一、城市建設(shè)舉債的理論基礎(chǔ)

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共品性質(zhì)引導(dǎo)我們從公共品理論著手討論。在公共品理論中，公共品有純公共品和混合公共品（或準(zhǔn)公共品）之分，純公共品必須同時具有三個特征：效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性。其典型例子是國防、行政（或司法）服務(wù)。但大多數(shù)公共品都只具有有限的非競爭性或有限的非排他性，介于納公共品和私人品之間，因而只能稱作混合公共品。如 教育 、政府興建的公園和 醫(yī)院 、擁擠的公路等都屬于混合公共品。一般來說，對純公共品的供給，政府財政應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，不能依靠市場機(jī)制解決，而對于混合性公共品的供給，則應(yīng)該采取政府和市場共同分擔(dān)的原則。就是說，無論純公共品的供給還是混合公共品的供給，政府都有不可推卸的責(zé)任，假設(shè)政府可以舉債，關(guān)鍵是要分清哪些公共品必須由財政資金提供，哪些可以由債務(wù)資金提供并且更有效率。

　　下面考慮政府部門的對公共品的支出。政府部門的支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出，在一定時期（如一年）的政府支出中，經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的 社會 消費(fèi)利益，而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年，而且還同時在今后若干年內(nèi)發(fā)揮作用，根據(jù)這樣的劃分，政府對公共品的支出大部分都屬于資本性支出，如政府建造的公路、圖書館等混合公共品以及國防、照明等純公共品，它們將在今后很長的時期內(nèi)為整個社會提供利益，其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共品的成本，而應(yīng)該分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜腥ァＶ挥幸徊糠旨児�共品，如政府必須支付國家公�?wù)員的工資、行政辦公費(fèi)用等，才屬于經(jīng)常性支出，這些支出直接形成當(dāng)年公共品的成本，它與社會當(dāng)年受到的公共服務(wù)利益直接相關(guān)。

　　政府通過收取稅費(fèi)獲得的財政資金和通過舉債獲得的債務(wù)資金來支付這些公共品支出。在通過稅費(fèi)等財政手段籌資的情況下，收益者和成本負(fù)擔(dān)者是一致的，而舉債籌資把公共品的受益與成本負(fù)擔(dān)分割成兩個不同的時期，使受益者和成本負(fù)擔(dān)者變得不一致，現(xiàn)在的社會成員免費(fèi)享用了公共品所帶來的效益，而未來的社會成員則要承擔(dān)以往公共品的生產(chǎn)成本。這樣，政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)由財政資金承擔(dān)，如果以舉債收人來承擔(dān)當(dāng)年的經(jīng)常性支出，意味著讓現(xiàn)在的人無償享受公共品的利益，而讓以后的人來承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。公共品的受益者

　　與成本承擔(dān)者的分離，難以使公共品的提供達(dá)到有效配置的目標(biāo)，舉債籌資會使公共品的提供規(guī)模超過有效率的提供水平。對于政府部門的資本性支出則不應(yīng)以財政籌資作為唯一的渠道，通過舉債籌資將成本分?jǐn)偟浇窈蟮母鱾�受益期，將有助于社會選擇比較符合效率要求的公共品提供水平。因?yàn)槿绻�用�?dāng)年財政資金來承擔(dān)當(dāng)年全部資本性支出，就意味著讓現(xiàn)在的人承擔(dān)公共品的全部成本，而讓以后的人免費(fèi)享受它所產(chǎn)生的效益，從資源配置的角度看，這會使公共品的提供水平低于有效率的水平。

　　于是可以得出結(jié)論，政府部門的經(jīng)常性支出由財政資金支持、資本性支出由小部分財政資金和大部分債務(wù)資金共同支持是符合效率要求的。由于政府對部分純公共品的支出和對部分混合公共品的支出都屬于資本性支出，所以政府對絕大部分公共品的支出在使用一部分財政資金的基礎(chǔ)上，都可以以舉債獲得的債務(wù)資金來支持。

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施主要包括：城市道路、橋梁、排水、路燈、污水處理、防洪；供水、燃?xì)�、公�?交通 、集中供熱、輪渡；園林綠化和環(huán)境衛(wèi)生等（對城市基礎(chǔ)設(shè)施公共品的分類見表1）。那么同樣，在這些城市公共品的供給上，只有純公共品中的基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和人員經(jīng)費(fèi)必須由財政資金支付，其余的純公共品和混合公共品都可以由債務(wù)資金供給，即可以通過舉債的方式籌集資金。

　　二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉債的具體方向

　　上面的分析 明確了絕大部分城市公共品的建設(shè)可以而且應(yīng)該以債務(wù)資金來支持，基本消除了舉債進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的疑慮，但是，考慮到政府的還債能力，舉債必須有一定的規(guī)模和限度，因而就必須進(jìn)一步明確哪些基礎(chǔ)設(shè)施更應(yīng)該舉債，哪些基礎(chǔ)設(shè)施使用債務(wù)資金進(jìn)行建設(shè)更為高效。

　　首先把可以舉債的城市基礎(chǔ)設(shè)施分成公益性和經(jīng)營性兩類。公益性基礎(chǔ)設(shè)施包括城市一般道路、橋梁、隧道、路燈、公共綠地和防洪排澇這些純公共品以及混合公共品中有小部分內(nèi)部收益但外部收益顯著的一部分城市基礎(chǔ)設(shè)施，如給排水設(shè)施、園林、環(huán)境衛(wèi)生等；經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施包括了其余的混合公共品，如自來水、燃?xì)�、集中供熱、公交、地鐵等，它們既有外部收益又有一定內(nèi)部收益。

　　對于公益性基礎(chǔ)設(shè)施，它們是為城市提供基本公共服務(wù)的公共設(shè)施，一般不能或者較難直接向服務(wù)對象收取費(fèi)用，且和其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目比起來投資規(guī)模相對不是很大，所以通常由政府撥款投資建設(shè)較為合適， 目前 主要是以財政撥款、城市維護(hù)建設(shè)稅和少量的收費(fèi)支持其建設(shè)。對于其中規(guī)模稍大的項(xiàng)目，也可以通過舉債的方式進(jìn)行，但債務(wù)本息也應(yīng)由財政收入償還。

　　經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目從技術(shù)上能夠向服務(wù)對象收取費(fèi)用，又具有一定的內(nèi)部收益，可以通過經(jīng)營創(chuàng)收，并且其產(chǎn)出一般易于界定，可以強(qiáng)制履行合同，采取競爭方式生產(chǎn)，因此在一定程度上可以通過市場的方式解決其運(yùn)營和 發(fā)展 的資金。這里市場的方式是指政府利用預(yù)算安排和政策安排形成 經(jīng)濟(jì) 刺激，引導(dǎo)民營 企業(yè) 參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，具體形式包括：政府與民營企業(yè)或國有經(jīng)濟(jì)組織簽定生產(chǎn)合約、長期特許經(jīng)營權(quán)、租賃承包、政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和資助、政府參股等。通過市場提供一方面降低了政府的財政負(fù)擔(dān)，一方面又能促進(jìn)公共品和服務(wù)的質(zhì)量。比如供水、燃?xì)�、供熱、公交等，目前基本由市政公用企業(yè)提供，財政的壓力已減輕不少，且隨著市場化的推進(jìn)，完全可以進(jìn)一步按照公司法的要求，建立 現(xiàn)代 企業(yè)制度，完全按市場的方式運(yùn)作。但是，由于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要在其正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來以后才可能產(chǎn)生收益，加上其固有的外部性，項(xiàng)目建設(shè)的初期投資基本還是須由政府解決。另一方面由于經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資規(guī)模普遍比較龐大，有些大型、特大型項(xiàng)目的投資規(guī)模更是一般項(xiàng)目所不能比擬，僅靠財政資金支持難免十分吃力，所以在這些經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，舉債比較必要和可行，這也應(yīng)該是債務(wù)資金的主要使用方向。

　　三、城市建設(shè)舉債的重要途徑——市政債券

　　我國《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不準(zhǔn)發(fā)行政府債券，因此政府在搞城市建設(shè)時，不得不以各類公司、基金的名義或者各種集資、攤派等手段進(jìn)行所謂的“多元化融資”（實(shí)際是變相舉債），而這些融資借款項(xiàng)目的最終責(zé)任承擔(dān)者都必然是地方財政，結(jié)果造成地方政府顯性和隱性借債劇增、債務(wù)管理失控的局面。和這些變相舉債相比，發(fā)行市政債券較容易控制發(fā)債規(guī)模和把握償債能力，保持債務(wù)規(guī)模的穩(wěn)定性，因此我國應(yīng)該考慮借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，以發(fā)行市政債券的方式進(jìn)行城市建設(shè)。

　　1. 經(jīng)濟(jì) 大背景的變化要求允許發(fā)行地方債券。《預(yù)算法》頒布之時，我國正處于短缺經(jīng)濟(jì)時期，供給不足、需求過旺是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要傾向，地方政府只負(fù)責(zé)投資決策，不負(fù)責(zé)投資風(fēng)險； 企業(yè) 預(yù)算軟約束，熱心于數(shù)量擴(kuò)張，較少注意經(jīng)濟(jì)效益。在這種背景下，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主要取向是控制、收縮，《預(yù)算法》不準(zhǔn)地方政府發(fā)行債券也是當(dāng)時宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一種反映。而到現(xiàn)在，我國的經(jīng)濟(jì)早已告別短缺，企業(yè)、銀行的運(yùn)行機(jī)制也發(fā)生了質(zhì)的變化，預(yù)算正在硬化，因此宏觀經(jīng)濟(jì)的主要取向也由控制需求轉(zhuǎn)向刺激需求，經(jīng)濟(jì)大背景的變化要求對《預(yù)算法》作出修改，允許地方政府發(fā)行債券。

　　2.賦予地方政府舉債權(quán)是分稅制的必然。按照分稅制的基本要求，地方各級預(yù)算經(jīng)常性收入由本級的稅收、服務(wù)性收費(fèi)和中央（上級）補(bǔ)助組成，以上收入不能滿足需要時，允許發(fā)行地方債券，用以彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)之一。 目前 ，我國已初步建立起劃分事權(quán)、財權(quán)、稅收權(quán)的分級財政體制，賦予地方政府舉債權(quán)也屬必然。

　　3.發(fā)行市政債券將有效推動城市建設(shè)。市政債券可以首先在大中城市發(fā)行，與企業(yè)和個人相比，城市是很好的負(fù)債主體，城市在全 社會 中的信譽(yù)，僅次于中央政府，優(yōu)于大的企業(yè)集團(tuán)。通過發(fā)債籌集城市建設(shè)資金，主動權(quán)操縱在城市政府手中，便于實(shí)施，很快就能籌集大量資金，不僅不加重企業(yè)和個人稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，而且能擴(kuò)大就業(yè)，增加建材、施工、市政設(shè)計(jì)等企業(yè)和個人的收入。同時，市政債券風(fēng)險小，相對于儲蓄來說又有免稅的好處，因而又給市民提供了持有多樣化、高質(zhì)量 金融 資產(chǎn)的機(jī)會，起到繁榮城市經(jīng)濟(jì)的作用。一般來說，以負(fù)債經(jīng)營城市，其財政盈余出現(xiàn)不會需要超過160年，在發(fā)行市政債券的推動下，城市基礎(chǔ)設(shè)施逐步建成，將結(jié)束其建設(shè)期，進(jìn)入年稅費(fèi)收入大于年建設(shè)支出的經(jīng)濟(jì)繁榮期，形成良性循環(huán)。