[摘要]　農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況直接關(guān)系農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民福利和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，不僅是我國(guó)當(dāng)前財(cái)政工作的重點(diǎn)，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)的重要任務(wù)。文章針對(duì)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量短缺和質(zhì)量低下的現(xiàn)狀，提出保障農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的幾點(diǎn)建議。

　　[關(guān)鍵詞]　農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給；公共財(cái)政

　　一、總量短缺和質(zhì)量低下一直是我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主要問(wèn)題

　　在城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，我國(guó)公共資源配置主要向工業(yè)和城市傾斜。從“以農(nóng)養(yǎng)工”到“農(nóng)工自養(yǎng)”，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給上的相對(duì)獨(dú)立和不均衡日益顯現(xiàn)。在城市，實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度，城市公共產(chǎn)品供給無(wú)論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村；在農(nóng)村，實(shí)行的是以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共產(chǎn)品供給制度，農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需的公共產(chǎn)品在很大程度上是由農(nóng)民自己承擔(dān)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量短缺、質(zhì)量低下一直是其基本特征。

　　經(jīng)濟(jì)體制改革以后，這種格局雖然在“鄉(xiāng)政村治”模式下進(jìn)行了一些調(diào)整，但并沒(méi)有根本改變。事實(shí)上，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)重心的轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)逐漸喪失，農(nóng)村的財(cái)政力量也大為衰減。改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖擁有一定的財(cái)權(quán)，然而與其承擔(dān)的幾乎涵蓋了轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村社會(huì)各方面的職責(zé)相比，制度內(nèi)財(cái)政收入顯然是力不從心。1994年的分稅制改革更加劇了基層財(cái)政的窘迫局面。在這種情況下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金來(lái)源除有限的農(nóng)村各項(xiàng)稅收外，主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤(rùn)和管理費(fèi)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及各種集資、攤派、收費(fèi)、罰沒(méi)收入、捐款等。農(nóng)村公共產(chǎn)品以制度外財(cái)政收入為主的籌資特征展露無(wú)遺。這種籌資制度，雖然在一定程度上緩解了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的壓力，但實(shí)際上是政府把本應(yīng)由政府提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品的成本完全分?jǐn)偨o了農(nóng)民，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。改革后的村級(jí)組織顯然不是一級(jí)政權(quán)，而從其向農(nóng)民收取的“三項(xiàng)提留”及其使用來(lái)看，無(wú)疑也扮演著籌資并提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的角色。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給談判機(jī)制，一方面，農(nóng)民無(wú)法在公共產(chǎn)品的供給決策中體現(xiàn)自己的意志，行使自己的權(quán)利，對(duì)公共資源的籌集和使用缺乏有效的監(jiān)督；另一方面，在“自上而下”的農(nóng)村公共產(chǎn)品決策機(jī)制下，政府和村級(jí)組織也難以準(zhǔn)確地表達(dá)農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的意愿。由于“建設(shè)財(cái)政”和地方政府部門決策者追求“政績(jī)”和“經(jīng)濟(jì)利益”的誘導(dǎo)，有限的公共資源大多被以各種名目用于搞政績(jī)工程和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，并未主要用于農(nóng)民急需的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上。這樣，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不僅總量短缺、質(zhì)量低下，而且結(jié)構(gòu)失調(diào)。

　　特別是在相對(duì)落后的中西部地區(qū)，許多縣鄉(xiāng)財(cái)政是“吃飯財(cái)政”、“要飯財(cái)政”；許多農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，抵御自然災(zāi)害能力較弱；農(nóng)業(yè)科技人員短缺、研發(fā)資金不足、成果推廣力度不夠，相關(guān)信息服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)民需求；許多農(nóng)村地區(qū)道路坑坑洼洼，晴天塵土飛揚(yáng)，雨天泥濘阻隔；農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)供應(yīng)不足，大多數(shù)農(nóng)民得不到有效的就業(yè)技能培訓(xùn)；農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺、質(zhì)量不高，校舍、教學(xué)儀器等硬件設(shè)施普遍落后，優(yōu)秀教師流失導(dǎo)致師資隊(duì)伍整體水平低下；植被破壞、水土流失、土地沙化、環(huán)境污染，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日趨惡化，部分地區(qū)人畜飲水困難，基本生存條件無(wú)法保障；農(nóng)村醫(yī)療和公共衛(wèi)生設(shè)備陳舊，服務(wù)保障能力低，農(nóng)民看病難，因病致貧的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障以及社會(huì)救助僅在少數(shù)地區(qū)剛剛啟動(dòng)，大部分地區(qū)仍是空白。

　　與農(nóng)民急需的一些農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足并存的是，在許多農(nóng)村地區(qū)，一些農(nóng)民不需要或者需求較少的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給也出現(xiàn)了一定程度的過(guò)剩。例如，農(nóng)村基層政府部門管理過(guò)寬、分工過(guò)細(xì)、機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹；一些基層政府辦公大樓豪華氣派，不少達(dá)標(biāo)升級(jí)項(xiàng)目勞民傷財(cái)；一些地區(qū)中小學(xué)校布局不合理，個(gè)別村莊小學(xué)老師比學(xué)生多；一些貧困落后地區(qū)大力修建利用率極低的休閑廣場(chǎng)、歌廳舞廳、高檔賓館等，既浪費(fèi)了大量公共資源，也加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

　　為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩和農(nóng)村矛盾，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)，近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院實(shí)施了農(nóng)村稅費(fèi)改革。很顯然，農(nóng)村稅費(fèi)改革就是要在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，試圖通過(guò)逐步改革直至取消已經(jīng)過(guò)時(shí)的農(nóng)業(yè)稅，建立城鄉(xiāng)一體化的稅收制度和村內(nèi)興辦各種集體公益事業(yè)采取“一事一議”的民主方式來(lái)建立一個(gè)較為合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分擔(dān)、供給民主決策的機(jī)制。從農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)踐來(lái)看，達(dá)到了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策目標(biāo)，改革地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的絕對(duì)額較改革前下降了30%以上。但是，由于農(nóng)業(yè)稅改革不到位，“一事一議”制度籌資的有限性和操作上的困難，配套改革未能及時(shí)到位，如基層政府機(jī)構(gòu)改革步履艱難，每年區(qū)區(qū)幾百億元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分?jǐn)偟綇V大農(nóng)村地區(qū)只是杯水車薪，難以彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政因農(nóng)村稅費(fèi)改革形成的財(cái)政資金缺口，農(nóng)村公共產(chǎn)品成本分擔(dān)、供給民主決策的機(jī)制并未有效建立等。這就直接導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)改革后縣鄉(xiāng)財(cái)政和村級(jí)收支缺口加大，提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的能力大大降低，原本就已存在的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量短缺和質(zhì)量低下的問(wèn)題更為突出。窺一斑而知全豹，即使是農(nóng)村稅費(fèi)改革中黨中央和國(guó)務(wù)院明確要求的“三個(gè)確�！�，不少地區(qū)也只能確保減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而無(wú)法完全確保鄉(xiāng)村兩級(jí)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正常需要，其他農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給可想而知。

　　二、保障我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的幾點(diǎn)建議

　　l.按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)的要求，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給制度，“讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照耀到農(nóng)村”。一是轉(zhuǎn)變就“三農(nóng)”論“三農(nóng)”的思想觀念，加快實(shí)施工農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，按照全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的要求，把農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展逐步納入公共財(cái)政的支出范圍，在公共財(cái)政資源配置上，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)發(fā)展，合理調(diào)整國(guó)民收入和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展的支持力度，使城鄉(xiāng)居民均等享受公共財(cái)政所提供的公共產(chǎn)品。二是深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，特別是要盡快取消農(nóng)業(yè)稅，在對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實(shí)施諸多稅收優(yōu)惠的前提下逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，使城鄉(xiāng)居民均等承擔(dān)稅收義務(wù)。三是加大中央和省兩級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，使農(nóng)村基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱，保障縣鄉(xiāng)政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村公共產(chǎn)品的必要供給。四是綜合運(yùn)用政府投資、財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等手段，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，拓寬農(nóng)民增收渠道，促進(jìn)農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

　　2.建立民主、科學(xué)的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)和供給決策機(jī)制。農(nóng)民是農(nóng)村公共產(chǎn)品最直接的使用者和受益者，公共財(cái)政提供的農(nóng)村公共產(chǎn)品是否符合農(nóng)村廣大居民的實(shí)際需要，是衡量農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有效性的重要標(biāo)志。在決定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的種類和數(shù)量時(shí)，農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)，應(yīng)該作為主要的決策者說(shuō)了算。現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給“自上而下”的決策機(jī)制是導(dǎo)致目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下的重要原因之一。因此，必須建立民主、科學(xué)的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)和供給決策機(jī)制，由內(nèi)部需求決定農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。一是進(jìn)一步完善村民委員會(huì)制度和鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度，采用直接民主與代議民主相結(jié)合的方法，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)和供給決策機(jī)制，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對(duì)本社區(qū)公共產(chǎn)品的需求和供給進(jìn)行投票表決，以充分體現(xiàn)農(nóng)民的意見(jiàn)。二是通過(guò)真正的民主選舉約束，使農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策中真正為本地選民負(fù)責(zé)，把增進(jìn)本地選民的利益放在首位，深入了解農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，加強(qiáng)可行性分析，避免脫離當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實(shí)際情況的公共產(chǎn)品供給決策。三是進(jìn)一步完善和落實(shí)農(nóng)村稅費(fèi)改革中的“一事一議”制度。實(shí)踐證明，“一事一議”制度是一項(xiàng)切合實(shí)際的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的好制度。這種村級(jí)公益事業(yè)由全體村民大會(huì)或村民代表大會(huì)共同商議決定，并規(guī)定每人年公益事業(yè)集資費(fèi)不超過(guò)15元的制度規(guī)定，不僅充分體現(xiàn)了農(nóng)戶自己決定農(nóng)村公共產(chǎn)品的意志，自己的事自己說(shuō)了算，而且也兼顧了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)承受能力。農(nóng)村基層組織既要防止“不議不辦”的消極畏難情緒，又要克服“亂議亂辦”的粗暴簡(jiǎn)單行為，凡事都要按照公開、公平、公正的原則，積極帶領(lǐng)群眾嚴(yán)格按照“一事一議”的政策和程序，組織大家議，協(xié)助大家定，帶領(lǐng)大家辦，使廣大農(nóng)民群眾真正成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主人。

　　3.建立和完善政府（中央、省、縣、鄉(xiāng)）、村集體和農(nóng)民三位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系，并按照受益原則合理劃分各自提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職責(zé)范圍。我國(guó)農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)村居民人口占總?cè)丝诘?0%以上，農(nóng)村公共產(chǎn)品不僅數(shù)量龐大、而且種類繁多，性質(zhì)不同，在國(guó)家財(cái)力尚不十分雄厚的前提下，僅僅依靠有限的公共財(cái)政投資來(lái)滿足農(nóng)民生活和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給顯然力不從心。考慮到大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品，例如水利工程、大江大河治理等具有受益范圍上的地域性，因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給無(wú)疑具有多主體和多層次性，應(yīng)按照農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)不同和地域性特點(diǎn)， 建立和完善政府（中央、省、縣、鄉(xiāng)）、村集體和農(nóng)民三位一體的供給體系，并合理劃分各自提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職責(zé)范圍。首先，農(nóng)村公共產(chǎn)品的公共性和基礎(chǔ)性決定了在農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供中，政府責(zé)無(wú)旁貸，理應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。針對(duì)我國(guó)目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的實(shí)際情況，關(guān)鍵是要合理界定中央與地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的責(zé)任和范圍。一般來(lái)說(shuō)，受益范圍遍及全國(guó)的農(nóng)村公共產(chǎn)品，如與國(guó)防建設(shè)有關(guān)的民兵建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)的建設(shè)、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等應(yīng)由中央政府提供；受益范圍主要是地方的農(nóng)村公共產(chǎn)品，則由相應(yīng)級(jí)次的地方政府提供；具有外溢性，而且地域性十分明顯的地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品，如跨區(qū)域的大江、大河的治理、跨區(qū)域的大中型骨干水利工程、跨區(qū)域的大中型防洪防澇設(shè)施建設(shè)則由中央政府和地方政府或各個(gè)受益的地方政府共同提供�？紤]到我國(guó)目前縣、鄉(xiāng)基層財(cái)政比較困難的實(shí)際情況，農(nóng)村社區(qū)又是我國(guó)行政區(qū)劃的最底層，農(nóng)村的邊緣性決定了不少農(nóng)村公共產(chǎn)品實(shí)際上是對(duì)上級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品的配套和延伸，在這些農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中上級(jí)政府（中央、�。├響�(yīng)承擔(dān)較大比例的成本。例如，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)就可以考慮按“三、三、二、二”的比例分擔(dān)，即中央供應(yīng)30%，省供應(yīng)30%，地縣市供應(yīng)20%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供應(yīng)20%.其次，對(duì)于農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給，政府應(yīng)積極采用財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等政策，在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)受益”的原則引導(dǎo)私人資本進(jìn)入；對(duì)于那些投資教小、受益對(duì)象明確但排他成本較高的部分農(nóng)村公共品，如田間道路修建、部分學(xué)校設(shè)施修繕等，可通過(guò)“一事一議”制度，以集體為主體召集受益村民共同付費(fèi)的方式來(lái)供給。對(duì)那些受益對(duì)象明確，排他成本較低的部分農(nóng)村公共品，如農(nóng)村小型水利設(shè)施中的機(jī)井、水渠等，可以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和自愿機(jī)制，完全按照市場(chǎng)運(yùn)作的方式來(lái)供給。

　　4.調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)民急需的重點(diǎn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度。目前，我國(guó)政府財(cái)力有限，公共財(cái)政體制也在不斷改革和完善之中，這就決定了公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給必須按照先保障純公共產(chǎn)品、后提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，先保障生存、后提供享受，先保障穩(wěn)定、后促進(jìn)發(fā)展的原則，分清主次先后、輕重緩急，分階段逐步進(jìn)行�，F(xiàn)階段應(yīng)重點(diǎn)保障農(nóng)民急需的下列農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給：一是農(nóng)村基層政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)治安；二是農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)民培訓(xùn)，重點(diǎn)是中小學(xué)危房改造、教學(xué)公用經(jīng)費(fèi)和師資隊(duì)伍建設(shè)；三是農(nóng)村公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步；四是農(nóng)村公共衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)。五是農(nóng)村救助和農(nóng)村大病醫(yī)療保障。為此，必須調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)民急需的重點(diǎn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度。一是將《農(nóng)業(yè)法》要求的“國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”落到實(shí)處，將新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村，建立健全財(cái)政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，通過(guò)增量調(diào)整和加大轉(zhuǎn)移支付力度，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金需要。二是整合各種支農(nóng)資金，轉(zhuǎn)變財(cái)政支農(nóng)的方式和結(jié)構(gòu)，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，將有限的財(cái)政資金更多地轉(zhuǎn)向農(nóng)民急需的重點(diǎn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)上，充分體現(xiàn)公共財(cái)政的“公共性”，真正解除農(nóng)民的后顧之憂，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)和生活環(huán)境的不斷優(yōu)化。三是調(diào)整國(guó)債資金的使用方向和投入結(jié)構(gòu)，繼續(xù)增加國(guó)債對(duì)農(nóng)民急需的重點(diǎn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]丁學(xué)東。創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)政策、改善農(nóng)村公共品供給和服務(wù)[J].中國(guó)財(cái)政，2004（6）。

　　[2]財(cái)政部農(nóng)業(yè)司課題組。公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村問(wèn)題研究報(bào)告[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2004（7）。