[摘  要]構建社會主義和諧社會，中國政府應該如何運用市場的方法來管理公共事務，提高公共行政服務的質量和效率，實現公共行政管理的現代化，是擺在國人面前現實而又緊迫的問題。根據政府服務職能的定位，構建公共服務型政府模式應做到以顧客或市場為服務導向，實現公共服務職能的市場化、社會化和法治化。

　　[關鍵詞]政府，公共服務，執(zhí)政理念

　　《中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議公報》提出的構建社會主義和諧社會的九大目標之一就是“基本公共服務體系更加完備，政府管理和服務水平有較大提高”。建設公共服務型政府，應該成為中國下一步改革的中心和重點。

　　一、公共服務型政府的含義

　　所謂公共服務型政府，即滿足社會公共需求，提供充足優(yōu)質公共產品與公共服務的現代政府。現代服務型政府職能的公共性和有限性，決定了政府職能的核心內容是公共產品與公共服務。公共服務型政府模式，就是由政府來創(chuàng)建一種公共服務的供給體系，由政府或社會來有效（及時和足量）地滿足人民群眾日益擴大的公共服務需求。公共服務型政府模式下的公共物品供給主體并非僅限于政府組織，它需要最大限度地吸納各類社會團體或私人企業(yè)參與到公共物品的供給中來。

　�。ㄒ唬┓�務型政府的內涵

　　從20世紀70年代中后期開始，西方國家掀起了轟轟烈烈的政府改革。在這場新興的政府改革過程中，新的服務型政府理念浮出水面。概括地講，這種新的理念主要有以下特征：解決本國的財政問題是西方各國政府改革的主要原因；政府部門開始引進市場理念和私營部門的管理技能；實現政府在公共服務方面由公共服務的提供者變?yōu)楣�共服務的“監(jiān)督人”；精簡政府機構，將自己的職能定位于“掌舵”而非“劃槳”。

　�。ǘ�）公共服務型政府的決定因素

　　在當今社會，一國政府要成為公共服務型政府，是由四個方面的基本關系決定的。（1）在普遍的公民主權基礎上的民主與憲政，將決定國家權力的公共性質和政府為公民服務的地位。（2）市場經濟本質上是公民的經濟而不是政府的經濟，在政府與市場經濟的關系上，市場經濟是主體，政府是為市場經濟服務的。（3）社會是公民們的社會而不是政府的社會，在政府與社會的關系中，政府是為公民社會服務的。（4）以政府為依托的直接公共服務滿足的是公民的直接需求，而間接公共服務即經濟調控、市場監(jiān)管和社會管理則是滿足市場經濟和公民社會發(fā)展的需要。

　　（三）政府公共服務的范圍

　　政府公共服務的目標就是提供滿足公眾消費和受益的公共產品，公共產品又分為物質產品和非物質形態(tài)的服務產品。物質產品，人們看得見，摸的著，包括公用設施、公共建筑、如道路、橋梁、車站、碼頭等；非物質形態(tài)的服務產品是政府機構及所屬的行政事業(yè)單位為公眾提供的各種行政事業(yè)服務，包括辦理各種證件，各種咨詢以及政府提供的教育、文化、體育、醫(yī)療、衛(wèi)生、保險、社會福利和其他服務事業(yè)。

　　二、中國政府公共服務的現狀

　�。ㄒ唬�從經濟職能角度看

　　在中國政府的財政支出結構中，經濟建設的比例一直比較高。這意味著政府把大量的財政資源用于經濟建設，甚至是競爭性領域的經濟建設，而忽視了對諸如社會保障、醫(yī)療、教育和衛(wèi)生等公共服務的提供（如表1）。

　　縱向相比，從表1可以看出，中國在經濟建設方面的支出雖然這些年有所下降，但在2004年仍然高達總支出的27.85%；從橫向看，表2反映出中國在公共服務與經濟建設方面的比例關系與西方發(fā)達國家在這方面的比例關系之間的差距。這表明：僅從經濟職能角度定位，中國政府是一個典型的經濟建設型政府。

　　由表2分析可以得出中國財政具有“一高一低”兩大特點�！耙桓摺笔墙洕�服務仍然是中國最大的財政支出項目，“一低”是公共服務和社會保障支出嚴重不足。市場經濟國家的財政支出除了社會管理之外，主要是用于公共服務。

　　（二）從民眾調查角度看

　　2005年8月—9月，《小康》雜志社與有關政府部門、社會團體及專家聯合組成調查組對中國“公共服務小康指數”進行抽樣問卷調查。這次調查將公共服務細化為國家安全、行政管理、國防外交、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、市政建設及環(huán)保、文化娛樂及公共安全等幾方面，其中，國防外交、國家安全等暫時不予論述，此次調查結果顯示。

　　1.科技、公共安全、文化娛樂位列三甲。這是中國政府幾年來一直致力于改進的問題。在全球化背景下，各國經濟漸趨一體，中國政府和外界的各種聯系都在加強。（1）在科技方面，政府通過引進外資和各種適合國情的技術、加大投入等措施推動科技加速進步，民間評價與實際情況有一定落差。（2）中國政府一直重視提高公民的公共安全。（3）在文化娛樂方面，政府逐漸放開經營限制，同時努力提高各種文化娛樂設施，增加各種文化交流。

　　2.醫(yī)療、教育、社會保障排位最后。（1）中國公共衛(wèi)生服務的覆蓋率很低。一方面，醫(yī)療資源分配不均衡。西部地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生在軟硬件設施上與東部地區(qū)相差很多，農村地區(qū)的醫(yī)療配備也遠遜于城市地區(qū)，即使在大城市內部，資源分配也非常不均衡。另一方面，很多老百姓看不起病。同時，醫(yī)療常識的普及力度不夠，需要改進。（2）在教育領域，教育理念還未完全落到實處，資源投入不足、分配不足的現象非常普遍，而且教育腐敗現象也在蔓延。 （3）中國社會保障覆蓋率較低。截至2004年底，全國參加基本養(yǎng)老保險的人數僅16 342萬人，參加失業(yè)保險的人數為10584萬人，參加醫(yī)療保險的人數為 12 386萬人，分別占全國就業(yè)人員總數74432萬人的21.96%、14.22%和16.64%.

　　3.環(huán)保、行政管理居中。（1）在中國市政建設方面，地方性市政管理有所提高，但先發(fā)展后保護的思路仍然存在。（2）在行政管理領域，政府機構相互推諉、打官腔的情況仍比較嚴重，確實反映了目前公務員整體素質還需要大大提高。

　　三、建設公共服務型政府的基本思路

　　（一）建設公共服務型政府，有賴于樹立和更新四個執(zhí)政理念

　　1.依法行政理念。所有行政機關都應依法行政，一切政府行為都應納入法制化軌道，遵守國際慣例和條約，其中，行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督都必須嚴格按照國家的法律法規(guī)、國際慣例和條約辦事，做到以法為據、依法辦事，努力實現從權力政府向法制政府的轉變。依法行政的核心是依法治吏、依法治權，尤其是涉及到關系國際社會事務的公共權力。

　　2.執(zhí)政為民理念。人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應是政府一切工作的出發(fā)點和落腳點。只要是關系群眾利益的事，都應認真聽、主動想、及時辦，真正把立黨為公、執(zhí)政為民落實到思想和行動中去，落實到關心群眾生產生活的工作中去，不斷提高人民的生活水平。

　　3.政務公開理念。公開政務、公開政情是政府有效履行公共服務職能的重要保障，也是建設公共服務型政府的內在要求。建立信息公開制度，實現從封閉型的行政體制向公開、透明的行政體制轉變。要求政府的各項政策措施，特別是與人民群眾利益密切相關的行政事項，除涉及國家機密、經濟安全和社會穩(wěn)定的以外，都應向社會公開，給人民群眾以更多的知情權、參與權和監(jiān)督權。

　　4.清廉績效理念。政府應廉潔從政，高效行政。廉潔從政，應堅持標本兼治、綜合治理、重在治本、重在建設的廉政工作要求，嚴格執(zhí)行廉政建設責任制，深入開展反腐倡廉工作，推進領導干部廉潔自律，嚴肅查處各類腐敗案件。同時，加強對權力的制約和監(jiān)督。高效行政，就是政府運轉速度快、辦事效率高、行政成本低、管理效益好。因此，各級政府及其工作人員必須增強行政成本意識、效率意識，切實加強機關效能建設，進一步壓縮審批事項，提高工作效率，建設廉潔高效的“效能政府”。

　�。ǘ�）科學定位中國的政府職能

　　1.要致力于解決制約市場機制有效發(fā)揮作用的種種利益障礙問題。要建立比較完善的市場經濟體制，就要有效發(fā)揮市場競爭機制這只“看不見的手”在資源配置中的基礎性作用，創(chuàng)造經濟要素充分流動的條件，加快國內統一大市場的形成，建立市場交易總成本最低的體制規(guī)則安排。

　　2.要建立適應開放經濟下的宏觀調控體系。中國政府需要調整微觀規(guī)制�！拔⒂^規(guī)制”在這里是指政府給市場經濟主體的活動定規(guī)立矩，立：法建章。微觀規(guī)制不是政府直接介入微觀經濟主體的經營活動，而是給微觀經濟主體確立活動規(guī)則。這就需要政府調整和修改微觀規(guī)制的法律法規(guī)，使政府的權力由“無限”變?yōu)椤坝邢蕖保�尤其要弱化政府對微觀經濟的干預。

　　3.要提供更好的公共服務。公共服務，如公共教育、社會保障、國防、其他公共基礎設施及法制環(huán)境是市場無法提供的，是政府服務的基本職能。長期以來，由于實施經濟趕超戰(zhàn)略，對經濟建設的直接投資一直是政府工作的重中之重，政府提供公共服務的職能也服從于這個大局。政府投入的重點是社會基礎設施領域和公共服務。

　　4.要建立市場經濟規(guī)則和秩序。通過政府的自我改革和調整，完善社會和輿論的監(jiān)督作用，真正完成政府職能轉變。同時也應看到，市場經濟規(guī)則和法治的建立必然是一個過程，也許需要20年甚至更長的時間。但較完善的市場經濟體制規(guī)則和法治環(huán)境的創(chuàng)立，將為中國經濟的未來發(fā)展構造更有利的體制條件。

　　5.要解決好公平分配問題。要通過稅收、轉移支付、社會保障、消除貧困扶助低收入階層。如果放松了公平分配問題，造成地區(qū)、城鄉(xiāng)、貧富差距進一步擴大，就可能影響社會穩(wěn)定，進而影響到經濟效率提高。改善經濟效率和競爭力肯定是第一位的。在這種情況下如何考慮并制定不影響生產率、競爭力和創(chuàng)新動力的社會公平機制和政策，是政府部門面對的一個新挑戰(zhàn)。

　　6.要解決好污染和生態(tài)破壞等外部性問題。制定并嚴格執(zhí)行保護生態(tài)環(huán)境的技術標準，全面實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是政府的一項重要職能，政府要擔當起這個責任。一方面要防止國外資本以投資為名向中國轉移高污染、對生態(tài)有長遠不利影響的產業(yè)和項目，另一方面也要研究制定政策，減少或禁止對中國生態(tài)環(huán)境有破壞作用的產品生產和進口。

　　四、中國公共服務型政府模式的構建

　　新公共管理改革的核心，是將市場競爭機制和企業(yè)管理方法引入到公共服務的提供中來，用于改造傳統的政府公共服務模式。主要做法是：引入市場競爭機制，利用市場主體和市場力量來執(zhí)行和運營某些公共服務項目，并利用市場競爭壓力，降低服務成本，提高服務質量，以實現公共服務的“準市場化”；同時將不必由政府承擔的職能轉移給各種社會組織，通過提供資助補貼、減免稅收等優(yōu)惠方式，引導非營利性組織提供某些公共服務項目。根據政府服務職能的定位，構建公共服務型的政府模式必須做到如下四點。

　　1.以顧客或市場為服務導向，這是公共服務提供從政府本位、官本位向社會本位、民本位轉變的一個基本選擇。其主要途徑有：（1）擴大政府決策的公眾參與。政府提供什么公共服務、怎樣提供，應當事先聽取公眾的意見，以公眾意愿作為第一價值取向，并建立有關了解民意、公共參與決策的渠道、規(guī)則和程序；（2）政府公共服務應當以社會的評價為主，以服務對象的評價為主，加大公眾影響的比重。

　　2.公共服務職能的市場化。公共服務職能市場化的范圍包括以下方面：在公共工程建設領域，凡是屬于經營性或競爭性的項目，必須建立公正規(guī)范的競爭機制，通過公共招標、內部競爭和合同外包等市場競爭機制，改變公營部門就一定比民營部門強或者民營部門就—定比公營部門強的固有認識。除了義務教育、基礎科研、社會保障、公共安全等必須由政府提供的最基本公共服務外，在教育、衛(wèi)生、體育等公共服務領域，也應當營造競爭環(huán)境，利用競爭機制產生的壓力來促使服務提供者不斷改進服務質量。

　　3.公共服務職能社會化。公共服務職能的社會比是以顧客為中心的管理模式（顧客導向），即公共服務的提供不再由政府獨自承擔，政府不再是管理公共事務的惟一機構，許多非政府機構可加入到公共服務的產品提供隊伍中來，從而使政府可以部分甚至完全地從日常事務中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行，通過對社會力量的組織、利用和管理，實現公共管理和服務的社會化。

　　4.公共服務行政管理“法治化”。要認真貫徹行政許可法，加強行政執(zhí)法監(jiān)督，把事前監(jiān)督和事后監(jiān)督有機結合起來，從行政系統內部監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督三個方面著手，強化對權力行使環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督，及時糾正、制止違法和不當的行政行為，把依法行政落實到實處。同時，堅持不懈地開展法制宣傳教育活動，切實增強政府工作人員，特別是領導干部依法行政的自覺性和依法決策、依法處理經濟社會事務的水平，確保在行政執(zhí)行中嚴格依法辦事。