[摘　要]國(guó)庫(kù)集中支付改革已經(jīng)到了十字路口，會(huì)計(jì)集中核算制度必須逐步向國(guó)庫(kù)集中支付制度并軌。必須采取相應(yīng)的對(duì)策和進(jìn)一步改革的配套措施，確保國(guó)庫(kù)集中支付改革的有序進(jìn)行。

　　[關(guān)鍵詞]國(guó)庫(kù)；支付；制度

　　一、前言

　　國(guó)庫(kù)集中支付制度是在公共財(cái)政基本框架內(nèi)，充分體現(xiàn)優(yōu)化資源配置的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮財(cái)政政策的積極作用，服從政府履行職能的需要。同時(shí)還要增強(qiáng)政務(wù)的公開(kāi)性，減少資金撥付的中間環(huán)節(jié)，做到既保證預(yù)算單位用款，又能提高財(cái)政資金的使用效益，以充分體現(xiàn)政府職能的透明、快捷、高效。推行國(guó)庫(kù)集中支付就是要變財(cái)政的事后監(jiān)督為事前控制，從源頭上堵塞支出漏洞。各預(yù)算單位在進(jìn)行支出時(shí)，必須首先向財(cái)政部門(mén)提出用款申請(qǐng)，財(cái)政部門(mén)對(duì)支出進(jìn)行審核同意后，通知國(guó)庫(kù)撥款，將款項(xiàng)直接撥付給所購(gòu)的商品和勞務(wù)的供應(yīng)商。這一過(guò)程有利于加強(qiáng)財(cái)政對(duì)各預(yù)算支出活動(dòng)的監(jiān)督控制，使預(yù)算單位的每一筆資金由過(guò)去的“暗箱”操作變?yōu)椤瓣?yáng)光”操作，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金流向、流量的全程控制，增強(qiáng)財(cái)政資金運(yùn)作和使用的透明度，規(guī)范資金使用者的行為，提高資金使用效率。各預(yù)算單位不再有財(cái)政資金結(jié)余，只有指標(biāo)結(jié)余，資金結(jié)余全部體現(xiàn)為財(cái)政結(jié)余。財(cái)政部門(mén)能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握資金運(yùn)作情況，為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和調(diào)控經(jīng)濟(jì)提供準(zhǔn)確依據(jù)，從而使財(cái)政宏觀調(diào)控能力大大增強(qiáng)。同時(shí)由財(cái)政撥款而購(gòu)置的資產(chǎn)可以在賬面上得到準(zhǔn)確反映，國(guó)有資產(chǎn)管理將更為規(guī)范，這有利于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。

　　二、國(guó)庫(kù)集中支付改革的現(xiàn)狀分析

　　從目前的發(fā)展進(jìn)程來(lái)看，國(guó)庫(kù)集中支付的改革從實(shí)現(xiàn)形式上主要有兩種，一是國(guó)庫(kù)集中支付制度，二是會(huì)計(jì)集中核算制度。這兩種制度的共同點(diǎn)是：其一，都是我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的產(chǎn)物。其二，兩種制度的操作主體都是財(cái)政部門(mén)。會(huì)計(jì)集中核算是以會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督為其基本職能，由會(huì)計(jì)核算中心按照“集中管理、統(tǒng)一開(kāi)戶、分戶核算”的原則集中辦理各單位的具體會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)，具有代理記賬的性質(zhì)。而國(guó)庫(kù)集中支付也是在財(cái)政部門(mén)成立國(guó)庫(kù)支付中心，具體從事資金支付、會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督檢查等業(yè)務(wù)。從職能和核算對(duì)象來(lái)看，會(huì)計(jì)核算中心與國(guó)庫(kù)支付中心是同一機(jī)構(gòu)。其三，兩種制度的承擔(dān)對(duì)象是一致的。會(huì)計(jì)集中核算工作和國(guó)庫(kù)集中支付工作的對(duì)象都是行政事業(yè)單位，其具體對(duì)象都是財(cái)政資金及其使用過(guò)程。最后，這兩種制度的目標(biāo)都是為了減少撥款環(huán)節(jié)，增加資金使用的透明度，進(jìn)而提高財(cái)政資金的使用效益。

　　當(dāng)然，二者的區(qū)別也是顯而易見(jiàn)的。首先，二者產(chǎn)生時(shí)間、背景環(huán)境及范圍不同。會(huì)計(jì)集中核算制度是在紀(jì)委的要求下首先出臺(tái)的，主要目標(biāo)是要把預(yù)防腐敗寓于決策制度之中，同時(shí)還有提高本級(jí)財(cái)政效率、節(jié)約經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、緩解各級(jí)政府尤其是較貧困地區(qū)的財(cái)政壓力的目的，所以會(huì)計(jì)集中核算制度在我國(guó)大多數(shù)地市級(jí)及其下屬區(qū)縣財(cái)政部門(mén)開(kāi)始試點(diǎn)推廣。而國(guó)庫(kù)集中支付制度是由財(cái)政部“金財(cái)工程”領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)庫(kù)司汲取國(guó)際上的一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化國(guó)家的通行做法并結(jié)合我國(guó)的具體特點(diǎn)，探索出來(lái)的一套切實(shí)可行的國(guó)庫(kù)管理改革制度。國(guó)庫(kù)集中支付在發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了幾十年，實(shí)踐證明是國(guó)家行之有效的理財(cái)模式。目前我國(guó)絕大多數(shù)省級(jí)財(cái)政、市級(jí)財(cái)政和少部分區(qū)縣級(jí)財(cái)政采用的是國(guó)庫(kù)集中支付制度。其次，兩種制度的運(yùn)行機(jī)制不同。會(huì)計(jì)集中核算制度在單位通常只設(shè)置報(bào)賬員等會(huì)計(jì)專管人員，即使設(shè)置會(huì)計(jì)人員，但會(huì)計(jì)職能大部分已經(jīng)轉(zhuǎn)移到會(huì)計(jì)核算中心，實(shí)際上單位的會(huì)計(jì)、出納都收歸會(huì)計(jì)核算中心，由會(huì)計(jì)核算中心統(tǒng)一核算和監(jiān)督，支出的決策與支出的執(zhí)行相分離。國(guó)庫(kù)集中支付制度通常是在單位設(shè)置會(huì)計(jì)并保留、行使其會(huì)計(jì)職能，在統(tǒng)一的支付中心設(shè)置統(tǒng)一的出納，會(huì)計(jì)和出納相分離，由支付中心的出納來(lái)監(jiān)督、制約各單位的會(huì)計(jì)。最后，兩種制度涵蓋的范圍不同。目前納入會(huì)計(jì)核算中心管理僅有一級(jí)核算單位，大部分基層核算單位仍無(wú)法納入，集中核算的資金僅是正常經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。而國(guó)庫(kù)集中支付的管理，則涵蓋了所有財(cái)政性資金的支出，即從財(cái)政資金的繳撥、使用管理到銀行清算，都要納入國(guó)庫(kù)單一賬戶等管理。

　　按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃要求，各地的會(huì)計(jì)集中核算制度要逐步向國(guó)庫(kù)集中支付制度并軌，由于現(xiàn)行會(huì)計(jì)集中核算制度已經(jīng)實(shí)施三年，有的地方實(shí)施時(shí)間甚至更長(zhǎng)，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)運(yùn)行已趨于穩(wěn)定，若突然轉(zhuǎn)軌勢(shì)必造成政策的反復(fù)，不利于財(cái)政改革的方向。國(guó)庫(kù)集中支付改革到了十字路口，如何順利地深化改革是我們特別是大多數(shù)實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算的區(qū)縣級(jí)財(cái)政部門(mén)當(dāng)前著重需要研究的課題。

　　三、國(guó)庫(kù)集中支付改革的發(fā)展趨勢(shì)以及對(duì)策

　�。ㄒ唬﹪�(guó)庫(kù)集中支付改革的發(fā)展趨勢(shì)

　　1.融入會(huì)計(jì)集中核算功能是國(guó)際上國(guó)庫(kù)集中支付制度的發(fā)展趨向。傳統(tǒng)意義上，財(cái)政與會(huì)計(jì)是相互獨(dú)立的科學(xué)范疇。但隨著公共財(cái)政的發(fā)展，許多西方國(guó)家政府公共會(huì)計(jì)已作為公共財(cái)政的重要組成部分，包含在國(guó)庫(kù)集中支付制度中，顯然，通過(guò)政府公共會(huì)計(jì)的橋梁，傳統(tǒng)意義上的相互獨(dú)立的財(cái)政和會(huì)計(jì)的內(nèi)在關(guān)系已呈現(xiàn)包容的新特征。當(dāng)前，美、法等西方發(fā)達(dá)國(guó)家已把政府公共會(huì)計(jì)核算作為國(guó)庫(kù)集中支付制度的重要組成部分，以保障和促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付資金的有效運(yùn)作和取得最大效益。值得關(guān)注的是，國(guó)際上許多國(guó)家和地區(qū)也實(shí)行類似我國(guó)會(huì)計(jì)集中核算的方法，如美國(guó)的州和地方政府就是由政府會(huì)計(jì)統(tǒng)一核算的，各個(gè)政府部門(mén)并不進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。因此，直接或間接融入會(huì)計(jì)集中核算功能已是國(guó)際上國(guó)庫(kù)集中支付制度的發(fā)展趨向。

　　2.與國(guó)際接軌推行國(guó)庫(kù)集中支付制度是我國(guó)公共財(cái)政改革取向。推行國(guó)庫(kù)集中支付制度就是按照國(guó)際慣例，公正、公平、公開(kāi)和優(yōu)化政府收支行為，提高其效率，這是我國(guó)公共財(cái)政的改革取向。而實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算制度是適應(yīng)我國(guó)目前部分地區(qū)行政事業(yè)部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)法治意識(shí)不強(qiáng)、管理技術(shù)比較落后、財(cái)政性資金緊缺等實(shí)際情況的。與國(guó)際接軌，建立和健全國(guó)庫(kù)集中支付制度后，會(huì)計(jì)集中核算和監(jiān)督功能將融入國(guó)庫(kù)集中支付制度中，完全能夠有效地對(duì)行政事業(yè)部門(mén)的財(cái)政性收支進(jìn)行規(guī)范的控制、管理、核算和監(jiān)督。會(huì)計(jì)集中核算制度作為獨(dú)立的財(cái)政會(huì)計(jì)制度將完成其歷史使命。

　　3.國(guó)庫(kù)集中支付的會(huì)計(jì)集中核算制度模式的發(fā)展。隨著會(huì)計(jì)集中核算制度融入國(guó)庫(kù)集中支付制度，其會(huì)計(jì)核算監(jiān)督職能成為國(guó)庫(kù)集中支付制度的重要職能。并逐漸集國(guó)庫(kù)集中支付和會(huì)計(jì)集中核算的職能于一體。所以也稱之為財(cái)政結(jié)算中心，并賦予完整的預(yù)算指標(biāo)控制功能和財(cái)政清算功能�，F(xiàn)行會(huì)計(jì)集中核算制度最終也要完成其使命，但其職能不是消亡，而是融入到國(guó)庫(kù)集中支付制度中。

　�。ǘ�）國(guó)庫(kù)集中支付改革的對(duì)策

　　國(guó)庫(kù)集中支付制度和會(huì)計(jì)集中核算制度之間內(nèi)在關(guān)系的改革取向，應(yīng)借鑒國(guó)際通行做法，現(xiàn)階段適宜實(shí)行分階段、分層次協(xié)調(diào)并軌，會(huì)計(jì)集中核算制度應(yīng)有機(jī)融入到國(guó)庫(kù)集中支付制度中去。推進(jìn)并完善國(guó)庫(kù)集中支付制度，要充分發(fā)揮會(huì)計(jì)核算制度的功能，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)核算中心的橋梁作用。目前大部分省、市級(jí)財(cái)政部門(mén)，基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)庫(kù)集中支付，由國(guó)庫(kù)直接將款項(xiàng)支付給收款單位，同時(shí)發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付制度的核算和監(jiān)督功能，對(duì)財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金實(shí)行跟蹤管理。廣大的區(qū)縣等基層財(cái)政部門(mén)，目前都設(shè)立會(huì)計(jì)核算中心，因此這些基層財(cái)政部門(mén)在推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革時(shí)，要在賬戶體系設(shè)置、核算方式、支付范圍以及在財(cái)政內(nèi)部資金和收入管理上與國(guó)庫(kù)集中支付的管理方式相銜接，會(huì)計(jì)集中核算制度要適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的要求不斷加以完善，最終轉(zhuǎn)化為國(guó)庫(kù)集中支付制度的重要組成部分。

　　1.積極穩(wěn)妥推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)改革，從制度上控制并最終消除地方和部門(mén)利益。從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障社會(huì)穩(wěn)定大局出發(fā)，妥善解決國(guó)庫(kù)分散支付制度遺留的利益矛盾。按照國(guó)家統(tǒng)一部署，逐步拓寬范圍，規(guī)范模式，先由各級(jí)財(cái)政部門(mén)推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，然后聯(lián)動(dòng)人民銀行、商業(yè)銀行、稅務(wù)部門(mén)逐步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收入制度改革，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、稅務(wù)、人民銀行、商業(yè)銀行聯(lián)網(wǎng)，提高財(cái)政國(guó)庫(kù)管理效率。

　　2.以會(huì)計(jì)核算中心為結(jié)合點(diǎn)，改造和完善會(huì)計(jì)集中核算制度。首先，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)水平。各級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)計(jì)核算中心是財(cái)政部門(mén)的重要窗口，也是連接國(guó)庫(kù)集中支付制度和會(huì)計(jì)集中核算制度的紐帶。要主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，加強(qiáng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提供良好的服務(wù)環(huán)境。既要堅(jiān)持原則，又要熱情服務(wù)。其次，建立和完善管理制度，提高工作效率。建立和完善單位內(nèi)部會(huì)計(jì)核算、運(yùn)行管理制度，建立嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)控機(jī)制。構(gòu)建規(guī)范的會(huì)計(jì)集中核算運(yùn)行操作規(guī)程。從而形成一套相互監(jiān)督、相互制約、協(xié)調(diào)配合、責(zé)任明確、主體分明的高效運(yùn)行機(jī)制。再次，根據(jù)實(shí)際需要修改和完善會(huì)計(jì)集中核算制度。明確會(huì)計(jì)集中核算制度實(shí)施范圍。根據(jù)不同情況確定不同的會(huì)計(jì)集中核算制度方式，并以法律法規(guī)規(guī)范核算行為。正確處理會(huì)計(jì)核算中心與稅務(wù)部門(mén)和納入會(huì)計(jì)集中核算單位的關(guān)系。

　　3.分層次將會(huì)計(jì)集中核算制度有機(jī)融合到國(guó)庫(kù)集中支付制度中。首先，對(duì)于省市級(jí)財(cái)政部門(mén)實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度的，要積極推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，在這兩級(jí)行政事業(yè)單位中推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度。省市級(jí)財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息共享，健全會(huì)計(jì)集中核算制度，實(shí)現(xiàn)支付核算一本賬，將財(cái)政統(tǒng)發(fā)的工資、獎(jiǎng)金和經(jīng)費(fèi)以及政府采購(gòu)預(yù)算資金等直接撥付到收款人，逐步取消會(huì)計(jì)核算分中心。其次，對(duì)于區(qū)縣級(jí)實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度的，要在區(qū)縣以下財(cái)政部門(mén)以及同級(jí)行政事業(yè)單位實(shí)行互為一體的融合方式，融合國(guó)庫(kù)集中支付的功能，不斷變革區(qū)縣會(huì)計(jì)核算中心的功能，所有政府財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)集中支付的范圍，強(qiáng)化各單位零星現(xiàn)金支出的管理。隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度的逐步推進(jìn)，會(huì)計(jì)集中核算中心要逐步融入國(guó)庫(kù)集中支付制度，其會(huì)計(jì)人員逐步轉(zhuǎn)化為政府公共會(huì)計(jì)。

　　4.建立國(guó)庫(kù)集中支付制度的配套改革措施。進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，全面推行部門(mén)預(yù)算制度，逐步使所有財(cái)政資金的支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上，為順利實(shí)施國(guó)庫(kù)單一賬戶制度創(chuàng)造條件。建立財(cái)政管理信息系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)管理操作系統(tǒng)，主要包括：預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)保證預(yù)算資金的撥付符合預(yù)算安排和支出進(jìn)度要求；收入管理系統(tǒng)監(jiān)控稅收和非稅收入征收情況。通過(guò)上述管理系統(tǒng)，使各類財(cái)政收支在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中實(shí)現(xiàn)高效、安全運(yùn)行。建立健全現(xiàn)代化銀行支付系統(tǒng)，改變目前我國(guó)全國(guó)性電子化銀行清算系統(tǒng)尚不完善的狀況，逐步建立健全我國(guó)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，縮短財(cái)政資金撥付的到賬時(shí)間，提高國(guó)庫(kù)單一賬戶清算業(yè)務(wù)的效率。加強(qiáng)監(jiān)督制約機(jī)制，財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位資金使用的監(jiān)督，人民銀行要加強(qiáng)對(duì)代理財(cái)政支付清算業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行的監(jiān)控，審計(jì)部門(mén)要結(jié)合財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的建立，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的年度審計(jì)檢查，促進(jìn)政府職能部門(mén)和其他預(yù)算執(zhí)行部門(mén)依法履行職責(zé)，通過(guò)建立和完善科學(xué)合理的監(jiān)督制約機(jī)制，確保財(cái)政資金安全。修訂和制定相關(guān)法律法規(guī)和管理辦法，如制定《集中支付操作程序》及實(shí)施細(xì)則，修訂《中國(guó)人民銀行會(huì)計(jì)制度》、《國(guó)庫(kù)核算辦法》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》等相關(guān)財(cái)政、金融法規(guī)等，為改革提供法律保障。

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