2008-06-24 15:16 來源：馬蔡琛
一、促進中部崛起相關稅收政策面臨的主要挑戰(zhàn)
在我國西部地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)和東北地區(qū)的四大區(qū)域戰(zhàn)略劃分中，“中部崛起”戰(zhàn)略是中國區(qū)域經(jīng)濟布局板塊輪動中的重大決策。作為我國區(qū)域板塊輪動中最后啟動的一個經(jīng)濟區(qū)域，促進中部崛起稅收政策的運用，既具有后發(fā)地區(qū)的優(yōu)勢，也面臨著諸多挑戰(zhàn)。
�。ㄒ唬└母镩_放已經(jīng)走過了以減稅讓利支持區(qū)域發(fā)展的歷史時期
改革開放30年來，以深圳等經(jīng)濟特區(qū)為基礎、浦東開發(fā)為引導，珠三角、長三角已迅速躍升為中國經(jīng)濟最活躍的地區(qū)。這兩個地區(qū)在20世紀90年代中期以前的跨越式發(fā)展，相當程度上受益于稅收優(yōu)惠等政府減稅讓利的扶持政策。但這一特殊歷史時期已基本結束。
例如，在《國務院關于推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》（國發(fā)[2006]20號）中，給予天津濱海新區(qū)的稅收扶持政策主要包括兩條：一是，對天津濱海新區(qū)所轄規(guī)定范圍內、符合條件的高新技術企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；二是，比照東北等老工業(yè)基地的所得稅優(yōu)惠政策，對天津濱海新區(qū)的內資企業(yè)予以提高計稅工資標準的優(yōu)惠，對企業(yè)固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)予以加速折舊的優(yōu)惠。在“兩法合并”前，中國的稅收優(yōu)惠政策向地區(qū)傾斜，沿海開放地區(qū)和經(jīng)濟特區(qū)受惠最多，而“兩法合并”后濱海新區(qū)在未來吸引投資方面卻沒有特別的優(yōu)勢。這從一個側面表明，在21世紀初期謀劃區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略布局的調整中，區(qū)域性稅收政策的地位已日益淡化。
中部地區(qū)作為我國區(qū)域經(jīng)濟板塊輪動中最后啟動的區(qū)域，對其給予類似于珠三角和長三角地區(qū)改革開放初期，大規(guī)模特定區(qū)域稅收優(yōu)惠和財政體制傾斜的可能性，已大大降低。中部地區(qū)的崛起將難以單純（或主要）依靠減稅讓利的歷史發(fā)展模式，而需要從稅收政策促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化、承接國內產(chǎn)業(yè)梯度轉移等經(jīng)濟發(fā)展的視角，嘗試探求包括治稅理念創(chuàng)新在內的公共管理制度創(chuàng)新。
中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對薄弱，在全國經(jīng)濟區(qū)域板塊橫向比較中，整體競爭力偏低。即便是相對有限的稅收優(yōu)惠扶持政策，對于中部地區(qū)企業(yè)而言，其刺激作用仍較東部地區(qū)顯著。
（二）中國區(qū)域經(jīng)濟板塊發(fā)展的高速輪動，制約了后發(fā)地區(qū)稅收調控的政策空間
從世界范圍看，區(qū)域發(fā)展不均衡是一個普遍性問題，各國縮小地區(qū)差距大都需要相對漫長的過程。即使如美國這樣的發(fā)達國家，其南部崛起也經(jīng)歷了從二戰(zhàn)后到20世紀70年代中后期大約30年的時間才總體完成。
我國自20世紀90年代末期提出西部開發(fā)戰(zhàn)略，到2002年黨的十六大提出支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地加快調整和改造，再到2004年政府工作報告中首次明確提出促進中部地區(qū)崛起。在不到10年的時間跨度里，三大區(qū)域經(jīng)濟板塊的重點發(fā)展輪番啟動，板塊輪動的間隔周期較短，政策著力點的變遷速度相對較快。這種制度變遷的頻率，自然是基于我國幅員廣闊且區(qū)域發(fā)展不均衡問題較為嚴重的理性選擇。但是，對于作為最后一個啟動板塊的中部地區(qū)而言，其可供選擇的稅收政策，大多是其他經(jīng)濟區(qū)域已采行激勵措施的普適性推廣，而較少具有獨特的先導性激勵政策，使稅收政策調控工具的選擇空間較為有限。
例如，2007年7月1日起中部地區(qū)26個城市參與的增值稅轉型試點，就是在此前東北地區(qū)普遍試點基礎上試點范圍的轉移。盡管可以對于中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展形成一定的“政策洼地”效應，但與東北地區(qū)相比，中部六省納入試點范圍的市縣，比東北地區(qū)少了10個市和62個區(qū)縣，試點政策對中部地區(qū)的惠及面相對狹小。
�。ㄈ┛偛拷�(jīng)濟的發(fā)展以及大型企業(yè)集團匯總合并納稅，導致中部地區(qū)稅源凈流出問題日趨嚴重
總部經(jīng)濟是近年興起的一個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理念，體現(xiàn)了未來一定時期內企業(yè)區(qū)域集群布局的發(fā)展趨勢�？偛繉τ谒趨^(qū)域的稅收貢獻主要包括：一是，由于結算中心通常設在總部，企業(yè)的部分稅收會在總部所在地納稅：二是總部員工的個人所得稅貢獻。2005年底發(fā)布的第一部《中國總部經(jīng)濟藍皮書》中，對全國35個主要城市總部經(jīng)濟發(fā)展能力的評價結果顯示，中部地區(qū)只有湖北省武漢市進入總部經(jīng)濟發(fā)展能力前十名……并且，在總部經(jīng)濟的發(fā)展過程中，出現(xiàn)了中小城市的企業(yè)總部向大城市遷移，大城市的企業(yè)生產(chǎn)基地向欠發(fā)達地區(qū)轉移的流動趨勢……
在中部崛起的過程中，中部地區(qū)面臨著承接國內經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉移的歷史機遇。這些生產(chǎn)基地引入中部地區(qū)，并呈現(xiàn)進一步擴張的趨勢。但是，在總部經(jīng)濟實行匯總納稅的情況下，這難免會加劇中部地區(qū)稅源的轉出。以中部地區(qū)的河南省為例，據(jù)測算，在2002～2005年間，該省企業(yè)所得稅凈轉出呈現(xiàn)日趨遞增的態(tài)勢，分別凈移出稅收收入12.12億元、19.48億元、29.62億元和41.53億元。
需要進一步指出的是，2008年起實行的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》，判定所得稅納稅人的標準由原來的“獨立核算”改為“法人”標準。在法人所得稅制下，原來“獨立核算”的分支機構因不具有法人資格而由總機構匯總納稅的情況，將會有所增加。而中部地區(qū)總部經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，這種匯總或合并納稅將進一步加劇稅收收入與稅源區(qū)域間的背離，影響中部地區(qū)政府可支配財力水平。
二、促進中部崛起稅收政策的近中期建議
�。ㄒ唬┩怀龆愂照叩闹虚L期導向，探索在中部地區(qū)率先推行稅制改革試點
稅收制度安排作為一個國家（或地區(qū)）整體經(jīng)濟環(huán)境的重要組成部分，其調整和變動，不僅涉及企業(yè)等微觀經(jīng)濟主體短期盈利能力的變化，更體現(xiàn)為企業(yè)對于未來中長期經(jīng)營環(huán)境的預期。在制定促進中部崛起相關稅收政策的過程中，需要從中長期制度安排的層面入手，突出促進中部崛起稅收政策體系的整體性色彩，盡可能減少政策運行中的非規(guī)范調整，穩(wěn)定納稅人對于未來相當時期內經(jīng)營環(huán)境的理性預期。
同時，在新一輪稅制改革的啟動過程中，可以充分發(fā)揮中部地區(qū)在區(qū)域板塊輪動中的后發(fā)啟動優(yōu)勢，結合在中部地區(qū)實行增值稅轉型的試點經(jīng)驗，嘗試把中部地區(qū)構建成全國性稅制改革“試驗窗口”的政策洼地，將未來稅制改革的可能舉措（如增值稅的擴圍、物業(yè)稅改革等），在中部地區(qū)擇機率先推行。
�。ǘ┕膭钪胁康貐^(qū)結合自身產(chǎn)業(yè)結構特點，因地制宜地制定相應稅收激勵措施
在統(tǒng)一稅政的前提下，明確界定稅權，賦予地方政府和立法監(jiān)督機構必要的稅收管理權，既是我國新一輪稅制改革的重要目標之一，也體現(xiàn)了世界性稅制改革的發(fā)展趨勢。在制定促進中部崛起的稅收政策過程中，可適當考慮賦予中部地區(qū)適當?shù)亩愂兆灾鳈�，鼓勵中部地區(qū)結合自身產(chǎn)業(yè)結構的特點，因地制宜地制定相應的稅收激勵措施。具體的稅收制度安排如下：
第一，農產(chǎn)品加工方面。中部地區(qū)是我國重要的農副產(chǎn)品生產(chǎn)基地，為全國提供了37.9%的稻谷和小麥，農副產(chǎn)品深加工既是中部地區(qū)實現(xiàn)增產(chǎn)增收、做強農副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的必由之路，也是完善國家糧食安全保障體系的現(xiàn)實要求�？梢越Y合中部地區(qū)自身產(chǎn)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢的特點，對中部地區(qū)農產(chǎn)品深加工行業(yè)給予必要的優(yōu)惠扶持政策，對新辦從事農副產(chǎn)品加工、畜牧業(yè)產(chǎn)品加工和深加工的企業(yè)，給予一定年限的減免稅照顧。
第二，賦予中部地區(qū)必要的資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)獨立稅收管理權。中部六省大多是資源大省，該地區(qū)擁有全國30%左右的礦產(chǎn)資源，其中貴重金屬、有色金屬、稀有金屬、能源礦產(chǎn)等占全國礦產(chǎn)資源總量的1／3以上。就產(chǎn)業(yè)結構而言，中部多數(shù)省份的主導行業(yè)分布在原料工業(yè)、燃料動力工業(yè)和農產(chǎn)品加工等領域，只有少數(shù)省份形成了一些附加值高、技術含量高的主導產(chǎn)業(yè)�？煽紤]賦予中部地區(qū)在資源開采行業(yè)稅負水平的確定上以較大的自主權，使得中部地區(qū)可以更多地分享相應的資源級差地租收益，為中部崛起籌集更多財力支持。
第三，允許中部地區(qū)在現(xiàn)行個人所得稅、企業(yè)所得稅等主要稅種的基準稅率上，擁有在一定區(qū)間浮動的權力（如30%）。同時，對符合國家產(chǎn)業(yè)政策導向的新辦企業(yè)，比照執(zhí)行西部地區(qū)優(yōu)惠稅收政策（如新辦交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業(yè)，給予一定的稅收優(yōu)惠政策）。
�。ㄈ┩ㄟ^財政轉移支付制度，合理補償中部地區(qū)的稅源轉移損失，探索鼓勵中小企業(yè)發(fā)展的稅收管理模式
總部經(jīng)濟和大型企業(yè)匯總合并納稅，作為企業(yè)集團化經(jīng)營的發(fā)展趨勢，對中部等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)稅源轉出的影響，在短期內難以完全消除，并且這種趨勢隨著東部發(fā)達地區(qū)鼓勵企業(yè)集中納稅舉措的不斷出臺，可能呈現(xiàn)進一步強化的態(tài)勢。由于我國政體結構和稅權配置結構的特征，我們不具備采用類似美國那樣組建跨州稅收委員會、實行橫向稅收分配的客觀基礎。因此，需要結合推進中的財政轉移支付立法，在科學測算的基礎上，以中央財政轉移支付的方式，適當補償中部地區(qū)的稅源轉移損失。
現(xiàn)代經(jīng)濟史的發(fā)展和演進表明，中小企業(yè)是一國經(jīng)濟體中最具有活力的因素，也是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的根本動力所在。單純依靠組建大企業(yè)集團和支柱產(chǎn)業(yè)，而忽視扶持中小企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，不僅蘊含著經(jīng)濟主體結構單一化的風險，也容易誘發(fā)壟斷與尋租等非效率行為。中部地區(qū)的崛起，也需要從促進中小企業(yè)蓬勃發(fā)展入手來加以謀劃。
在制定促進中部地區(qū)中小企業(yè)發(fā)展稅收政策的過程中，作為稅權配置適當下放的試點，可以給予中部地區(qū)對中小企業(yè)實行稅收靈活管理的權力。在具體操作中，可以結合當前我國稅收征管實踐中，對于小型企業(yè)和個體工商戶根據(jù)純收益率確定綜合征收率的做法，并參考20世紀90年代以來，東歐和俄羅斯成功實行的單一稅改革，對于中部地區(qū)的中小企業(yè)實行具有單一稅色彩的稅制調整。既可以發(fā)揮單一稅便于操作，征收便利，甚至“納稅申報表只有一張明信片大小”的優(yōu)點，簡化稅收征管程序，又可以較大幅度降低中小企業(yè)的稅收負擔。通過這種稅收洼地效應，將極大地促進中部地區(qū)中小企業(yè)的發(fā)展，帶來更多的稅源增長。
（四）探索實行國內稅收饒讓原則，確保區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的真正落實
稅收饒讓原本是指國際稅收實踐中，協(xié)調發(fā)達國家與發(fā)展中國家稅收關系的重要原則。但當一國國內不同經(jīng)濟區(qū)域之間也存在著較為明顯的稅收差異問題時，“國內稅收饒讓”原則也同樣需要引起足夠的重視。
所謂“國內稅收饒讓”原則，是指在一國國內存在低稅地區(qū)和高稅地區(qū)的情況下，由于低稅地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策是稅務部門統(tǒng)一制定的，對于從低稅地區(qū)分回高稅地區(qū)的利潤，就不應再實行稅率差額補稅（主要就企業(yè)所得稅而言）。為加快中部崛起戰(zhàn)略的實施，有必要實行國內稅收饒讓原則，對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)企業(yè)從中部地區(qū)分回的稅后利潤不再補稅，從而使中部崛起的稅收優(yōu)惠政策真正落到實處。
