[摘要]當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)已影響著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，而有關(guān)制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的根源和關(guān)鍵所在。本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的制度成因進(jìn)行了較全面分析，并提出相應(yīng)的化解措施。

　　[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)　制度成因　化解對策

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國財政體系中的最低一級，也是我國財政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的狀況，一方面將影響整個國家的財政狀況，另一方面又關(guān)系著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定。而目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況卻不盡人意，主要表現(xiàn)為負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)比重高，債務(wù)規(guī)模大，債務(wù)種類多。因此，如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)已是中央和各級地方政府當(dāng)前急切需要解決的問題。要有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，必須首先對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因進(jìn)行分析，然后有針對性地采取化解對策。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因很多，但筆者認(rèn)為制度成因是關(guān)鍵。本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的制度成因進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的化解對策。

　　一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的制度成因

　　1.不徹底的分稅制財政體制

　　筆者認(rèn)為，不徹底的分稅制財政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的根源。首先，從表象看，我國1994年開始實行不徹底的分稅制財政體制，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也主要起于1994年，之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面越來越大，負(fù)債金額越來越高。其次，從深層次看，現(xiàn)行不徹底的分稅制財政體制必然會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)債：

　�。�1）稅種的劃分不徹底，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源少。由于我國實行的是不徹底的分稅制，所以，稅種的劃分不徹底，主要表現(xiàn)為：一是同一稅種因企業(yè)性質(zhì)不同而劃為不同的財政收入，如中央直屬企業(yè)所得稅歸屬于中央財政收入，地方企業(yè)所得稅歸屬于地方財政收入，金融保險企業(yè)營業(yè)稅屬于中央財政收入，地方企業(yè)營業(yè)稅屬于地方財政收入。二是存在共享稅種，即同一稅種的收入一部分歸中央財政，一部分歸地方財政，如增值稅75%歸中央，25%歸地方。由于稅種劃分不徹底，致使財政收入形成不合理，往往是把一些收入高、穩(wěn)定且征收容易的稅作為中央固定收入，如關(guān)稅、中央企業(yè)所得稅、金融保險企業(yè)營業(yè)稅等。而把一些收入低、不穩(wěn)定且征收困難的稅作為地方固定收入，如地方企業(yè)營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個人所得稅、農(nóng)業(yè)稅及其附加等。同時，在中央、地方共享稅中，中央分享大部分，地方分享小部分，如消費稅全部歸中央，增值稅75%歸中央、25%歸地方，況且地方所得的25%還要在地方各級政府之間分配，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往在25%中只占小頭。這樣，由于稅種劃分不徹底就決定了作為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源非常少而負(fù)債。

　�。�2）各級政府的事權(quán)和支出范圍的劃分不明確，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收不抵支。分稅制財政體制的實施，必須建立在明確界定各級政府事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上，再根據(jù)事權(quán)與支出范圍劃分財權(quán)，確定各級政府的財政收入來源，使事權(quán)和財權(quán)相適應(yīng)。而我國現(xiàn)行的分稅制，只對中央政府和地方政府的事權(quán)和支出范圍作了籠統(tǒng)規(guī)定，對地方各級政府之間事權(quán)和支出范圍沒有作具體明確的規(guī)定。因此，在實施中，地方政府往往是財權(quán)盡量上收，事權(quán)盡量下放，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)然處于最不利的地位。這樣，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)較小，所承擔(dān)的支出責(zé)任卻很大，財政支出與財政收入不相適應(yīng)，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收不抵支。

　　2.財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善

　　財政轉(zhuǎn)移支付制度是為了彌補(bǔ)分稅制財政體制的不足而建立的一項制度，它本身是我國分稅制財政體制的有機(jī)組成部分。其基本目標(biāo)是促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均等化，客觀上要求對各地區(qū)的財政能力和財政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整。也就是說，如果分稅制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入少，就可以通過轉(zhuǎn)移支付從中央或上級地方政府獲得一部分轉(zhuǎn)移性財政收入。但是，由于我國目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度還很不完善，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能獲得的財政轉(zhuǎn)移支付收入很少且不穩(wěn)定，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的重要原因。其不完善性主要表現(xiàn)為：一是轉(zhuǎn)移支付形式不規(guī)范�，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付形式主要有稅收返還、增量返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等，但各種轉(zhuǎn)移支付形式的政策指向不明確、不規(guī)范，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得的轉(zhuǎn)移支付收入不穩(wěn)定。二是轉(zhuǎn)移支付中�？钐�多，隨意性大。我國目前的轉(zhuǎn)移支付范圍廣，幾乎涉及所有預(yù)算支出科目。同時，很多專項支出缺乏依據(jù)和制度約束，隨意性很大，結(jié)果反而使偏遠(yuǎn)落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的�？钌伲�經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的�？疃啵瑥亩�不能很好地平衡分稅制下財政收支不均狀況。目前，我國西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)狀況比中東部地區(qū)更為突出，也說明轉(zhuǎn)移支付制度沒能很好地發(fā)揮其平衡作用。

　　3.農(nóng)村金融制度失誤的歷史遺留

　　改革開放后，由于農(nóng)村金融制度不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，于是在20世紀(jì)90年代初先后在全國各地建立了農(nóng)村合作基金會和儲金會等組織，雖然它們是從事金融業(yè)務(wù)的組織，但又未劃歸金融部門管理，從而使其經(jīng)營活動失控，最終導(dǎo)致金融風(fēng)險的產(chǎn)生。1999年，中央便決定取締“兩金”并進(jìn)行徹底清理整頓，當(dāng)時為了保證農(nóng)村社會的穩(wěn)定，對確實無法解決的資不抵債部分，中央撥出了再貸款專項資金予以解決。絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要就是通過再貸款專項資金進(jìn)行解決的，而且金額較大，所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中至今還有較大金額的中央再貸款負(fù)債。

　　4.九年義務(wù)教育制度的普及實施與檢查

　　1992年，我國全面實施九年義務(wù)教育制度，而農(nóng)村是普及義務(wù)教育制度的重點和關(guān)鍵。為了使農(nóng)村能夠全面普及九年義務(wù)教育制度，要求各鄉(xiāng)村必須達(dá)標(biāo)，并且進(jìn)行全面檢查驗收。但是，很多鄉(xiāng)村由于教育設(shè)施和教學(xué)條件不能滿足普及九年義務(wù)教育制度的要求，為了檢查能夠達(dá)標(biāo)，便突擊性修建學(xué)校、引進(jìn)教師等，以改善教育設(shè)施和教學(xué)條件，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠下大筆債務(wù)。一般來說，教育越是落后的地區(qū)，財政越是困難，所以，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)為九年義務(wù)教育制度的實施與檢查所負(fù)債務(wù)至今未能償還。

　　5.農(nóng)村稅費制度的改革

　　20世紀(jì)90年代后期，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重，農(nóng)民收入增長呈現(xiàn)下降趨勢，影響著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，便對農(nóng)村的稅費制度進(jìn)行調(diào)整與改革。2000年開始取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策等，這樣，就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入相應(yīng)減少。2003年開始又對農(nóng)村稅費制度進(jìn)行深化改革，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅并從2004年起，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，5年內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅。實際上，很多省市2005年就全部取消農(nóng)業(yè)稅了，自然又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入進(jìn)一步減少。雖然，有財政轉(zhuǎn)移支付來貼補(bǔ)，然而財政收入要大幅度增長卻很困難，而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，財政支出增長加快，這樣在財政收入增長困難的條件下而支出增長加快，必然會使財政運行困難，從而產(chǎn)生負(fù)債。

　　6.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任用制度存在缺陷

　　一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部任命、任期制度存在缺陷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部，包括書記、副書記、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的任命、任期都是由縣委縣府決定，而且往往是一屆期滿就要作調(diào)整，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)便產(chǎn)生短期行為，而且不需要對其行為后果負(fù)責(zé)。于是，一方面對財政資金揮霍浪費，另一方面，不管財政償還能力，毫無顧忌地負(fù)債。二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的考核制度存在缺陷。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的考核主要看政績，而政績又片面強(qiáng)調(diào)形象工程，而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的政績考核情況將直接關(guān)系著其屆滿時的去向。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部為了突出政績，為屆滿提升創(chuàng)造條件，不惜負(fù)債大搞形象工程。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的任命無監(jiān)督約束機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的任命往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)說了算，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)們的三親六戚以及各種關(guān)系戶都想方設(shè)法安排到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹，人員經(jīng)費支出大幅度增加，從而導(dǎo)致負(fù)債。

　　7.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用缺乏有效的監(jiān)管制度

　　一是財政預(yù)算缺乏監(jiān)督。本來鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行監(jiān)督，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表主要是由村干部組成，而村干部又直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大很難起到監(jiān)督的作用，使預(yù)算流于形式，預(yù)算執(zhí)行隨意性大。二是日常的財政支出缺乏有效的監(jiān)督與管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的日常支出中，往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)說了算，沒有進(jìn)行科學(xué)的管理，也沒有嚴(yán)格的監(jiān)督和審計制度，使得財政資金的日常開支過大，從而造成負(fù)債。據(jù)了解，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年僅招待費、小車的運行費開支往往在一百萬元左右，這在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出中占不小比重。三是離任時無嚴(yán)格的審計制度。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，在任期滿后應(yīng)該對其任期的賬務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格審計，但是，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部離任時卻根本不對其進(jìn)行審計，致使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在任時肆無忌憚地開支財政資金，從而造成負(fù)債。

　　二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解對策

　　1.進(jìn)一步完善分稅制財政體制

　�。�1）合理劃分各級政府的事權(quán)和支出范圍。首先，合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)和支出范圍。一般來講，全國范圍受益的公共品支出應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，如國家外交、安全、中央國家機(jī)關(guān)的運轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控等支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；如果僅是地方受益的支出則應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)，如地方機(jī)關(guān)的運轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)和地方事業(yè)的發(fā)展等。其次，合理劃分地方各級政府的事權(quán)和支出范圍�，F(xiàn)行的分稅制沒有具體劃分地方各級政府的支出范圍，使地方各級政府在事權(quán)和支出范圍上討價還價，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在討價還價中處于最弱勢地位，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的責(zé)任大，支出范圍廣。如果國家具體劃分了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體支出范圍，假定該級地方政府的財政收入不能滿足財政支出的需要，就可以通過財政轉(zhuǎn)移支付制度來平衡。這樣，既可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債，又可以協(xié)調(diào)各地經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

　�。�2）合理劃分稅種，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的需要。根據(jù)各級政府的事權(quán)和支出范圍來合理劃分中央稅、地方稅及中央地方共享稅，以保證各級財政的需要。根據(jù)當(dāng)前分稅制稅種劃分存在的不足，應(yīng)該保證各級政府都有穩(wěn)定的財政收入來源，可以將共享稅的劃分比例作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)分享比例提高，其它稅種調(diào)整一部分作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，以增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源，這樣，才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的需要。

　�。�3）在完善現(xiàn)行分稅制基礎(chǔ)上逐步向徹底的分稅制過渡。我國現(xiàn)行的分稅制是不徹底的分稅制。徹底的分稅制是在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上將稅種徹底劃分中央稅和地方稅，不存在共享稅，而且地方政府具有立法權(quán)。如果所劃分的地方稅種不能滿足地方財政的需要，地方政府有權(quán)根據(jù)實際情況制定地方稅法，這樣，地方政府就不會負(fù)債。很多發(fā)達(dá)國家實行的分稅制就是徹底的分稅制。我國可以在進(jìn)一步完善現(xiàn)行分稅制基礎(chǔ)上逐步向徹底的分稅制過渡，既有利于理順中央與地方的分配關(guān)系，又有利于地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

　　2.改革調(diào)整轉(zhuǎn)移支付制度

　　一是確定科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付形式。應(yīng)該明確轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)和功能，科學(xué)合理地確定財政轉(zhuǎn)移支付形式，使轉(zhuǎn)移支付形式科學(xué)化、規(guī)范化。二是建立科學(xué)合理的均等化公式。應(yīng)該根據(jù)各種政策目標(biāo)，建立科學(xué)的均等化公式，同時規(guī)范轉(zhuǎn)移支付程序，建立轉(zhuǎn)移支付的約束制度，使轉(zhuǎn)移支付科學(xué)化、程序化，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分配公平合理。

　　3.清理債務(wù)，區(qū)分類別，分類化解

　　首先必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行徹底清理，確定統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)，然后按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，再根據(jù)債務(wù)類別有計劃地采取相應(yīng)的化解對策。對由于辦企業(yè)、上項目所負(fù)債務(wù)或為其擔(dān)保所負(fù)債務(wù)，需要進(jìn)行剝離，對還在經(jīng)營的企業(yè)，其債務(wù)就劃轉(zhuǎn)到企業(yè)頭上；對未經(jīng)營的企業(yè)或項目，可以對企業(yè)或項目的資產(chǎn)進(jìn)行徹底清理，通過轉(zhuǎn)讓或拍賣的方式來抵償債務(wù)；對20世紀(jì)90年代由于農(nóng)村金融制度的失誤和普及義務(wù)教育制度形成的債務(wù)，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的各級地方政府和中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付予以逐步化解；對于公益性的基本建設(shè)負(fù)債，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上地方政府按比例予以化解；對拖欠職工工資、獎金形成的債務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取有計劃的增收節(jié)支辦法化解。

　　4.建立合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任命制度，不斷提高干部素質(zhì)

　　一是對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的任命、任期制度進(jìn)行改革，使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安心地、長久地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，而不是為了“鍍金”。二是采取多種形式、多種途徑，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部的思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)，讓他們樹立正確的政績觀，立黨為公，執(zhí)政為民，切實為群眾辦好事、辦實事。同時，通過各種培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高其對財政的管理水平和能力，使財政資金發(fā)揮最大的效用。三是改變政績評定標(biāo)準(zhǔn)。把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民收入水平的提高以及鄉(xiāng)村消赤減債、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績的重要指標(biāo)，以改變政績考核只注重形象工程的做法。四要切實關(guān)心鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇，讓他們無后顧之憂，安心鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。

　　5.建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督管理制度

　　一是建立日常監(jiān)督檢查制度。由縣財政、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常財政收支的監(jiān)督部門，每年定期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支進(jìn)行檢查，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常財政收支的合法性和規(guī)范性。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部離任時的審計制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部調(diào)離鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，要對其在任期內(nèi)的財務(wù)收支及債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的審計，對違法和不符合財經(jīng)紀(jì)律、制度的行為要追究其責(zé)任，且建立債務(wù)終身責(zé)任追究制度。三是建立新增大型項目的審批檢查與公示招標(biāo)制度，提高財政資金的投資效益。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增大型項目，如修建、維修、購置和新辦公益事業(yè)等，必須實行報批制度，由縣財政初審后報縣政府審批，對已批準(zhǔn)的項目由財政部門進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。同時，對大型項目實行公示和招標(biāo)制度，以接受群眾的監(jiān)督，從而提高財政資金的投資效益。

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