一、政府收費的功能

　　如果將政府收費作為一個整體來考察，它有以下四大功能：

　　1、取得財政收入，維持相應(yīng)的公共產(chǎn)出

　　任何政府的公共產(chǎn)出，無論是純公共性的，還是準(zhǔn)公共性的，都必須以財政收入為前提。關(guān)于市場經(jīng)濟國家財政收入的來源，經(jīng)濟學(xué)家一般分為四個方面：一是稅收，二是借款，三是通貨膨脹，四是政府收費。關(guān)于通貨膨脹，中外歷史上許多政府都曾作為取得財政收入的重要手段，但這大多發(fā)生于戰(zhàn)爭、嚴(yán)重的自然災(zāi)害或獨裁統(tǒng)治將要滅亡等非常時期，不僅為民眾所痛恨，也為現(xiàn)代絕大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家和政治家所擯棄。借款固然是一種可用的籌資手段，但借款終歸要償還，還須給付利息，而利息負(fù)擔(dān)最終由全社會承擔(dān)，因而達(dá)到一定規(guī)模后，其增長就要變緩或終止，所以也非經(jīng)常性的收入源泉。只有稅和“費”，能與那些經(jīng)常性的公共產(chǎn)出“掛鉤”，從而確保相應(yīng)的公共產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng)。這里，最明顯的例子是一些國家對壟斷性產(chǎn)業(yè)征收的監(jiān)管費或執(zhí)照費，比如英國的電力調(diào)控辦公室，負(fù)責(zé)對整個電力工業(yè)的監(jiān)管，其全部經(jīng)費都來源于向被管制的電力企業(yè)所征收的監(jiān)管費。其他發(fā)達(dá)國家也有類似的監(jiān)管機構(gòu)，經(jīng)費也大多來自向被監(jiān)管企業(yè)的收費�？梢�，從保障公共產(chǎn)品供給的穩(wěn)定性方面看，“費”與稅具有相同的功能。

　　當(dāng)然，就“稅”、“費”在財政收入中的比重上看，二者的地位是有很大差別的。由于稅的征收基礎(chǔ)是收入，因而在市場經(jīng)濟中，稅將始終處于財政收入的主體地位，而“費”則只能居于從屬。此外，就二者的實際用途而言，稅有一部分常被用于支付準(zhǔn)公共產(chǎn)品的產(chǎn)出，而“費”用于純公共產(chǎn)品產(chǎn)出的，就極為少見。這是由“公共性”在政府產(chǎn)出中所居的主體地位決定的。

　　2、貫徹“受益者負(fù)擔(dān)”原則，維護社會公平

　　關(guān)于“公平”的含義，現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)界和社會學(xué)界一直多有爭議。兩個極端的認(rèn)識是：（1）均富就是公平；（2）效率即公平。在政策實踐中，公平觀的貫徹大多游走于這兩極之間。近年來，隨著環(huán)境保護受到重視，公平觀中又引入了代際公平的內(nèi)容。

　　雖然給公平下一個準(zhǔn)確的定義是比較困難的，但在處理具體的經(jīng)濟問題時，政府還是要依照自己的公平觀來制定政策。在長期的實踐中，“按支付能力負(fù)擔(dān)”和“受益者負(fù)擔(dān)”這兩個看似矛盾的原則，在公共產(chǎn)出的負(fù)擔(dān)上，逐漸形成了并行不悖的關(guān)系。即是說，對于純粹的公共產(chǎn)品，公平的原則是“按支付能力負(fù)擔(dān)”，而對于那些具有明顯私人屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公平的原則是“受益者負(fù)擔(dān)”。

　　為什么具明顯私人屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品要貫徹“受益者負(fù)擔(dān)”原則呢？如前所述，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的消費具有不同程度的排他性，從而只能由一部分人獲得，那些排他性較強的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，可獲得的人就更少。對于這樣的公共產(chǎn)出，如果也由全社會負(fù)擔(dān)，則不僅使支付能力強的富人增加了負(fù)擔(dān)，而且支付能力弱的窮人也要為之貢獻(xiàn)，這顯然是不公平的。退一步說，即使有辦法不讓窮人為之貢獻(xiàn)（且不說能否找到這樣的辦法）而只由富人負(fù)擔(dān)，也不公平。因為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的消費者中，也有富人，并且，在目前公認(rèn)的那些準(zhǔn)公共產(chǎn)品消費中，富人所占的比重還相當(dāng)大，憑什么要讓一部分富人為另一部分富人支付帳單？所以，在這里，要維護社會公平，就必須實行“受益者負(fù)擔(dān)”的原則。而落實“受益者負(fù)擔(dān)”原則的主要途徑，就是由政府按一定的標(biāo)準(zhǔn)向直接受益對象收費。

　　3、抑制浪費，提高公共開支的使用效率

　　這一功能主要體現(xiàn)在兩個方面：

　　一是可將公共資源的稀缺轉(zhuǎn)化為個人消費的成本，從而實現(xiàn)公共開支的節(jié)約。不妨假設(shè)一下：如果我國的稅務(wù)局和財政局免費供應(yīng)發(fā)票，結(jié)果會怎樣？相信大家的判斷是一致的，那就是：相當(dāng)多的使用單位會存有若干年也用不完的發(fā)票。因為無論何種產(chǎn)品，只要免費可以得到，人們一般不會仔細(xì)評估它的內(nèi)在價值，進而確定自己適度消費的界限，從而無節(jié)制消費或盡量占有，就難免發(fā)生，這是我們現(xiàn)代人類行為中的一個基本事實。但準(zhǔn)公共產(chǎn)品是稀缺資源，總成本與消費量的變化具有正相關(guān)關(guān)系，在某些領(lǐng)域，還存在著邊際成本遞增規(guī)律。因此，從抑制消費領(lǐng)域中的浪費角度看，政府對某些準(zhǔn)公共產(chǎn)品進行收費也是必要的。

　　二是有助于規(guī)劃公共產(chǎn)出量，減少公共開支的盲目性。政府提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，必須隨時保證供給，這是公眾對政府的一個最基本的要求。但如上所述，如果準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給是免費的，讓消費者對自己的消費量確定適度的界限是很困難的，而如果消費者的消費行為不受限制，其總量變化就無規(guī)律可循，從而相應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給計劃的制訂，也就失去了最重要的依據(jù)。為了做到隨時保證供給，相關(guān)政府職能部門勢必要爭取盡可能多的資金，由此而引起的人力、物力上的浪費就在所難免。而如果實行收費制度，消費量變化的規(guī)律性就會不同程度地加強。例如前面所說的發(fā)票供應(yīng)量問題，只要使用單位不再無節(jié)制地領(lǐng)取發(fā)票，各年度之間的需要量終歸不會有劇烈的變化。從而，年度之間如何增減，預(yù)測的準(zhǔn)確度就會大大加強，用于此方面的公共開支也會相對節(jié)省。

　　4、減少“擁擠”和“負(fù)外部效應(yīng)”，降低、補償社會成本

　　關(guān)于“負(fù)外部效應(yīng)”及其所導(dǎo)致的私人成本和社會成本的關(guān)系，一些經(jīng)典的現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)教科書如薩繆爾森的《經(jīng)濟學(xué)》、雷諾茲的《微觀經(jīng)濟學(xué)—分析和政策》等，都做過較充分的闡述。被認(rèn)為最具典型意義的例子是工廠有害物質(zhì)的排放。這些有害物質(zhì)排放到空氣或水中，使別人的利益受到損失，從社會的觀點看，這種損失也是生產(chǎn)成本的一部分，它使社會成本因此而增加了。此外，我們知道，無線電頻率、橋梁、漁場等公共資源，都有其技術(shù)上的承載限度，如果超過這個限度，資源的使用者就會互相干擾，從而導(dǎo)致各使用者及社會整體利益的減少，進而導(dǎo)致社會為消除這些“擁擠”、“負(fù)外部效應(yīng)”而增加開支。總之，雖然這些公共資源是稀缺的，但它們又不能私有，因此社會必須對其使用進行管制。

　　政府管制公共資源使用的通行做法是進行數(shù)量限制和設(shè)置“門檻”，如規(guī)定無線電頻率使用者的數(shù)量及準(zhǔn)入資格、對漁戶限定捕撈量、對高峰階段通過橋梁的汽車發(fā)放通行證、對產(chǎn)生污染的企業(yè)規(guī)定排污標(biāo)準(zhǔn)等。但僅有這些管制還不夠，以下兩個問題必須通過收費來解決：

　　一是私人成本同社會成本的矛盾。那些對環(huán)境造成破壞，或在高峰階段過橋而造成交通擁擠的人，如果不要求其為此做出補償，他們通常是不會把對他人利益的損害計入自己的生產(chǎn)成本的，因而不僅低估了他們的生產(chǎn)或消費行為的實際耗費，進而導(dǎo)致這些危害他人的生產(chǎn)或消費過量，而且社會為消除其“負(fù)外部效應(yīng)”的支出，如煙塵過濾和污水凈化、改建或新建橋梁的成本開支，也不能得到相應(yīng)的補償。所以，必須使之按社會成本與私人成本的差額付費。

　　二是公共資源供求的平衡和抑制“尋租”。如像無線電頻率、可供商業(yè)開發(fā)的公有土地或山林，在免費供應(yīng)的情況下，肯定會出現(xiàn)申請者數(shù)量大于可容納數(shù)量的局面，“尋租”行為也會隨之出現(xiàn)。而凡是稀缺的資源，都可以通過市場價格來實現(xiàn)供求的均衡。因此，在確定了若干個資質(zhì)合格的候選使用者后，通過公開拍賣的方式，由付費高低來決定誰能取得相應(yīng)的公共資源的使用權(quán)，上述問題就迎刃而解了。

　　“費”的上述四大功能，綜合而言，似乎可以做如下概括：如果說“稅”是公共產(chǎn)出“投票選擇”機制的體現(xiàn)，“費”就是公共產(chǎn)出的“投票選擇與市場選擇”的有機結(jié)合，或者說，是一種部分運用“市場選擇”來確定公共產(chǎn)出的手段。

　　從這一認(rèn)識出發(fā)，可以看出，把政府收費的作用僅僅歸結(jié)為“彌補財政收入的不足”是太片面了，遠(yuǎn)未揭示收費功能的本質(zhì)。實際上，哪些費該收，收多少，與財政收入“足”與“不足”沒有直接的關(guān)系。即使財政出現(xiàn)巨額盈余，有些具有特定受益或責(zé)任對象的公共產(chǎn)出費用，也不應(yīng)該由整個社會來全額負(fù)擔(dān)。這關(guān)系著社會公平和公共資源的合理配置，而不僅是財政收支平衡問題。此外，眾所周知，政府的各項稅、費收入，原本都是財政收入的組成部分，而財政收入的規(guī)模，應(yīng)以履行政府職能的必要支出為基礎(chǔ)。如果政府履行職能的支出是必要的，財政收入（包括借款性收入）就必須達(dá)到相應(yīng)的規(guī)模。只要該收的“費”都收了，如果出現(xiàn)了財政收入不足，應(yīng)首先檢討政府職能設(shè)置是否得當(dāng)，開支規(guī)模是否必須。其次是檢查稅收上的漏洞。如果以上兩方面都做了適度的處理，還可考慮有條件地發(fā)行國債，但“費”是不能加收的。否則，科學(xué)、規(guī)范的收費體制不可能確立，并必然導(dǎo)致稅、“費”關(guān)系的扭曲。

　　二、政府收費的基本原則

　　在闡述了政府為什么收費后，顯然還有必要就怎樣收費設(shè)定一些基本的原則。亞當(dāng)。斯密曾最早對稅收的基本原則做了系統(tǒng)的研究，他所提出的公平、確定、方便、效率四原則，為歷代經(jīng)濟學(xué)家所推崇，至今仍指導(dǎo)著各國的稅收實踐。目前，涉及政府收費基本原則的論著尚未發(fā)現(xiàn)，但由于大部分政府收費都具有與稅收相似的特點，因而上述稅收四原則也基本適用于政府收費。當(dāng)然，由于政府收費具有直接補償性，因而在具體內(nèi)容及其表達(dá)上，也會有所不同。下面，筆者試對政府收費也提出四條原則：

　　1、“受益者負(fù)擔(dān)”原則

　　如前所述，政府收費所以必要，主要原因之一，就是有些準(zhǔn)公共產(chǎn)品的主要受益者為某一社會群體或少數(shù)社會成員，因而其費用支出不應(yīng)由全社會負(fù)擔(dān)。所以，如果說“公平”是稅收的第一原則的話，該原則在政府收費中的體現(xiàn)，就是“受益者負(fù)擔(dān)”。

　　“受益者負(fù)擔(dān)”原則的貫徹有兩個要點：

　　1）誰受益，誰負(fù)擔(dān)。 首先是指與繳費人的受益沒有直接關(guān)系的收費不能立項。比如我國一些地方政府在火車客票上加收的“附加費”，用途是修建新的候車室，而購票人繳了“附加費”后，并未由此而獲得更為舒適的候車享受，即使將來新的候車室建成了，也會有相當(dāng)多的繳費人無緣受益，因為他們可能此生再也不會到此地旅行了，像這樣的“附加費”就不應(yīng)該立項。其次，對同屬受益對象的，不能厚此薄彼。如我國有些地方的道路收費，當(dāng)?shù)卣�府明里暗里地對本地車輛或某些部門的車輛免收，就是一種“厚此薄彼”的不公平行為，理所當(dāng)然地招致公眾的投訴。

　　2）負(fù)擔(dān)量與受益量對稱。換句話說，就是“差、 比價關(guān)系”要合理。比如排污收費，不僅應(yīng)該分檔設(shè)立，而且還要實行累進制度。因為當(dāng)污染達(dá)到一定程度后，對環(huán)境的危害及社會為消除污染而支出的費用會以更大的幅度增加。再如，同一個部門可能核發(fā)多種證照，工本費支出也大致相同，證照費的收取標(biāo)準(zhǔn)就不能相差懸殊，特別是不能對同種證照按不同的標(biāo)準(zhǔn)收費。

　　2、“效率”原則

　　收費和收稅一樣，都應(yīng)注重效率。亞當(dāng)。斯密說：“一切賦稅的征收，須設(shè)法使人民所付出的盡可能等于國家收入的”（注：亞當(dāng)。斯密《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》商務(wù)印書館，1981年版。）。接著，他進一步分析未能達(dá)到上述要求的四點原因：第一，“征收賦稅可能使用大批官吏，這些官吏不但要耗去大部分稅收為薪俸，而且在征稅之外，勒索人民，增加了人民負(fù)擔(dān)”；第二，“賦稅負(fù)擔(dān)過重”使人民對那些會給許多人提供生計的職業(yè)的事業(yè)裹足不前“；第三，懲罰過重；第四，”稅吏頻繁的訪問及可厭的稽查，常使納稅者遭受極不必要的麻煩、困惱與壓迫“。現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)家在闡述稅收的效率原則時，除重視稅務(wù)部門本身的運行效率外，更重視稅收對人們生產(chǎn)、生活行為的激勵作用和對宏觀經(jīng)濟運行的影響。

　　總體上看，亞當(dāng)。斯密和現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)家關(guān)于稅收的效率原則的闡述，也基本適用于政府收費，從我國現(xiàn)階段的實際出發(fā)，最重要可能是如下兩點：

　�。�1）為“收”而支的須只占“收”的很小比重。 如果興師動眾忙了一場，所收數(shù)量僅夠用于收費中的開支，則顯然不是在優(yōu)化資源配置，而是在浪費資源。在我國，這種得不償失的政府收費并不少見。如某偏僻落后地區(qū)在同其他地區(qū)相接的道路設(shè)卡收費，由于車流量太少，兩年下來，所收金額尚不夠抵補收費站的開銷，只好自行撤卡。再如，不管采礦業(yè)是否發(fā)達(dá)，都按行政區(qū)劃層層設(shè)置礦產(chǎn)資源管理機構(gòu)，結(jié)果有些地市以下的這類機構(gòu)所收礦產(chǎn)資源補償費剛夠發(fā)工資，根本不能用于資源的補償。凡此種種，都須以效率的原則進行反省。

　�。�2）注重供求平衡。我們知道，政府定價不同于市場定價。 市場定價下的商品價格是分散決策的結(jié)果，可隨著供、求力量對比的變化而隨時調(diào)整，因而從短期均衡的角度看，供求總是平衡的。而政府定價是集中決策的結(jié)果，加之受規(guī)范性原則的制約而不宜頻繁變動，因而如價格定得不合理，必然會出現(xiàn)供求失衡。而只要供求失衡，就會有相應(yīng)的效率損失。政府收費是政府提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的價格，從這個意義上說，政府收費也是一種政府定價，因而也必須考慮收費對供求關(guān)系的影響及由此而導(dǎo)致的效率的變動。如果收費過低，肯定會出現(xiàn)不同程度的供不應(yīng)求，浪費資源、排長隊、擁擠、“走后門”及各種“尋租”活動都可能發(fā)生。而如果收費過高，就可能會使一些公共資源得不到有效利用，也會造成相應(yīng)的效率損失。所以，政府收費也必須搞市場調(diào)查，也要研究需求彈性，也要進行邊際分析，總之，應(yīng)該像對私人產(chǎn)品定價一樣，把供求關(guān)系做為主要的依據(jù)之一。

　　3、“有序”原則

　　無論是收費主體，還是收費對象，都應(yīng)有相應(yīng)的行為規(guī)則，否則混亂與腐敗不可避免。政府收費的有序原則大體應(yīng)有以下內(nèi)容：

　�。�1）立項及收費標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)有明確的依據(jù)。立項依據(jù)不明確，就很難避免“經(jīng)費不足收費補”的問題。對不同類的公共產(chǎn)出或受益對象，應(yīng)有其適用的計費單位和單價，對每種收費，都應(yīng)有明確的計費公式。否則，管理機構(gòu)也只能采取“拍腦袋”或“兜頭砍一刀”的做法，其后果能否合理，可想而知。

　�。�2）收費操作過程透明、確定

　　收費機構(gòu)、收費地點、收費時間、繳款方式應(yīng)該確定，不能頻繁變更。地區(qū)、部門間可能有交叉的，應(yīng)有全國統(tǒng)一的規(guī)定，如有變更，應(yīng)提前通知和公布，繳費的憑據(jù)也應(yīng)統(tǒng)一。這有些類似于稅收中的“確定”和“方便”原則。亞當(dāng)。斯密在闡述“確定”這一原則的意義時指出：“如若不然，每個納稅人就多少不免為稅吏的權(quán)力所左右；稅吏會借端加重賦稅，或者利用加重賦稅的恐嚇，勒索贈物或賄賂”（注：亞當(dāng)。斯密《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》商務(wù)印書館，1981年版。）在我國現(xiàn)階段，由于“不確定”而導(dǎo)致的問題也仍有發(fā)生。如養(yǎng)路費的征繳時間在全國沒有統(tǒng)一的規(guī)定，北京市的繳款截止日晚于河北省，這就導(dǎo)致此“時間差”內(nèi)行駛于河北地段上的北京車主經(jīng)常受罰（注：詳情可參見1999年1月份的《北京青年報》。）。

　　4、“民主與法制”原則

　　政府收費的主體是各級權(quán)力機關(guān)及其授權(quán)單位，如果沒有相應(yīng)的法律體系作為基本的行為規(guī)范，對自立項目、自定標(biāo)準(zhǔn)、坐收坐支的行為不加懲處，或誰的官大、權(quán)大就由誰說了算，則不僅政府的收費運行不可能有序，而且公平與效率也都要束之高閣。因此，目前在發(fā)達(dá)國家，政府收費均須通過法律程序才能立項，而且，與之相關(guān)的收費機構(gòu)、收費總量及收費標(biāo)準(zhǔn)的制定者，也都在相關(guān)的法律中予以明確。如前面說過的美國移民收費，立項及相關(guān)內(nèi)容都由《新移民法》規(guī)定得清清楚楚，該項收費的主體——國務(wù)院和移民局，不過是依法辦事而已。

　　民主是法制的基礎(chǔ)。在社會公眾或有關(guān)利益群體不能對法律的形成有足夠影響的情況下，很難說法律代表的是人民的意志。此外，對行政權(quán)力無強有力的制衡機制，法立得再好，也不可能貫徹執(zhí)行。關(guān)于對行政權(quán)力的制約，政府內(nèi)部各部門間的制約固然有一定作用，但部門間的制衡畢竟來自于政府內(nèi)部，作用有限，而且“權(quán)、權(quán)交易”的可能性也是存在的。因此，發(fā)達(dá)國家的政府收費除立項必須通過議會辨論并舉行聽證會外，各收費部門的經(jīng)費預(yù)算也都要通過議會審議。只有建立起這些足夠大的政府外部的制衡力量，所謂“以法治費”才能成為現(xiàn)實。