「 作 者」陳石山

　　「作者簡(jiǎn)介」陳石山　中共長(zhǎng)沙市委黨校

　　「摘 要 題」財(cái)苑縱橫

　　「 正 文」鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。來(lái)自中國(guó)新聞網(wǎng)的資料顯示，目前全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額已達(dá)到2000億元（注：姜長(zhǎng)云：《積極解決農(nóng)村負(fù)重運(yùn)行問(wèn)題》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院要報(bào)《領(lǐng)導(dǎo)參閱》2001年第34期。），湖南長(zhǎng)沙市寧鄉(xiāng)縣到1999年底35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有31個(gè)負(fù)債，平均負(fù)債達(dá)484.4萬(wàn)元，負(fù)債最高的達(dá)1800萬(wàn)元；江蘇省沐陽(yáng)市潼陽(yáng)鎮(zhèn)到2001年底負(fù)債803.83萬(wàn)元；安徽池州市青陽(yáng)縣，2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債平均327萬(wàn)元；舒城城關(guān)鎮(zhèn)2001年負(fù)債達(dá)187.24萬(wàn)元（注：賈康、趙全厚：《農(nóng)村稅費(fèi)改革有待解決的問(wèn)題及對(duì)策探討》，《財(cái)政與稅務(wù)》2002年第5期。）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債既分散了基層黨委政府的精力，又影響了黨委政府的形象；既影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又影響社會(huì)穩(wěn)定。本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的成因和對(duì)策作些分析，供參考。

　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的成因分析

　　導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的原因是多方面的，主要有以下幾個(gè)方面：1.吃“皇糧”人數(shù)太多。

　　近幾年進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人員主要包括以下幾種情況：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位因工作需要而調(diào)入的人員，如新進(jìn)教師，新進(jìn)的電腦技術(shù)人員等；二是部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員，根據(jù)軍轉(zhuǎn)安置的有關(guān)規(guī)定進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作；三是各種關(guān)系戶；四是雇傭人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些工作，如衛(wèi)生、廚房、打字等，正式職工不愿干或干不了，只有請(qǐng)人做。另外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作收入雖并不算高，但風(fēng)險(xiǎn)不大，較穩(wěn)定，因此一些人想盡一切辦法進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作。因此，盡管?chē)?guó)家強(qiáng)調(diào)要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象并不見(jiàn)減輕。加之近些年中央和各省市出臺(tái)了幅度極大的職工增資和提高社會(huì)保障水平的政策，并對(duì)各級(jí)財(cái)政安排的農(nóng)科教、公檢法、計(jì)劃生育、基層宣傳文化的支出，提出了明確要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出增幅超過(guò)支付能力，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債。

　　2.超過(guò)財(cái)政實(shí)力提供公共產(chǎn)品。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，必須履行政府的職能，為公眾提供公共產(chǎn)品，如修路修橋、農(nóng)電改造、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育教學(xué)設(shè)施等。近些年，為不斷滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入較大，路修好了、橋建起來(lái)了、江堤堅(jiān)固了，財(cái)政負(fù)債也隨之而來(lái)。特別是“普九”達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)大都建了超過(guò)當(dāng)?shù)刎?cái)政支付能力的校舍。更有甚者，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不顧財(cái)政的實(shí)際情況，搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債。另外在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品建設(shè)中存在個(gè)別腐敗現(xiàn)象，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人將公共產(chǎn)品建設(shè)視作發(fā)財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì)，大撈油水，進(jìn)一步加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政虧空，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債。

　　3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擔(dān)負(fù)的改革成本過(guò)重。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府是萬(wàn)能的，該管的管了，不該管的也管了，但又很難管好，因此出了問(wèn)題政府當(dāng)然脫不開(kāi)身。湖南寧鄉(xiāng)縣某鄉(xiāng)是一個(gè)不到3萬(wàn)人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，90年代初，為了大辦集體企業(yè)，政府借入450萬(wàn)元投入到企業(yè)，可企業(yè)因多種原因很難正常運(yùn)轉(zhuǎn)，投入的資金收不回，最終變成財(cái)政負(fù)債，這是第一種情況；另一種情況是（時(shí)間也在90年代前后），政府為企業(yè)擔(dān)保向銀行借款進(jìn)行投資，結(jié)果其中的一部分變成無(wú)效投資，企業(yè)不能按期償還借款，而變成了準(zhǔn)財(cái)政負(fù)債。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不同程度地承擔(dān)了應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的企業(yè)虧損補(bǔ)貼和挖潛改造等支出，如一些企業(yè)因欠交費(fèi)用被停水停電時(shí)，也靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解燃眉之急。

　　4.財(cái)政管理辦法落后。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部的管理辦法基本是沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理辦法，與時(shí)代的要求很不相適應(yīng)，進(jìn)而形成財(cái)政負(fù)債。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)格。一級(jí)政府的財(cái)政收支應(yīng)嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，而在實(shí)際工作中，基本沒(méi)按預(yù)算執(zhí)行，開(kāi)支隨意性大，在決策過(guò)程中很少考慮財(cái)政支付能力及清償問(wèn)題，暗箱操作也非常嚴(yán)重。二是監(jiān)督軟弱無(wú)力。一級(jí)政府的財(cái)政收支應(yīng)受同級(jí)人大的監(jiān)督，但人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督基本上流于形式，雖然一年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向人民代表大會(huì)報(bào)告預(yù)決算情況，但人大代表不熟悉內(nèi)情，不參加審計(jì)，因而基本上每年以全票通過(guò)。

　　5.財(cái)源減少，收不抵支。

　　近年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度普遍表現(xiàn)為增加，而有些財(cái)政收入呈減少之勢(shì)，收支缺口越來(lái)越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債有越來(lái)越嚴(yán)重之勢(shì)。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少主要有以下幾個(gè)方面原因：一是受經(jīng)濟(jì)大環(huán)境影響。近年來(lái)美、日、歐三大經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)不景氣，這嚴(yán)重影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，也波及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處于結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期。80年代興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為勞動(dòng)力就業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政做出了巨大貢獻(xiàn)，但到了90年代末期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的許多缺陷也暴露出來(lái)，如技術(shù)粗放、產(chǎn)品檔次低、管理不規(guī)范等，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)贏利能力，因此大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都必須進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，在這個(gè)過(guò)程中，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入。三是規(guī)范稅費(fèi)。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)的發(fā)展是我黨的一貫政策，近年來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)進(jìn)行了改革，取消了各種收費(fèi)和集資、附加費(fèi)等，這樣做一方面減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)（這是政策的根本出發(fā)點(diǎn)），另一方面卻減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入（更準(zhǔn)確地說(shuō)是規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入）。

　　二、化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的對(duì)策分析

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的形成原因是多方面的，化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債也應(yīng)該多管齊下，要堅(jiān)持開(kāi)源節(jié)流的總原則，采取推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等對(duì)策。

　　1.推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革。

　　據(jù)有關(guān)專家研究論證，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積達(dá)50平方公里，人口達(dá)6萬(wàn)時(shí)的規(guī)模最為合理�，F(xiàn)階段大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地面積和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模都達(dá)不到最佳規(guī)模要求，且差距較大。以江蘇省為例，如果調(diào)整到最佳規(guī)模，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)將比現(xiàn)在減少40%（注：呂萬(wàn)大：《縣、鄉(xiāng)財(cái)政制度要?jiǎng)?chuàng)新》，《財(cái)政與稅務(wù)》2001年第10期。），因此各地應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展地理?xiàng)l件、人口密度等進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整。同時(shí)科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，利用區(qū)劃調(diào)整的機(jī)遇對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，消除機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象，提高工作效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

　　2.進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育體制創(chuàng)新。

　　普及九年義務(wù)教育，是我國(guó)的一項(xiàng)基本政策，這對(duì)提高我國(guó)文化水平，特別是相對(duì)落后的農(nóng)村教育水平，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了非常重要作用，但同時(shí)也給財(cái)政很大負(fù)擔(dān)（不論教師工資由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)），教師工資占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出比例一般在65%左右。湖南攸縣綠田鎮(zhèn)到2001年底在職在編教師近300人，占全鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)的70%，因此可考慮對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育體制進(jìn)行創(chuàng)新。一方面，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出主要由縣鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)化為中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)（義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由國(guó)家負(fù)擔(dān)，但國(guó)家負(fù)擔(dān)并不意味單純由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)）（注：姜長(zhǎng)云：《積極解決農(nóng)村負(fù)重運(yùn)行問(wèn)題》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院要報(bào)《領(lǐng)導(dǎo)參閱》2001年第34期。）。另一方面，允許并鼓勵(lì)民間資金進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育領(lǐng)域，實(shí)行社會(huì)力量辦學(xué)，讓一部分條件允許的學(xué)生進(jìn)入這類(lèi)學(xué)校學(xué)習(xí)。分流學(xué)生，減少財(cái)政供養(yǎng)教師人數(shù)，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力。同時(shí)形成競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育事業(yè)的發(fā)展。

　　3.積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。

　　積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，在活躍市場(chǎng)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，培植稅源，增加財(cái)政收入，是化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的重要途徑。主要應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：一是盤(pán)活集體資產(chǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)在一定歷史時(shí)期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民增收、財(cái)政增稅作出過(guò)巨大貢獻(xiàn)，但到目前有一部分資產(chǎn)未能得到充分利用，甚至閑置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要深刻領(lǐng)會(huì)中央關(guān)于企業(yè)改革的精神，采取拍賣(mài)、租賃、兼并、承包、股份合作制等形式盤(pán)活集體資產(chǎn)，提高經(jīng)濟(jì)效益，為財(cái)政增收和減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擔(dān)負(fù)的過(guò)重改革成本創(chuàng)造條件。二是加大招商引資力度。利用外資發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府要營(yíng)造招商環(huán)境、健全招商網(wǎng)絡(luò)、完善招商基礎(chǔ)、拓寬招商渠道，做到以誠(chéng)招商、用情招商。通過(guò)招商發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入。

　　4.調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。

　　調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的又一舉措。各地應(yīng)按產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求立足本地實(shí)際，要堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，走專業(yè)化、區(qū)域化的發(fā)展路子，促進(jìn)“兩高一優(yōu)”農(nóng)業(yè)的發(fā)展；要按擇優(yōu)原則發(fā)展龍頭企業(yè)，解決農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)和大市場(chǎng)之間的矛盾，提高農(nóng)產(chǎn)品商品率；要發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品商品基地，如湖南寧鄉(xiāng)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建起了煙葉基地，花卉基地，仔豬基地。通過(guò)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品商品基地，發(fā)揮規(guī)模效益，提高專業(yè)化程度，改變農(nóng)業(yè)比較效益低下的局面，為農(nóng)民致富、財(cái)政增收創(chuàng)造條件。

　　5.加強(qiáng)財(cái)政管理，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。

　　當(dāng)前應(yīng)綜合運(yùn)用零戶統(tǒng)管、集中支付和工資統(tǒng)發(fā)、收支兩條線等財(cái)政收支管理手段，按量財(cái)辦事、綜合平衡的原則，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)現(xiàn)收入統(tǒng)攬、預(yù)算統(tǒng)編、國(guó)庫(kù)統(tǒng)付、采購(gòu)統(tǒng)辦和財(cái)務(wù)統(tǒng)管，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按時(shí)足額發(fā)放工資、維護(hù)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)穩(wěn)定的保障能力。同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算。不在預(yù)算內(nèi)的必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過(guò)才能支出，對(duì)支出加大監(jiān)督力度，增加財(cái)政支出的透明度，特別是對(duì)各種基建支出，必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，堵塞漏洞，充分發(fā)揮財(cái)政支出效益。

　　6.理順縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須服從縣級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，但兩級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系必須理順。按財(cái)權(quán)和事權(quán)相結(jié)合、承認(rèn)差別與注重公平與效益相統(tǒng)一、縣鄉(xiāng)利益相兼顧等原則，確立適應(yīng)各地不同情況的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制，真正做到鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)理、鄉(xiāng)事鄉(xiāng)辦。減少達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，減少上級(jí)政府出政策、下級(jí)政府出資金的項(xiàng)目。同時(shí)對(duì)那些貧困落后、財(cái)政負(fù)債比較嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級(jí)財(cái)政應(yīng)給予支持。