一、積極財政政策已經(jīng)取得明顯成效，但效應在快速遞減

　　自去年8月中央實施積極財政政策以來，已經(jīng)取得明顯成效。1998年GDP增長三、四季度分別達7．6％和9％，全年達7．8％。今年一季度經(jīng)濟運行基本正常：（1）一季度GDP增長8．3％，雖低于去年第四季度，但比去年同期高出1．1個百分點，工業(yè)增加值增長10．1％，比去年同期高出1．9個百分點。（2）今年固定資產(chǎn)投資開局良好，投資結構調整取得積極成果，從各類產(chǎn)業(yè)投資增長來看，一季度一、三產(chǎn)業(yè)投資大幅增長，第二產(chǎn)業(yè)投資增長趨緩，一、三產(chǎn)業(yè)投資占全部投資的比重分別由原來的2．2％、55．8％上升為4％、61％，而第二產(chǎn)業(yè)投資的比重由42％下降為35％，變化趨勢符合當前產(chǎn)業(yè)政策走向；政府投資明顯擴大，投資渠道趨于多元化，一季度全國固定資產(chǎn)投資比去年同期增長17．3％，其中預算內(nèi)投資增長67．8％，國內(nèi)貸款增長38％，債券籌資增長8倍，自籌資金增長12．1％，只是利用外資同比下降近30％。（3）一季度市場銷售穩(wěn)定增長，社會消費品零售總額同比增長7．4％，扣除物價因素，實際增長10．6％。（4）特別值得一提的是，一季度財政收入大幅度增長，同比增長26．1％。這種增長主要來自三個方面：一是國內(nèi)增值稅和消費稅同比增長21．1％，占收入增長的35％；二是來自加強征管，大力防欠清欠，稅款查補收入同比增長38．5％，占收入增長的12％；三是來自嚴厲打擊走私活動，保證了海關進口稅收的大幅度增長，其中關稅同比增長144．4％，海關代征增值稅和消費稅同比增長107．1％，海關稅收增長占全部收入增長的40％。（5）金融運行基本平穩(wěn)，人民幣匯率繼續(xù)穩(wěn)定，居民收入繼續(xù)增長。

　　多項指標表明，積極財政政策實施僅半年，其效應從3月份開始出現(xiàn)遞減跡象：（1）GDP一季度增長8．3％，二季度增長7．1％，增幅比一季度下降1．2個百分點，整個上半年增長7．6％，工業(yè)增加值上半年增長9．4％；（2）4月份固定資產(chǎn)投資增長速度比一季度回落了4．6個百分點，5月份國有及其它類型固定資產(chǎn)投資增幅比一季度回落5．1個百分點；（3）社會消費品零售總額4月份同比增長5．7％，比一季度回落1．7個百分點，5月份同比增長5．3％，比4月份又放慢0．4個百分點，同時居民儲蓄在前3個月增加4446億元的基礎上，4月份又增加554億元，5月份又增加857億元，1－5月新增5857億元，比去年同期多增1986億元，截至5月末居民儲蓄余額已達59226億元；（4）市場價格繼續(xù)走低，4月份居民消費價格同比下降2．2％，商品零售價格同比下降3．5％，降幅進一步加大，5月份兩種價格同比降幅與4月份持平，但居民消費價格已14個月連續(xù)下降，商品零售價格已20個月連續(xù)下降；（5）各層次貨幣供給量增幅回落，5月末M0同比增長9．06％，比一季度、4月末分別回落 2．14和1．29個百分點，M1同比增長13．27％，增幅分別回落1．63和0．8個百分點，M2同比增長17．17％，增幅分別回落0．63和0．7個百分點；（6）進口逐月加快，出口繼續(xù)下降，4月份同比下降7．3％，降幅比3月份擴大3．7個百分點，整個上半年下降了4．6％�？傊�，經(jīng)濟增長呈下滑趨勢，工業(yè)增長明顯減緩，社會消費品零售總額增幅下降，出口額同比仍是負增長，固定資產(chǎn)投資由強轉弱，供大于求狀況加劇，物價繼續(xù)走低，也就是說存在明顯的緊縮力量，亟需增強擴大內(nèi)需力度。

　　積極財政政策的刺激效應隨時間的推移而遞減是必然的。值得重視的是，去年發(fā)行1000億元國債是逐步投入的，今年仍在繼續(xù)，而且今年預算又加大投入250億元，為什么它的效應會遞減這么快？這是需要認真研究的一個問題。

　　二、積極財政政策是否可以繼續(xù)實施

　　積極財政政策是否可以繼續(xù)實行下去，涉及對積極財政政策內(nèi)涵的認識問題。據(jù)我理解，積極財政政策不是一個規(guī)范的學術詞匯，它是針對自改革開放以來財政政策的職能作用趨弱的狀況而提出的，它的內(nèi)涵應是全面啟動各種財政手段，并通過各種財政手段的相互配合，充分發(fā)揮財政在市場經(jīng)濟下應有的職能，即合理配置資源、調節(jié)收入分配以及穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟的職能。這樣全面理解的財政政策和市場經(jīng)濟非但不是矛盾的，而且是市場經(jīng)濟所必需的，是國家對市場運行實施宏觀調控的必要手段。因而不能把積極財政政策理解為單一的擴張性政策，也不能理解為只是使用發(fā)行國債這一單一的財政手段。采取大幅度增發(fā)國債的辦法，只能是在特定情況下的特殊措施，當然不能是長期的財政政策，而從長遠來看則應是以增收節(jié)支為主、以發(fā)行國債為輔、靈活運用多種財政手段。

　　先看看我國當前國債的發(fā)行情況和未來趨勢。根據(jù)有關資料計算，1998年我國國債余額6495．1億元（當年發(fā)行額－當年還本付息額＋上年余額），占GDP的比重為8．2％，目前仍處于低水平。根據(jù)現(xiàn)代國債原理，一般慣例是以新債還舊債，從理論上說，發(fā)債的最大限度可以以政府喪失信譽以至國債發(fā)行困難為限，到了國債發(fā)不出去的時候，還本付息才必須由增加稅收來支付，只能從這個意義上來理解馬克思所說的國債是延期的稅收。而我國當前國債仍是居民搶手的投資工具，以此可以判斷國債發(fā)行仍具有很大的潛力。

　　國債發(fā)行潛力只是問題的一個方面，另一個方面還必須對當前財政的負擔限度進行認真分析，給以足夠重視。我國進入摼盼鍞之后，國債發(fā)行額出現(xiàn)快速增長的趨勢，1995－1998年各年的增長率分別為46．9％、22．3％、30．5％、37．3％，國債依存度（按國內(nèi)債務收入／中央本級支出＋全部還本付息支出計算）也呈增長趨勢，各年分別為52．6％、53．4％、54．3％、60．5％。我國每年的國債收入主要用于兩個方面：一是用于原有國債的還本付息；二是用于彌補財政赤字。由于過去發(fā)行的國債多是3－5年中期國債，而摼盼鍞期間又面臨還本付息的高峰期，所以國債中的還本付息部分的份額逐年加大，1995－1998年各年還本付息（包括外債部分）所占的比重分別為56．7％、66．7％、77．5％、71．0％。也就是說，當年發(fā)行國債數(shù)額雖然越來越大，但可用于彌補當年支出的數(shù)額卻越來越小，而這正是國債發(fā)行額和國債依存度不斷加大從而加劇當前財政困難的癥結所在。這種狀況通過國債操作可以得到一定的緩解，如改善國債期限結構，今后多發(fā)一些長、短期國債，避免還本期過分集中形成還債高峰，或將本息分離，將付息歸入經(jīng)常預算或每年付息，避免到期集中付息，加重還本付息負擔。實際上我國已經(jīng)開始進行這種操作，并且還本付息的頂峰已經(jīng)過去，明顯的跡象是1999年的還本付息金額已經(jīng)開始下降，由1998年的2351億元下降為1912億元。應當指出，減輕國債負擔的主要措施還應是通過深化改革，提高預算內(nèi)收入占GDP的比重以及中央財政收入占全部財政收入的比重。因為，國債依存度是分子和分母之間的一種比例關系，只要分母增長快于分子的增長，二者的比值就可以下降。計算國債依存度的分母有兩個因素：一是還本付息，這是由過去發(fā)行的當年到期還本付息的國債發(fā)行額決定的；二是中央本級支出，顯然這要通過深化改革來解決，既要提高預算內(nèi)收入占GDP的比重，也要提高中央本級支出占全部財政收入的比重。只有摿礁霰戎財逐步提高，才有可能逐步降低對國債的依存度。當前和今后的問題是，對連年大幅增發(fā)國債必須慎重，防止重新出現(xiàn)還債高峰帶來潛在的債務危機和財政困境。

　　下面再看看我國當前預算內(nèi)財力和未來可能集中的財力。自改革開放以來我國預算內(nèi)收入（不含國內(nèi)外債務）占GDP的比重一直呈下降趨勢，至1996年才開始有所回升，1994－1998年5年間分別為11．2％、10．7％、10．9％、11．6％、12．4％。樓繼偉副部長在1998年地方財政決算匯審會廳（局）長座談會上的講話指出了未來可能集中財力的趨勢，據(jù)他的預測，經(jīng)過3－5年的時間，可以力爭使我國財政收入（指預算內(nèi)收入）占GDP的比重提高到20％左右。具體措施包括：（1）積極擴大財源，加強征管，堵塞漏洞，懲治腐敗，清繳欠稅，可以提高1－2個百分點；（2）進一步完善稅制可提高0．5－1個百分點；（3）通過摲迅乃皵將分散在各部門的財政性資金納入預算內(nèi)，可提高4－5個百分點；（4）在摲迅乃皵過程中對繼續(xù)保留的政府性基金和收費納入預算內(nèi)，可提高1個百分點。以上的測算可能還沒有包括大約占GDP的0．5％的直接沖減收入的企業(yè)虧損補貼、已經(jīng)在預算中單獨列項的中央政府性基金收入1998年占當年GDP的1．5％，還應當考慮可以社會保障收入名義納入預算的大約占GDP的4％的撊�国監(jiān)嶄＠�费用�。如此計算下來，未來財政收入占GDP的比重可能達到25％以上，也就是說，目前預算內(nèi)的財力僅相當于未來可集中財力的一半。由此可見，當前國家財政的癥結所在是財力分散，所以黨的撌�五大敶_定的摷�置{屏Γ�振兴财政敺结�，仍然應當確認為當前和今后相當長一段時間內(nèi)財政工作的總方針。集中財力不能僅是形式上提高財政收入占GDP的比重，而關鍵是要確定提高政府可以統(tǒng)籌安排的財力的比重，以便保證政府可以靈活調度，優(yōu)化支出結構，保證重點，實現(xiàn)國家各項重大方針政策。

　　有人提出當前的積極財政政策存在著支出上的擴張政策與收入上的緊縮政策的矛盾，即收入上的緊縮抵消了支出上的擴張效應。這種意見實際上是在肯定支出上實行擴張政策的同時，對提高財政收入占GDP比重的政策措施提出質疑。所謂收入上的緊縮政策，無非是指財政收入的增長會對民間投資和消費產(chǎn)生排擠效應，因而有人明確提出應實行擴張支出與減稅同時并舉的財政政策。我認為，在當前形勢下，這種意見是值得商榷的。其一，既然肯定在支出上實行擴張政策是對的，那么擴張支出的收入從何而來？增發(fā)國債可以刺激內(nèi)需，但增發(fā)國債只能用于建設性支出，而增加中下收入階層的收入水平，如提高機關、事業(yè)單位人員的工資，特別是保證下崗人員的最低生活保障等，同樣可以刺激內(nèi)需，但增加這些經(jīng)常性支出必須靠增加稅收；其二，財政收入的排擠效應是來自財政收入占GDP的比重過高，而我國當前以稅收為主的預算內(nèi)收入占GDP的比重是偏低，不是過高，因而一般的減稅是不可行的；其三，上已述及，提高財政收入占GDP的措施主要是摲迅乃皵，一方面清理整頓亂收費，減輕企業(yè)和居民額外負擔，一方面將應當保留的收費集中到預算內(nèi)，這種措施不存在排擠效應問題；其四，增加稅收的正常措施是加強征管，堵塞漏洞，清理欠繳，只要嚴格按國家政策征稅，該征的征，該減的減，該免的免，不是強制地征收摴�头税�，這里也不存在排擠效應問題；其五，在當前社會需求低迷的情況下，即使實政策作用的前提條件。

　　如何全方位啟動消費需求，成為近來全民關注的熱點話題，目前已經(jīng)到了采取果斷措施的時候了。為什么多次降低利率，物價長時間走低，而居民仍然有錢不花，熱衷于儲蓄？恐怕主要原因還在于居民消費心理的變化，即對收入趨勢看低而對支出趨勢看高，人們總在盤算子女教育要花多少錢，買房要花多少錢，醫(yī)療保險要花多少錢，未來養(yǎng)老要花多少錢，即使手里有一點錢也有后顧之憂，不敢大膽去消費。所以適當提高收入增長水平是啟動消費需求的首要前提。改革開放20年來，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入年均增長6．1％，而近4年來僅為4％左右，農(nóng)村居民家庭人均純收入年均增長7．9％，但1986年以后的13年也大致徘徊在4％左右（參見1999年6月10日《經(jīng)濟日報》1版）

　　至于提高收入水平的途徑和措施對城鎮(zhèn)和農(nóng)村來說自然是不同的。從城鎮(zhèn)來說，應是和調整收入分配結構相結合。首先應當考慮提高中低收入階層收入水平，可以通過財政渠道較大幅度地提高下崗職工、離退休職工和最低生活標準線以下居民的收入，普遍提高機關、事業(yè)單位人員的工資，切實同效益掛鉤放開企業(yè)工資；同時進行配套性的工資改革，將住房、社會保障以及醫(yī)療制度改革同工資改革結合起來，使居民家庭的支出預期透明化；此外還要加強個人所得稅的再分配調節(jié)作用。我國70％的人口仍在農(nóng)村，千方百計提高農(nóng)村居民家庭收入水平，自然是啟動消費需求的重中之中。對農(nóng)村來說，當務之急是采取切實措施減輕農(nóng)民的額外負擔，必須切實精簡機構，裁減冗員，嚴格執(zhí)行農(nóng)業(yè)稅法和提留統(tǒng)籌政策，嚴禁亂收費、亂集資、亂攤派、亂罰款；要積極調整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構，大力推進科教興農(nóng)，搞活農(nóng)產(chǎn)品流通，加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，保證農(nóng)民持續(xù)的增產(chǎn)增收。

　　應當指出，刺激需求和保證有效供給是一個問題的兩個方面。中國是有12億人口的發(fā)展中國家，總的來說不是生產(chǎn)過剩，當前的實際情況是，人們迫切需要的商品和服務供給不足，而不是人們迫切需要的商品卻又大量積壓，即有效供給不足和商品積壓并存，是一種結構性的生產(chǎn)過剩。所以，在大力刺激需求的同時，必須通過產(chǎn)業(yè)（或產(chǎn)品）的結構調整和升級提高有效供給水平，為此，又必須選擇好當前的消費熱點和經(jīng)濟增長點。當前的消費熱點和經(jīng)濟增長點是什么？社會輿論一致公認首先是教育，無論城鎮(zhèn)或農(nóng)村的家庭，都是把子女教育問題擺在首位，為了子女教育可以不惜工本。其次的消費熱點和經(jīng)濟增長點是住宅和住宅建筑業(yè)，任何一個國家住宅建筑業(yè)始終是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，長勝不衰。第三，我國農(nóng)村的廣闊市場有待開發(fā)。農(nóng)村市場具有人口多、環(huán)境差、水平低、潛力大的特點，一旦收入增長上去，開發(fā)的天地是十分巨大的。第四，扶持中小企業(yè)發(fā)展和中小城鎮(zhèn)建設相結合，將是各地區(qū)的一個重要經(jīng)濟增長點。總之，各地根據(jù)本地的具體情況積極采取不同的措施，全方位地啟動國內(nèi)需求，則大有所為，而且中國是一個大國，立足于國內(nèi)需求拉動經(jīng)濟增長，應是長遠的方針。