摘　要：當(dāng)前我國預(yù)算與權(quán)力的關(guān)系中存在的主要問題是預(yù)算不完整，預(yù)算權(quán)力格局不盡合理，形式與實質(zhì)不符合，不具有足夠的權(quán)威。正確理解預(yù)算與權(quán)力的關(guān)系有助于推進預(yù)算改革。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算 權(quán)力 改革

　　一般意義上的預(yù)算，是指公共資金的法定收支計劃，同時也是制定這一計劃的過程，計劃是預(yù)算的一般表現(xiàn)形式，法律文件是預(yù)算的立法形態(tài)，而公共資金是預(yù)算的特定對象。權(quán)力是個人或組織行使其意志可以或預(yù)期能夠影響或改變他人或其他組織的行為的能力。權(quán)力意味著不同個人之間，或不同組織之間，或組織與個人之間意志與行為的非對稱關(guān)系，即命令——服從關(guān)系。

　　1．預(yù)算與權(quán)力的關(guān)系是指公共預(yù)算與公共行政權(quán)力關(guān)系

　　1.1公共權(quán)力先于公共預(yù)算而存在，公共權(quán)力斗爭促進公共預(yù)算的產(chǎn)生人類社會一產(chǎn)生，就有了公共權(quán)力，因此遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于現(xiàn)代意義上的預(yù)算。預(yù)算是社會政治經(jīng)濟發(fā)展到一定時期，各種利益集團之間達(dá)到一定的均勢，在爭奪公共資金的使用權(quán)力斗爭過程中出現(xiàn)的范疇，最初是在英國作為對于封建王權(quán)的限制而產(chǎn)生的。由于國王力量下降，資產(chǎn)階級力量上升，社會主要勢力集團之間能形成相互牽制、制衡，這是預(yù)算能在英國建立的政治經(jīng)濟條件。新興資產(chǎn)階級展開斗爭，奪取封建君主的財政支配權(quán)，要求國家規(guī)范地、有限度地使用財政資金。1789年議會通過了《聯(lián)合王國總基金法案》把全部的財政收支統(tǒng)一在一個文件中，預(yù)算制度由此正式建立。到19世紀(jì)初確立了按年度編制和批準(zhǔn)預(yù)算的制度。預(yù)算在歷史上的形成，是資產(chǎn)階級約束封建王權(quán)并取得勝利的過程。預(yù)算在歷史上的產(chǎn)生，帶上了鮮明的權(quán)力斗爭色彩。

　　我國歷史上第一次編制國家預(yù)算是在宣統(tǒng)二年（1910年），是清政府快滅亡時，由于內(nèi)外壓力被迫編制的。

　　1.2預(yù)算在一定意義上成為行使權(quán)力的前提，社會從此逐漸進入民主化法治化階段預(yù)算產(chǎn)生后對于權(quán)力的規(guī)范化行使又具有非常重要的作用。英國預(yù)算產(chǎn)生后，封建王權(quán)受到很大制約，維護了資產(chǎn)階級的利益，加快了資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展。在資本主義制度的建立與完善中，預(yù)算制度起了很大作用，可以說，預(yù)算制度的建立為資本主義發(fā)展奠定了第一塊基石。美國現(xiàn)代預(yù)算制度的建立更充分地體現(xiàn)了預(yù)算對于權(quán)力規(guī)范化的極重要作用。

　　美國在1880年以前，有的只是一大堆事后的報賬單。人民對政府在總體上干了些什么事，使用了多少資金，效果怎樣，并不能清楚地了解，因此無從監(jiān)督政府。在“進步時代”即1880~1920年前后，美國通過稅制改革和預(yù)算改革，建立起了民主政治的基礎(chǔ)性的制度———以公共預(yù)算制度為核心的公共財政制度。據(jù)認(rèn)為，美國這一次預(yù)算改革意義巨大，影響極其深遠(yuǎn)。因此，美國“進步時代”的預(yù)算改革，實質(zhì)上是對預(yù)算權(quán)力分配格局的根本制度性創(chuàng)新與整合，從而為民主法治社會的形成鋪平了道路。

　　1.3在一定意義上，預(yù)算成為權(quán)力的化身：預(yù)算就是權(quán)力，預(yù)算具有權(quán)威從預(yù)算是權(quán)力的角度分析，預(yù)算權(quán)可以分為預(yù)算法立法權(quán)與解釋權(quán)，預(yù)算文件編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、預(yù)算調(diào)整權(quán)、預(yù)算執(zhí)行情況審議權(quán)等，預(yù)算法立法權(quán)與解釋權(quán)，預(yù)算文件審批權(quán)和預(yù)算執(zhí)行情況審議權(quán)一般屬于議會，執(zhí)行權(quán)屬于政府，而預(yù)算文件編制權(quán)常常屬于政府，因此預(yù)算權(quán)本身是一個權(quán)力的體系。如何正確處理各種預(yù)算權(quán)力之間的相互關(guān)系，包括預(yù)算權(quán)力的設(shè)立與分配問題，是一個非常重要的問題。預(yù)算權(quán)力的分配涉及人民大眾、議會、與政府有關(guān)部門等行為主體。不同的預(yù)算權(quán)力分配格局對于公共資金使用效率，政府管理水平，社會的民主政治的發(fā)展等都有不同的影響。

　　從預(yù)算需要有權(quán)威看，預(yù)算權(quán)威很可能是由對于預(yù)算形成具有影響力的主要利益集團的力量對比狀況決定的：即如果各方力量比較均衡，那么預(yù)算權(quán)威相對就高。這大概是因為如果在執(zhí)行中某一方偏離預(yù)算規(guī)定的軌道，其他相關(guān)方面就能有效地干預(yù)，迫使其回到預(yù)算的軌道，即使客觀條件的變化需要調(diào)整或改變預(yù)算，也必須在法定程序下重新協(xié)商決定，從而預(yù)算權(quán)威才能得到維護與尊重。

　　這里存在一個預(yù)算權(quán)力的形式與實質(zhì)關(guān)系問題。制度主義者認(rèn)為組織中不同地位的人具有不同的權(quán)力，這是由制度決定分配的。而多元論者認(rèn)為，在組織內(nèi)部某一地位上擁有的權(quán)力，實際上也許并不具有作用，而表面上沒有權(quán)力的組織或個人，可能會影響權(quán)力在該組織內(nèi)的實際分布。因此制度主義權(quán)力觀強調(diào)權(quán)力產(chǎn)生的程序、形式，隱含著維護制度權(quán)威的訴求；多元主義的權(quán)力觀則從實際出發(fā)，注重實質(zhì)意義上的權(quán)力分配，力求發(fā)現(xiàn)制度權(quán)威的實際分布狀況。因此二者實際上可以共存，相互補充。預(yù)算權(quán)力的形式與實質(zhì)可能不一致，即由預(yù)算制度決定的權(quán)力在執(zhí)行中存在是否真實有效的問題。

　　1.4預(yù)算通過后，預(yù)算的執(zhí)行過程中仍然充滿權(quán)力斗爭不論是議會負(fù)責(zé)編制并通過預(yù)算，還是由政府編制再得到議會認(rèn)可，預(yù)算都是一種權(quán)力斗爭與相互妥協(xié)的過程。用美國財政學(xué)家愛倫。魯賓的話來說這是“預(yù)算過程中的政治”�？梢耘e一個最明顯的事例。1996年，美國白宮和國會在平衡聯(lián)邦預(yù)算的問題上沒有達(dá)成協(xié)議�！皼]有達(dá)成預(yù)算協(xié)議，聯(lián)邦政府就得關(guān)門；而讓共和黨人大吃一驚的是，公眾不僅被政府即將關(guān)門所激怒，而且還指責(zé)共和黨人妨礙了預(yù)算制定過程�！�

　　此外，還可以從其他角度觀察預(yù)算與權(quán)力關(guān)系：

　　從人民的角度，預(yù)算是人民賦予政府使用公共資金的權(quán)力的前提；從政府的角度，公共行政權(quán)力和預(yù)算編制與執(zhí)行常集中于政府一身；政府權(quán)力產(chǎn)生于公共選擇過程，獨立于預(yù)算編制，相對于預(yù)算是一個外在過程，但是政府權(quán)力的規(guī)范行使，則需要規(guī)范化使用公共資金，這就需要通過規(guī)范的預(yù)算形式。因此公共權(quán)力也離不開公共預(yù)算。歷史上與現(xiàn)實中，公共權(quán)力的狀況常常極大地影響預(yù)算的社會經(jīng)濟效應(yīng)。

　　2．預(yù)算與權(quán)力的關(guān)系中存在的主要問題2.1預(yù)算不完整，公共資金沒有全部納入預(yù)算文件很大一部分公共資金主要是預(yù)算外資金和制度外資金未納入預(yù)算，這實際上是擁有公共權(quán)力的部門還沒有形成現(xiàn)代預(yù)算觀念，認(rèn)為其所收入的資金不必或不應(yīng)該納入預(yù)算管理。不完整的預(yù)算使得政府使用公共資金的權(quán)力得不到有效的預(yù)算監(jiān)督與制約，預(yù)算對權(quán)力的監(jiān)督制約作用還不能充分展示；政府沒有將編制科學(xué)、完整、詳細(xì)的預(yù)算作為其享有權(quán)力的基礎(chǔ)，預(yù)算未能成為權(quán)力的前提。

　　2.2中國的預(yù)算權(quán)力格局不盡合理，形式與實質(zhì)不符合現(xiàn)在各級人民代表大會在形式上具有對于各級政府預(yù)算的審批權(quán)，但很多人認(rèn)為，在人大會議上對預(yù)算的通過只是走過場。表現(xiàn)在我國預(yù)算隨意性明顯，約束力不強，政府追加、調(diào)整預(yù)算比較容易；預(yù)算外資金一度成為“第二財政”；以后強調(diào)預(yù)算外資金也屬于財政性資金，也應(yīng)該予以統(tǒng)一管理。但制度外資金又成為問題�，F(xiàn)在預(yù)算外資金與制度外資金的總和占預(yù)算內(nèi)資金很大比重。預(yù)算外資金，制度外資金在很大程度上管理混亂，使用效率不高，成為腐敗的重要溫床。人民對此意見很大，存在著強烈不滿。對公共資金的腐敗，即預(yù)算腐敗包括預(yù)算編制與執(zhí)行中的腐敗，其大量存在說明預(yù)算權(quán)力未得到有效制約，或者預(yù)算與權(quán)力的關(guān)系尚未理順。公共資金沒有通過統(tǒng)一、透明、規(guī)范的預(yù)算形式進行管理，政府使用公共資金的混亂與不透明，實質(zhì)是行政權(quán)力過大，其對于預(yù)算形式，預(yù)算范圍的安排等等，具有決定性的影響力或權(quán)力。公共資金的這種使用狀況，使得民眾對于預(yù)算的終極決定權(quán)遭到嚴(yán)重削弱。形式上的預(yù)算立法機關(guān)即人民代表大會對于預(yù)算執(zhí)行機關(guān)———各級政府，不具有實質(zhì)意義上的約束，預(yù)算權(quán)力的分布出現(xiàn)了形式與實質(zhì)的分離。

　　2.3預(yù)算作為法律文件沒有具備應(yīng)有的嚴(yán)肅性預(yù)算年度上存在的問題是，年初到3月人大審議通過預(yù)算以前的一段時間政府收支實際上是在沒有預(yù)算的狀態(tài)下進行的；預(yù)算編制時間，尤其是審議時間不夠充分，使預(yù)算難以得到詳盡充分的測算與斟酌討論；審議預(yù)算所需具備專業(yè)知識與技能的人才不足，等等，都不利于增強預(yù)算權(quán)威。其根源在于對預(yù)算形成有重大影響力的利益集團之間沒有形成力量均勢，政府隨意改變預(yù)算的做法得不到強有力的約束與修正。

　　預(yù)算權(quán)力或預(yù)算具有的權(quán)威的大小是預(yù)算能否發(fā)揮實際作用的決定因素，這在目前中國更是具有重大現(xiàn)實際意義的問題。預(yù)算權(quán)力的形式與實質(zhì)關(guān)系問題對于理解預(yù)算制度的實際運行狀況，尤其對于理解我國轉(zhuǎn)型過程中的預(yù)算改革問題，具有重大意義。

　　在中國，關(guān)于預(yù)算改革的一個重大問題是：包括預(yù)算外資金、制度外資金在內(nèi)的全部政府收入是不是都屬于公共資金，是否都應(yīng)該納入統(tǒng)一的預(yù)算�？梢源_認(rèn)，政府收入包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品收費不可能是私人收入，都應(yīng)該是公共資金，而公共預(yù)算的特定對象正是公共資金，因此全部政府收入都應(yīng)納入公共預(yù)算。制度外資金的提法似乎表明政府收取的部分公共資金不受制度的約束，這不可能是合理的。當(dāng)然世界各國預(yù)算外資金或多或少的存在，說明預(yù)算外資金也有其合理性。日本的財政投資貸款計劃的貸款額約占政府預(yù)算的50%.我國歷史上預(yù)算外資金也曾發(fā)揮過積極的作用。但是可以說原則上公共資金都應(yīng)納入公共預(yù)算中進行統(tǒng)一管理。在法治社會，絕大多數(shù)或越來越多的公共資金被納入公共預(yù)算管理也是事實，或具有必然性。預(yù)算產(chǎn)生之初，英國1789年《聯(lián)合王國總基金法案》就把全部的財政收支統(tǒng)一在預(yù)算中。

　　公共預(yù)算在我國的完善，一個重要前提是政府行為受到法律約束。預(yù)算以法律形式登上歷史舞臺，政府行為應(yīng)受到預(yù)算法律預(yù)算文件的約束。朱明熙教授提出，優(yōu)化稅制必先優(yōu)化政府。同樣也可以說，優(yōu)化預(yù)算必須先優(yōu)化政府。行政許可法的頒布，對于規(guī)范政府行為，防止權(quán)力濫用，保障公民法人和其他組織的合法權(quán)益，降低交易成本促進市場經(jīng)濟的發(fā)展具有重要作用。但是從美國預(yù)算改革的成功經(jīng)驗看，推進預(yù)算改革對于政府行為的規(guī)范化也有重大作用。比如部門預(yù)算的推進對于逐步將預(yù)算外資金、制度外資金納入統(tǒng)一的預(yù)算，是一個極大的推進動力。

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