是客觀的分析了造成虧損的主要原因： 一是建園初期設(shè)備投入大、科研實(shí)驗(yàn)成本高 （ 新品種辣椒、西紅柿種子每棵價(jià)格是普通種子的幾十倍 ） ；二是對(duì)高效優(yōu)質(zhì)種苗及生產(chǎn)無(wú)公害蔬菜的推廣宣傳不夠， 以及菜農(nóng)對(duì)新品種、新技術(shù)需要一個(gè)認(rèn)知和接受的過(guò)程等。要求項(xiàng)目近期盈利顯然是不現(xiàn)實(shí)的，但所存在的問(wèn)題通過(guò)努力是可以解決的。我們?cè)趯?duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的社會(huì)效益情況進(jìn)行分析時(shí)，審計(jì)結(jié)果表明：示范園項(xiàng)目建成后，先后共接待了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和本市農(nóng)民參觀 26000 多人次；受示范園帶動(dòng)，全市兩年來(lái)新增蔬菜大棚種植戶3000 多戶；擴(kuò)大蔬菜大棚種植面積7700 畝；大棚種植戶盈利面 100 ％；全市新增蔬菜大棚每年總收入達(dá) 7660 萬(wàn)元，純收入5980萬(wàn)元，比露地蔬菜種植增收 4740 萬(wàn)元。菜農(nóng)將示范園親切稱之為“政府的示范園，農(nóng)民的試驗(yàn)田”。而在對(duì)蔬菜批發(fā)市場(chǎng)調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，外地蔬菜基本不見(jiàn)了，大棚蔬菜的崛起，真正成了當(dāng)?shù)氐摹安嘶@子”。

　　經(jīng)過(guò)以上綜合分析和判斷，我們認(rèn)定該項(xiàng)目屬朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，我們?cè)趯徲?jì)報(bào)告中作出了： 示范園的社會(huì)效益明顯，發(fā)揮了應(yīng)有的示范效應(yīng)； 示范園的建設(shè)資金使用合規(guī)的審計(jì)結(jié)論。在肯定成績(jī)和指出問(wèn)題的同時(shí)，向市政府和被審計(jì)單位提出了“應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)示范園的投入，并給予適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠；提高現(xiàn)有土地有效利用面積；優(yōu)化和完善項(xiàng)目管理機(jī)制；加大新品種、新技術(shù)宣傳和推廣力度，積極發(fā)展無(wú)公害蔬菜生產(chǎn)等建議。并且，將有關(guān)審計(jì)結(jié)論與論證審計(jì)結(jié)論的事實(shí)證據(jù)結(jié)合在一起，使人看起來(lái)有理有據(jù)，觀點(diǎn)清晰，態(tài)度鮮明。

　　績(jī)效審計(jì)報(bào)告也可增加審計(jì)范圍的內(nèi)容，它能進(jìn)一步證明審計(jì)結(jié)論的可信程度和可利用程度。

　　審計(jì)建議要從正面提出，如“如果你的行動(dòng)遵守規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)（ 目標(biāo) ），那么，你將獲得良好的后果”。因?yàn)榻ㄗh內(nèi)容是針對(duì)存在的缺點(diǎn)，提出改進(jìn)管理辦法和采取正確的措施。

　　在向政府或投資管理者提交審計(jì)報(bào)告時(shí)，也可將被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人對(duì)審計(jì)報(bào)告的結(jié)論所提出的意見(jiàn)或解釋，作為“單位意見(jiàn)”一并提交，使報(bào)告內(nèi)容更加客觀公正，使問(wèn)題更能得到深入分析，使報(bào)告使用者更全面的了解各方面的看法，從而使決策者根據(jù)審計(jì)結(jié)論得出比較正確的決策。

　　在審計(jì)報(bào)告比較長(zhǎng)的情況下，最好在報(bào)告前面編寫一個(gè)報(bào)告摘要或提要， 以便使讀者易于了解整個(gè)報(bào)告的主要內(nèi)容。