農(nóng)民負擔(dān)過重問題從根本上講是城鄉(xiāng)居民之間負擔(dān)失衡的反映，而平等是我國改革開放的基本訴求。因而，減輕農(nóng)民負擔(dān)成為當(dāng)前社會經(jīng)濟體制改革一個無法回避的重要課題。近年來，理論界已經(jīng)形成了一個主流性的研究路徑：以農(nóng)村稅費制度為研究對象，將農(nóng)村基層政府行為扭曲作為農(nóng)民負擔(dān)過重的根本原因，把“費改稅”作為減輕農(nóng)民負擔(dān)的治本之策。不過我們認為，減輕農(nóng)民負擔(dān)仍然是一個有待深入探討的開放性課題。本文以若干體現(xiàn)主流研究路徑文獻為基礎(chǔ)，對減輕農(nóng)民負擔(dān)的幾個基本問題進行討論。

　　一、減輕農(nóng)民負擔(dān)應(yīng)該以農(nóng)民稅費負擔(dān)為研究對象，還是應(yīng)該以農(nóng)民總負擔(dān)為研究對象？

　　這是研究減輕農(nóng)民負擔(dān)問題的起點，它決定著研究路徑的基本方向。以“費改稅”論為代表的主流理論是以農(nóng)民稅費負擔(dān)而不是以農(nóng)民總負擔(dān)作為分析的邏輯起點。

　　所謂農(nóng)民總負擔(dān)是指農(nóng)民在國民收入分配中無償向政府、工商企業(yè)以及城市居民提供的各種資金、產(chǎn)品、勞務(wù)等各種資源總和。從我國當(dāng)前實際情況看，它主要包括稅收、稅外收費和工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差三部分。

　　農(nóng)民稅收負擔(dān)是指農(nóng)業(yè)稅收和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅收扣除財政支農(nóng)資金后的余額。

　　稅外收費負擔(dān)是指農(nóng)民向政府有關(guān)部門以及各種社會組織繳納的費用。

　　此外，農(nóng)民還承擔(dān)著由于工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差而形成的負擔(dān)。由于工農(nóng)產(chǎn)品之間的比價存在著差距，農(nóng)民與工商企業(yè)交易必然會損失一部分收入，損失的這部分收入實際也是農(nóng)民的一種負擔(dān)。由于剪刀差是以收人減少體現(xiàn)出來的隱性負擔(dān)，因而人們往往將其稱為“暗稅”。

　　減輕農(nóng)民負擔(dān)顯然應(yīng)以農(nóng)民總負擔(dān)為研究對象。然而，在有些文獻中，未作任何論證或計算就忽略了剪刀差，認為“農(nóng)民實際承擔(dān)的國家稅金、提留統(tǒng)籌、義務(wù)工及各種集資、攤派的數(shù)據(jù)資料，是農(nóng)民實際負擔(dān)的絕大部分……農(nóng)民負擔(dān)總水平是指以上可統(tǒng)計部分的總和”（國家稅務(wù)總局農(nóng)稅局課題組，2000）。或者認為“農(nóng)民負擔(dān)的復(fù)雜性，給統(tǒng)計調(diào)查帶來了難度。但通過農(nóng)村住戶調(diào)查取得的農(nóng)民實際承擔(dān)的國家稅收、上交集體承包任務(wù)、集體提留和攤派，即通常所指的三項負擔(dān)支出額，基本上可以對農(nóng)民的負擔(dān)狀況作出判斷”（孫梅君，1998）。這樣“農(nóng)民負擔(dān)”實際被窄化為“農(nóng)民稅費負擔(dān)”，減輕“農(nóng)民負擔(dān)”問題也就轉(zhuǎn)化為減輕“農(nóng)民稅費負擔(dān)”問題。

　　如果剪刀差占農(nóng)民總負擔(dān)的比重很低，忽略它則不影響農(nóng)民負擔(dān)水平，也未嘗不可以稅費負擔(dān)代表農(nóng)民總負擔(dān)，然而問題恰恰在于，近年來剪刀差已經(jīng)占農(nóng)民總負擔(dān)的40％以上，是農(nóng)民最主要的負擔(dān)。因此，忽略了剪刀差，實際上就使研究農(nóng)民問題失去了可靠的前提。

　　二、當(dāng)前農(nóng)民負擔(dān)過重僅僅是稅外收費負擔(dān)過重，還是整體負擔(dān)過重？

　　這是研究減輕農(nóng)民負擔(dān)中的核心問題之一，對農(nóng)民負擔(dān)過重性質(zhì)的評價，直接關(guān)系到確定農(nóng)民負擔(dān)過重的根本原因。

　　持主流觀點的各種文獻普遍認為，我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)改變了為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)乃至國民經(jīng)濟“貢獻”的地位，甚至開始受到保護，不存在農(nóng)民總負擔(dān)過重問題�！耙郧�，農(nóng)業(yè)通過低價和稅收等形式向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)繳納了大量的‘貢獻’，而獲得的國家投入?yún)s很少。進入90年代后，這種情況發(fā)生逆轉(zhuǎn)。一方面國家連續(xù)大幅度增加了農(nóng)業(yè)投資�！�…另一方面，以前所未有的幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品的收購價格�！�…意味著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)乃至國民經(jīng)濟由向農(nóng)業(yè)索取或‘征稅’轉(zhuǎn)為向農(nóng)業(yè)提供支持和保護”（當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)重大問題研究課題組，1999）。

　　這種觀點不正確。統(tǒng)計資料顯示，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)資源仍在通過財政渠道、價格渠道以及金融渠道流失，國際通用衡量農(nóng)業(yè)政策的“生產(chǎn)者等值補貼”仍是負值，農(nóng)業(yè)并未擺脫向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)“貢獻”（農(nóng)業(yè)投入總課題組，1996）。

　　改革以來中央政府對農(nóng)業(yè)的投入總量雖然不斷增加，從1991年的347億元增加到1997年的938億元，6年間增加了2.7倍。但同期農(nóng)業(yè)稅與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅也在逐年增長，其中農(nóng)業(yè)稅從90億元增加到397億元，增加了4.4倍。由于農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)稅的增加速度大大超過了財政支農(nóng)資金的增長速度，因而導(dǎo)致了農(nóng)民的稅收凈額由1991年的197.7億元增加到1997的879億元。

　　提高農(nóng)產(chǎn)品價格也未能消除剪刀差。理論界雖然對剪刀差概念有不同的理解，但通常是從工農(nóng)產(chǎn)品價格指數(shù)變動的相互比較上衡量剪刀差。因此，“農(nóng)產(chǎn)品價格由低于轉(zhuǎn)向高于國際市場價格”并不能說明不存在剪刀差。據(jù)統(tǒng)計，在1979－1994年的16年間，政府通過剪刀差從農(nóng)民那里占有了大約15000億元收入（農(nóng)業(yè)投入總課題組，1996），平均每年為937 5億元，是改革前175億元的5.3倍。

　　持主流觀點的各種文獻中還一致認為“農(nóng)民負擔(dān)重在稅外負擔(dān)”（國家稅務(wù)總局農(nóng)稅局課題組，2000）�！稗r(nóng)村亂收費也加重了農(nóng)民負擔(dān)，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常進行。農(nóng)民除了交農(nóng)業(yè)稅以外，還有提留給集體經(jīng)濟的‘三提五統(tǒng)’，其余的就是苛捐雜稅了，農(nóng)民對其感受是‘一稅輕、稅重、三稅是個無底洞”’（“稅費分流研討會”1997）。

　　評價與衡量農(nóng)民各種負擔(dān)程度，嚴格地講應(yīng)該有一些量化的標準。如農(nóng)民稅負占農(nóng)民純收入的比重等。然而，由于剪刀差的存在，使這種常規(guī)的分析手段難以直接使用。因此，我們建議以相對標準評價農(nóng)民負擔(dān)水平，即以平等作為評價農(nóng)民負擔(dān)是否合理的原則。在我國當(dāng)前城鄉(xiāng)二元體制的條件下，平等負擔(dān)主要是指城鄉(xiāng)居民之間的負擔(dān)平等。如果農(nóng)民不再承擔(dān)超過城市居民的額外負擔(dān)，就可以認為農(nóng)民負擔(dān)合理，反之，就說明農(nóng)民負擔(dān)不合理。

　　以上述標準衡量，不僅各種亂收費是農(nóng)民的不合理負擔(dān)，合法的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費與剪刀差也是農(nóng)民的不合理負擔(dān)。相對于城市居民而言，農(nóng)業(yè)稅負擔(dān)也存在著不合理成分。正是這些不合理的負擔(dān)構(gòu)成了農(nóng)民總負擔(dān)過重。

　　鄉(xiāng)統(tǒng)籌費是強加給農(nóng)民的額外負擔(dān)。按照現(xiàn)行法規(guī)的規(guī)定，鄉(xiāng)統(tǒng)籌費屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的資金。但實際上是用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉辦教育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、計劃生育、道路建設(shè)等各項社會公益事業(yè)的支出。舉辦各項社會公益事業(yè)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使職能，其經(jīng)費應(yīng)來源于財政支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌費實際上是將本應(yīng)由自己承擔(dān)的公共產(chǎn)品成本轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民承擔(dān)，從而形成了城市公益事業(yè)政府花錢辦，農(nóng)村公益事業(yè)農(nóng)民出錢辦的不合理現(xiàn)象。

　　剪刀差也是強加給農(nóng)民的額外負擔(dān)。農(nóng)民與工商業(yè)者之間應(yīng)當(dāng)是一種等價交換關(guān)系，但政府對城鄉(xiāng)經(jīng)濟活動有傾向性的干預(yù)，破壞了他們之間的平等的分配關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計，近年來剪刀差占農(nóng)民總負擔(dān)比重一般在40％左右，最高達70％，是當(dāng)前農(nóng)民最主要的負擔(dān)。

　　現(xiàn)行農(nóng)村稅制是一種明稅與暗稅（剪刀差）相結(jié)合的征收制度，而且暗稅遠遠重于明稅（改革以來剪刀差是農(nóng)業(yè)稅的8.5倍）。這種以暗稅為主的農(nóng)村稅制本身就有掩蓋農(nóng)民負擔(dān)的作用，因此，單純地以農(nóng)業(yè)稅衡量農(nóng)民的稅負并不能反映真實狀況。何況，即使不考慮剪刀差問題，農(nóng)民的稅負也并不輕。只要對城鄉(xiāng)居民之間的稅負進行橫向比較，就可以看出農(nóng)民負擔(dān)遠遠重于城市居民。

　　本文贊同張元紅（1997提出的比較農(nóng)民與城市個體工商戶稅負辦法。按現(xiàn)行稅制規(guī)定，城市居民從事工商業(yè)要繳納增值稅和所得稅，但增值稅的起征點是月銷售額600－2000元，折合年銷售額7200－24000元。而一般小農(nóng)戶的年收入都達不到這個起征點，可不考慮增值稅問題，而以農(nóng)民種田承擔(dān)的各種稅收與個體工商戶所得稅相比較。農(nóng)民人均年純收入一般不超過5000元，個體工商戶所得稅實行五級超額累進稅率，年應(yīng)稅所得不超過5000元適用5％稅率。因此，稅收負擔(dān)占純收入的5％即可作為參照標準。依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品成本效益資料計算出1997年主要農(nóng)作物每畝實際稅收負擔(dān)率（稅金／純收益）為：稻谷：8.63％、小麥11.88％、玉米10.61％、大豆8.59％，計算結(jié)果表明，四種重要農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)稅實[際負擔(dān)都超過了個體工商戶所得稅5％負擔(dān)率。

　　三、農(nóng)民負擔(dān)過重的根本原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為扭曲，還是中央政府實行的城市偏向分配政策和制度？

　　這個問題的答案取決于對農(nóng)民負擔(dān)的評價。如果認為農(nóng)民負擔(dān)重在稅外收費，必然圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的分配關(guān)系探尋農(nóng)民負擔(dān)過重的根本原因；如果認為農(nóng)民總負擔(dān)過重，必然從中央政府的分配政策取向方面分析農(nóng)民負擔(dān)過重的根本原因。

　　國家稅務(wù)局農(nóng)稅局課題組（2000）認為農(nóng)民負擔(dān)過重主要原因是：“農(nóng)村地方政府巨大支出壓力，是農(nóng)民負擔(dān)不斷膨脹的原動力”：“農(nóng)村財政分配體制混亂，事權(quán)與財政嚴重分離”：“農(nóng)村政府行為不規(guī)范，部門利益膨脹，損害農(nóng)民利益”：“平均分攤的農(nóng)村公共支出籌集制度使一部分低收入農(nóng)民的負擔(dān)問題更加突出”。中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所認為農(nóng)村稅費制度存在問題的深層原因是：“農(nóng)村公共物品決策機制不能反映農(nóng)村公共物品的需求狀況”：“對農(nóng)村公共資源的使用過程監(jiān)督不力”：“不清晰的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度為侵害農(nóng)民利益提供了可能”：“農(nóng)村基層組織管理出現(xiàn)‘過度組織化’問題”。國家計委宏觀經(jīng)濟研究院課題組（2001）則認為農(nóng)村稅費膨脹的主要原因有：地方政府“有目追求發(fā)展速度，超過地方經(jīng)濟能力，以各種方式向農(nóng)民伸手”：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫龐大，行政經(jīng)費支出膨脹”：“名目繁多的升級達標活動”，超過了農(nóng)村政府以及有關(guān)部門的承受能力。

　　上述各項分析各有側(cè)重，但有一個共同的特點，即都是從農(nóng)村內(nèi)部的分配關(guān)系的視角揭示了農(nóng)民負擔(dān)過重的原因。而如果從農(nóng)民整體負擔(dān)的視角分析，中央政府實行的城市偏向的分配政策和制度則是農(nóng)民負擔(dān)過重最根本最深刻的原因。

　　中國政府在20世紀50年代實行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略過程中，為了解決優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)目標與資本相對稀缺的矛盾，一方面實行占有全部工農(nóng)業(yè)勞動者剩余價值，投入以重工業(yè)為主的擴大再生產(chǎn)的高積累分配政策和制度；另一方面實行過度提取農(nóng)業(yè)剩余，為工業(yè)發(fā)展積累資本和對城市進行補貼的城市偏向的分配政策和制度。

　　改革后，中國政府放棄了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，改革了高積累的分配政策和制度，使國民收入分配不斷向城鄉(xiāng)居民傾斜。當(dāng)前城鄉(xiāng)居民收入已經(jīng)占國民總收入的60％以上。

　　但由于沒有改革城市偏向的分配政策，從而導(dǎo)致了在城鄉(xiāng)居民總收入占國民收入份額增加的情況下，農(nóng)民收入占國民收入份額不但沒有增加，反而有所減少，1992－1997年間，除1992年外，其他年份占全國人口70％以上的農(nóng)民其總收入占城鄉(xiāng)居民總收入比重都不足50％，而占全國人口不足30％的城市居民則占有了總收入的51％以上。

　　城鄉(xiāng)居民收入分配之間的巨大差距表明，政府仍在繼續(xù)實行城市偏向的分配政策�！凹偃缯�府不對城鄉(xiāng)的生產(chǎn)活動和要素市場進行干預(yù)的話，資本和勞動力的配置將會作出調(diào)整，使得兩個地區(qū)的報酬趨于相等。相反，當(dāng)觀察到在城鄉(xiāng)之間同質(zhì)勞動力之間有很大的收入差異時，就意味著存在政府干預(yù)及其相應(yīng)制度扭曲導(dǎo)致的生產(chǎn)要素的錯誤配置”（蔡防、楊濤，2000）。

　　中央政府過度提取農(nóng)業(yè)資源，為城市工業(yè)發(fā)展積累資本和城市居民補貼的政策手段主要是農(nóng)業(yè)稅制度、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度、人民公社制度和城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度。

　　實行改革后，中央政府雖然廢除了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度和人民公社制度，農(nóng)產(chǎn)品市場逐漸放開，工農(nóng)產(chǎn)品可以自由交換。生產(chǎn)要素市場也開始出現(xiàn)，使勞動力和資本在農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間流動。但由于繼續(xù)維持城鄉(xiāng)隔絕戶籍制度，并且一些地方還制定了歧視農(nóng)民的就業(yè)政策，從而嚴重地阻礙了農(nóng)民向城市的永久性遷移，使大量的農(nóng)村剩余勞動力仍滯留在農(nóng)村。在這種條件下，實際上不可能存在真正的農(nóng)產(chǎn)品市場價格。因此，盡管政府一再提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格與限制農(nóng)用工產(chǎn)品的價格，但這并不能改變工農(nóng)產(chǎn)品之間的比價。農(nóng)產(chǎn)品收購價提高后，工業(yè)品價格也跟著上漲，產(chǎn)生了工農(nóng)產(chǎn)品比價復(fù)歸的現(xiàn)象。工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差不但依然存在，近年來還呈擴大趨勢。

　　中央政府實行的城市偏向的分配政策也是農(nóng)村稅外收費泛濫的重要原因。當(dāng)前的分稅制的財政體制與農(nóng)村稅外收費泛濫有密切的關(guān)系，這主要表現(xiàn)在以下兩方面：

　　第一，中央稅與地方稅結(jié)構(gòu)不合理，預(yù)算內(nèi)收人不能滿足基層政府的基本需要，因此不得不允許基層政府通過稅外收費籌集資金。按照《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政管理實行辦法》和《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》的規(guī)定，原應(yīng)由財政預(yù)算負擔(dān)的鄉(xiāng)村教育、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、道路建設(shè)等公益事業(yè)，都通過征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、教育集資自籌資金或義務(wù)工解決，甚至一些行政人員的工資也要自籌資金解決。

　　第二，財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善，中央財政實際上降低了對農(nóng)村的資金投入。改革以后，政府雖然開始重視對農(nóng)業(yè)的財政投入，這一時期政府對農(nóng)業(yè)投入的總量不斷增加，但1992－1996年間，財政支農(nóng)支出年均增長16.8％，同期財政經(jīng)常性收入年均增長對見，前者比后者低6.2個百分點。財政支農(nóng)支出占財政總支出的份額也呈下降趨勢，由1978年的13.4％下降到1997年的8.3％；財政支農(nóng)支出占農(nóng)業(yè)增加值的比重也由1978年的14.79％下降到1997年的5.49％。財政資金支出的城市偏向是農(nóng)村稅外收費泛濫的根源。

　　四、減輕農(nóng)民負擔(dān)的治本之策是“費改稅”，還是改革城市偏向的分配政策？

　　對農(nóng)民負擔(dān)過重根本原因的判斷，決定了減輕農(nóng)民負擔(dān)的政策和措施。凡是認為農(nóng)民負擔(dān)過重根本原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為扭曲亂收費的，無疑視“費改稅”為減輕農(nóng)民負擔(dān)的治本之策。凡是認為現(xiàn)行的中央政府分配政策是農(nóng)民負擔(dān)過重根本原因的，自然主張改革城市偏向的分配政策。

　　各種“費改稅”方案具體內(nèi)容不盡相同，但核心內(nèi)容無非是“除費并稅加返還”，即廢除各種稅外收費，將其中的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費村提留等并入農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，或者開征“農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)稅”；并且增加對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的撥款，以彌補由于改革而造成的資金缺口。“費改稅”的實質(zhì)是繼續(xù)實行城市偏向的分配政策，意圖在維持當(dāng)前國民收入分配基本格局的前提下，通過規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的分配關(guān)系以減輕農(nóng)民負擔(dān)。

　　“費改稅”不可能徹底解決農(nóng)民負擔(dān)問題。當(dāng)前農(nóng)民總負擔(dān)大約4000億元，其中各種稅外收費約1200億元，通過除費可以減掉600億元（按合法收費與亂收費各占一半計算），提高農(nóng)業(yè)稅率可增加200億元，費改稅實際可以減少農(nóng)民負擔(dān)400億元，不過占農(nóng)民總負擔(dān)的10％。杯水車薪，不能從根本上減輕農(nóng)民負擔(dān)。

　　本文認為，“費改稅”不是減輕農(nóng)民負擔(dān)治本之策，改革城市偏向的分配政策，實行城鄉(xiāng)平等的分配政策才是解決農(nóng)民問題的根本出路。

　　實行城鄉(xiāng)平等的分配政策是結(jié)束非農(nóng)產(chǎn)業(yè)乃至國民經(jīng)濟對農(nóng)業(yè)“征稅”，給農(nóng)業(yè)平等發(fā)展的地位。市場經(jīng)濟國家經(jīng)驗表明，農(nóng)業(yè)作為一種特殊產(chǎn)業(yè)，在市場競爭中是一個弱勢產(chǎn)業(yè)，完全依靠市場機制的調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)的發(fā)展就會受到制約，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入就不可避免地降低，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民收入差距擴大。而農(nóng)產(chǎn)品是生活必需

　　品，農(nóng)業(yè)是一切社會發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)萎縮將影響到整個社會和經(jīng)濟的發(fā)展。鑒于農(nóng)業(yè)這種特殊性質(zhì)，沒有一個發(fā)達國家單純依靠市場指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是以農(nóng)業(yè)保護政策促進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場和農(nóng)產(chǎn)品價格。通過實行農(nóng)業(yè)保護政策，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從納稅變?yōu)榻邮苎a貼。

　　我國農(nóng)民占全國人口的70％以上，非農(nóng)產(chǎn)品效益普遍低下，從向農(nóng)業(yè)征稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)業(yè)提供保護將有一個長期的過程。因此，實行城鄉(xiāng)平等的分配政策不是實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，對農(nóng)民給予財政補貼，而是停止實行歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的政策，改變農(nóng)業(yè)重稅政策，盡快結(jié)束農(nóng)業(yè)資源的流失。也就是說，只要政府對城鄉(xiāng)居民實行一視同仁的政策就可以認為是減輕了農(nóng)民負擔(dān)，解決了農(nóng)民負擔(dān)過重問題。

　　由于中國長期推行城市偏向的分配政策，城鄉(xiāng)居民的收入與負擔(dān)差距如此之大，這使得人們面臨著兩難抉擇。如果改變現(xiàn)行城市偏向的分配政策，調(diào)整國民收入分配的基本格局，將會造成城市居民的相對收入水平和福利水平下降，損害其既得利益，這必然對社會穩(wěn)定構(gòu)成潛在的威脅；如果不改變城市偏向的分配政策，農(nóng)民負擔(dān)問題則難以徹底解決。但應(yīng)該看到，農(nóng)民負擔(dān)問題遲早都要解決，拖延下去不僅兩難問題依然存在，而且越往后解決起來難度會越大�，F(xiàn)在問題的關(guān)鍵在于，是不是真想徹底減輕農(nóng)民負擔(dān)問題。如果不想徹底解決農(nóng)民負擔(dān)問題，自然可以在維持現(xiàn)行國民收入分配基本格局的前提下實行“費改稅”這樣的治標之法。而如果想徹底解決農(nóng)民負擔(dān)的問題，那么只有改變城市偏向的分配政策，舍此沒有其他出路。

　　中國改革已經(jīng)進行了20余年，市場價格機制不斷完善、城市社會保障制度的建立以及個人所得稅制的發(fā)展已經(jīng)使城市居民增強了對改革的承受能力。城市偏向的國民收入分配政策不僅是非公平的，而且對經(jīng)濟效率也是一種損害，改變這種分配政策，加快經(jīng)濟發(fā)展速度最終將有利于城市居民。因此，應(yīng)盡快改革城市偏向的分配政策。

　　五、堅持城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和城鄉(xiāng)二元稅制，還是取消城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制？

　　現(xiàn)行的戶籍制度、農(nóng)村稅費制度和財政支出制度都是政府推行城市偏向分配政策的手段。這些歧視農(nóng)民的制度規(guī)定既背離了我國經(jīng)濟市場化改革的大方向，也有悖于現(xiàn)代社會的平等原則，必須進行改革。

　　第一，取消城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。

　　消除工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差的關(guān)鍵是改革城鄉(xiāng)分割的二元體制，溝通城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟，建立統(tǒng)一的要素市場。通過勞動力以及資本自由流動這種市場化的過程修正工農(nóng)產(chǎn)品的不合理比價，逐步消除剪刀差。這既是提高農(nóng)民收入的根本出路，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民負擔(dān)平等的根本措施。

　　顯而易見，農(nóng)村勞動力流動對城市經(jīng)濟和居民具有一定的負面影響，但并非如一些人想象的那么大。據(jù)李實（1999）的研究，農(nóng)村流動勞動力所產(chǎn)生的就業(yè)替代率僅為0.L左右。從長期看，它會壓低城鎮(zhèn)職工的平均工資和抑制城鎮(zhèn)職工工資增長過快的趨勢，這對于經(jīng)濟發(fā)展是一件好事。同時，農(nóng)村勞動力流向城市還要受市場的力量的限制。這就是通過城市的“生存成本”的作用，限制農(nóng)村勞動力向城市的過度流動和城市的過度膨脹。而且勞動力自由流動還引致一種自我調(diào)節(jié)機制。當(dāng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場形成以后，勞動力流動本身就會有助于縮小城鄉(xiāng)居民之間的收人和負擔(dān)差距，自然會減慢農(nóng)村勞動力流向城市的規(guī)模和速度。轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力和實行城市化，不僅要發(fā)展小城鎮(zhèn)的建設(shè)，更重要的是發(fā)展大中城市的建設(shè)。通過大中城市的承載能力和輻射功能，大力發(fā)展勞動力密集產(chǎn)業(yè)，以這類產(chǎn)業(yè)的擴張增加進城農(nóng)民的就業(yè)數(shù)量。

　　第二，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。

　　對我國這樣有上億過剩農(nóng)村勞動力的國家來講，農(nóng)村勞動力向城市流動將是一個長期的過程。因而，改革農(nóng)村稅費制度就成為減輕農(nóng)民負擔(dān)的關(guān)鍵措施。

　　當(dāng)前改革農(nóng)村稅費制度有兩種不同的思路，持“費改稅”論者無論是主張將鄉(xiāng)統(tǒng)籌費并入農(nóng)業(yè)稅，還是主張開征農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)稅；無論是主張“取消現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅及其附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，改為單一的土地稅”（農(nóng)村基本制度創(chuàng)新與稅費體制改革問題研究課題組，1999）；還是“改農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為農(nóng)用土地稅和農(nóng)產(chǎn)品收入調(diào)節(jié)稅”（國家稅務(wù)總局農(nóng)稅局課題組，2000）；都是在堅持城鄉(xiāng)元元稅制的前提下改革農(nóng)村稅費制度。

　　本文認為，堅持城鄉(xiāng)二元稅制不可能徹底解決農(nóng)民負擔(dān)問題。農(nóng)民稅費過重的一個重要原因是在實行傳統(tǒng)的農(nóng)村稅費制度條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民沒能形成規(guī)范的分配關(guān)系。因此，繼續(xù)實行傳統(tǒng)的稅制，不論其名稱是“農(nóng)業(yè)稅”�！巴恋囟悺�、“農(nóng)業(yè)收入調(diào)節(jié)稅”、“農(nóng)業(yè)產(chǎn)品稅”，都不可能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的分配關(guān)系。對減輕農(nóng)民負擔(dān)沒有多大的實際意義。經(jīng)過1994年的改革，城市工商稅已經(jīng)成為適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的現(xiàn)代稅制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制將對農(nóng)業(yè)也實行現(xiàn)代稅制，這就為實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民規(guī)范與法治的分配關(guān)系奠定了一個制度基礎(chǔ)。

　　統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制就是廢除專門對農(nóng)民征收的各種農(nóng)業(yè)稅和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資，將種田的農(nóng)戶視同個體工商戶，征收增值稅和個人所得稅。同時廢除村提留、義務(wù)工。村級公共事業(yè)所需資金由村民大會自行決定，政府有關(guān)部門制定提留最高標準，控制提取的數(shù)額不得超標，不對村民自治范圍內(nèi)的分配問題橫加干涉。

　　廢除傳統(tǒng)的農(nóng)村稅費制度，實行法治和規(guī)范的現(xiàn)代稅制，不但可以理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的分配關(guān)系，而且也理順了中央政府與農(nóng)民之間的分配關(guān)系、城鄉(xiāng)居民之間的分配關(guān)系，這就為徹底解決農(nóng)民負擔(dān)過重問題提供了制度保障。

　　本文的建議實際上是分兩個階段減輕農(nóng)民負擔(dān)：第一個階段是通過對絕大多數(shù)小農(nóng)戶依法減免增值稅和所得稅以減輕農(nóng)民負擔(dān)。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制初期，由于絕大多數(shù)農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模小，經(jīng)營收入達不到增值稅的起征點，純收人也在個人所得稅免征額之內(nèi)可以免稅。第二個階段是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展到農(nóng)民收入不低于城市居民收入80％，國民收入分配呈現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本平等格局時，農(nóng)民再依法納稅。

　　第三，改革財政支出制度。

　　統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制減輕了農(nóng)民負擔(dān)，必然相應(yīng)減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入。因此，應(yīng)該在規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和精簡機構(gòu)的前提下，按照科學(xué)的標準核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出數(shù)額，并保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算內(nèi)資金的撥付，徹底消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外收費的根源。這就要求，首先按照公共財政的要求改革支出管理制度，改變重城市輕農(nóng)村的支出政策，增加對農(nóng)村的投入，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度向城鄉(xiāng)提供相對均等化的公共服務(wù)。其次在統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制后，重新確定地方稅的主體稅種，優(yōu)化地方稅結(jié)構(gòu)，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)其職能與農(nóng)村公共事業(yè)的資金來源。