【內(nèi)容提要】甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后，針對(duì)貨幣鑄造、發(fā)行、流通和管理過(guò)程中存在的嚴(yán)重弊端，清政府采取了確立七錢二分制銀元為主幣、用銅元取代制錢、限制紙幣發(fā)行以及建立現(xiàn)代銀行制度等一系列幣制改革措施，具有一定的進(jìn)步意義。但是，由于指導(dǎo)思想存在嚴(yán)重失誤，缺乏堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和配套措施以及缺乏必要的財(cái)力為后盾，這些改革措施并沒(méi)有得到全面貫徹執(zhí)行，有些還帶來(lái)了許多消極的后果。

　　【關(guān) 鍵 詞】甲午戰(zhàn)后/清政府/幣制改革/失敗原因

　　【正 文】

　　一

　　從清初起，清政府就建立了一種銀錢同時(shí)并用的貨幣制度，即國(guó)家財(cái)政收支、大宗交易多使用銀兩，民間商貿(mào)及零星交易活動(dòng)多使用制錢。這一制度自建立到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前夕雖存在諸多弊端，但與當(dāng)時(shí)的封建財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行尚能保持一致。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后，尤其到了甲午戰(zhàn)爭(zhēng)以后，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化和財(cái)政收支內(nèi)容與規(guī)模的擴(kuò)大，其固有的弊端越來(lái)越充分地暴露出來(lái)，并發(fā)展到積重難返、無(wú)法運(yùn)行的程度。

　�。ㄒ唬┴泿虐l(fā)行權(quán)極不統(tǒng)一。在晚清大多數(shù)時(shí)間里，清政府仍沿襲清代前期的分散鑄幣政策，即中央和地方均有鑄幣權(quán)。就中央而言，鑄幣機(jī)構(gòu)有兩個(gè)，分屬于不同的管理部門：一是寶泉局，直屬于戶部錢法堂；另一個(gè)是寶源局，隸屬于工部。二者互不統(tǒng)屬，各自為政，所鑄制錢（又稱銅錢）僅供京師之用，不準(zhǔn)運(yùn)往外省（注：《清朝文獻(xiàn)通考》卷十六，卷十五；另見(jiàn)《清史稿。食貨志。錢法》。）。

　　外省所用制錢均由地方鑄幣機(jī)構(gòu)提供。早在順治年間，地方鑄幣機(jī)構(gòu)就有陜、臨、宣、薊、原、同、河、昌、寧、江、浙、東、福等10余處。乾隆年間，一些邊疆省區(qū)和產(chǎn)銅（鑄幣材料）省份，如新疆、西藏、云南等，也擁有鑄幣權(quán)。到了甲午戰(zhàn)前，僅鑄造“光緒通寶”的地方鑄幣機(jī)構(gòu)就有寶云、寶東、寶昌、寶直、寶川、寶黔、寶福、寶蘇、寶浙、寶晉、寶陜、寶津、寶沽、寶奉、寶吉、寶寧、寶武等，幾乎遍及全國(guó)各地（注：《光緒大清會(huì)典》卷二十一，戶部錢法。）。當(dāng)時(shí)，清政府將鑄幣權(quán)分散于不同地區(qū)的目的，雖說(shuō)是為了緩解鑄幣緊缺、生銅材料供不應(yīng)求的矛盾，以免中央鑄幣長(zhǎng)途押運(yùn)之勞，但長(zhǎng)此以往，卻使中央鑄幣之權(quán)散落于地方。

　　此外，民間私鑄錢幣現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。咸同年間，因戰(zhàn)亂、交通不便等，有的地方將生銅私鑄成制錢；有的將官錢銷毀，自鑄制錢。私鑄錢幣因摻進(jìn)大量雜質(zhì)，鑄造工藝又十分簡(jiǎn)陋，其重量成色與官錢大不相同，混在官錢之中拋向市場(chǎng)，經(jīng)常給商品交換和政府稅收帶來(lái)諸多困擾。到甲午戰(zhàn)后，這一現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

　�。ǘ�）貨幣種類極為繁雜。在1905年天津國(guó)家造幣總廠未成立之前，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)流通的貨幣就種類而論，不僅有金屬幣亦有紙幣。以金屬幣而論，不僅有制錢、銅元，也有銀兩和銀元；以紙幣而論，發(fā)行者不僅有官方銀號(hào)、私人錢莊，而且有外國(guó)銀行。

　　銀兩是官方用來(lái)計(jì)算重量、查定成色的貨幣單位，按其形狀、重量、大小有元寶、中錠、小錠之分。與此同時(shí)，各地市場(chǎng)上還流通著一些不規(guī)范的碎銀，如元寶銀、馬蹄銀、滴珠銀，等等。

　　制錢又稱銅錢，在中國(guó)行使二千多年，到晚清雖已走向衰落，但在市場(chǎng)上仍具有重要的流通作用。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)前后，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上制錢種類繁多，各地區(qū)、各部門鑄錢的重量、成色，均有一定區(qū)別。最重的每文一錢四分，最輕的只有三分。制錢有輕有重，時(shí)常給商民的交易帶來(lái)諸多不便。在市場(chǎng)上，重制錢“一文”與輕制錢“一文”，因重量不同就會(huì)形成不同的購(gòu)買力。因此，商品交換不能簡(jiǎn)單地以“文”為單位，必須注明什么重量成色的制錢多少文。這既削弱了其價(jià)值尺度的作用，又妨礙了其流通職能的發(fā)揮。

　　紙幣種類也很復(fù)雜。清朝紙幣發(fā)行始于順治年間（注：《清朝文獻(xiàn)通考》卷十六，卷十五；另見(jiàn)《清史稿。食貨志。錢法》。）。康雍乾時(shí)期，由于財(cái)政收支狀況尚好，市場(chǎng)上流通的貨幣主要是銀兩和制錢，紙幣并不多見(jiàn)。咸豐年間，由于財(cái)政收支狀況不斷惡化和鑄幣材料（生銅）缺乏，紙幣開(kāi)始大量流入市場(chǎng)。據(jù)載：在1853-1861年間，清政府發(fā)行了兩種代表銀兩和制錢的紙幣，即銀兩票和制錢票。銀兩票分為 1兩、2兩、10兩、50兩、80兩、100兩等；制錢票分為250文、 500 文、1000文、1500文、2000文、5000文等（注：繆荃孫《光緒順天府志》卷五十九，2頁(yè)。）。同治以后，中央銀錢票雖已停發(fā)， 但各省官銀錢號(hào)所發(fā)行的紙幣以及民間私票，仍在市場(chǎng)上繼續(xù)流通。

　　與此同時(shí)，外國(guó)銀行還在中國(guó)境內(nèi)大量發(fā)行紙幣。這些紙幣可分兩種：一種是用中國(guó)貨幣單位，一種是用外國(guó)貨幣單位。前者如麥加利、匯豐、德華和花旗等。它們都按中國(guó)貨幣單位發(fā)行了銀元票和銀兩票。銀元票分為1元、5元、10元、50元、100元五種；銀兩票有1兩、5兩、10兩、50兩、100兩五種。這些紙幣在長(zhǎng)江流域有很大的勢(shì)力。 用外國(guó)貨幣單位的，如帝俄在中國(guó)東北所發(fā)行的盧布票，日本于日俄戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)在中國(guó)東北所強(qiáng)制實(shí)行的軍用票、日本橫濱正金銀行發(fā)行的金票，以及英國(guó)匯豐銀行在中國(guó)華南地區(qū)所發(fā)行的港幣（注：獻(xiàn)可著《近百年來(lái)帝國(guó)主義在華銀行發(fā)行紙幣概況》，上海人民出版社1958年版，34頁(yè)。），等等。

　　對(duì)于甲午戰(zhàn)后貨幣流通混亂的情形，1904年出版的《中國(guó)新圜法案詮解》曾寫道：“查中國(guó)各通商雖興用銀元，然用者式樣不等。如上海、天津通用鷹洋，滿洲則有俄國(guó)盧布貨幣之處，廣州、漢口及他省有用本省總督所鑄之銀幣，此外尚有別式銀貨流行各處。內(nèi)地鄉(xiāng)間用銀亦罕見(jiàn)，大抵交易以銅幣為主。查中國(guó)幣制，現(xiàn)在以分兩為準(zhǔn)度。惟所謂分兩者，各處之平色不等，故各地銀兩之價(jià)值，亦參差不齊。查上海、天津、北京色皆不一。有貨幣書(shū)本，內(nèi)載銀兩分十四種�！保ㄗⅲ骸吨袊�(guó)近代幣制問(wèn)題匯編》，第2冊(cè)，231頁(yè)。）

　�。ㄈ�）銀錢比價(jià)動(dòng)搖不定。由于貨幣鑄發(fā)權(quán)不統(tǒng)一，各種貨幣同時(shí)并用，相互間又無(wú)固定的比價(jià)關(guān)系，遂造成晚清銀錢比價(jià)經(jīng)常處于波動(dòng)之中。從乾隆中期至宣統(tǒng)三年的近150年間， 銀兩與制錢之間的比價(jià)就有五個(gè)比較明顯的變動(dòng)時(shí)期：（1 ）從乾隆三十一年到咸豐四年（1766-1854），每?jī)砂足y與制錢的比價(jià)由800文上漲到2600文左右， 這是清代出現(xiàn)第一個(gè)“銀貴錢賤”時(shí)期；（2 ）從咸豐五年到同治四年（1855-1865），每?jī)砂足y由制錢2600文急劇下降到1200左右，這是晚清出現(xiàn)的第一次“銀賤錢貴”時(shí)期；（3）從同治五年到同治十一年（1866 -1872），每?jī)杉y銀由制錢1200文迅速上升為1800文，這是晚清第二個(gè)“銀貴錢賤”時(shí)期；（4）從同治十二年到光緒三十年（1873-1904），每?jī)杉y銀由制錢1800文下跌到1200文左右，這是晚清第二個(gè)“銀賤錢貴”時(shí)期；（5）從光緒三十一年到宣統(tǒng)三年（1905-1911）， 每?jī)摄y價(jià)由1100-1400文上漲到1800-2000文，這是晚清第三個(gè)“銀貴錢賤”時(shí)期（注：王宏斌著《晚清貨幣比價(jià)研究》，河南大學(xué)出版社1990年版，2-5頁(yè)。）。

　　銀錢比價(jià)的這種反復(fù)無(wú)常的大幅度波動(dòng)，給晚清社會(huì)經(jīng)濟(jì)，尤其是政府財(cái)政收支及管理帶來(lái)了諸多不便和嚴(yán)重危害。

　　首先，減少了政府的財(cái)政收入。這可以從兩點(diǎn)來(lái)認(rèn)識(shí)：一是銀兩與制錢的比價(jià)無(wú)規(guī)律的波動(dòng)影響了對(duì)商業(yè)貿(mào)易的發(fā)展，政府在工商業(yè)方面的稅收，自然會(huì)因工商業(yè)的萎縮而受損；二是幣制過(guò)于復(fù)雜，又增加了稅收上的困難。按照清制：民間交易使用制錢，政府收支使用銀兩。由于銀錢比價(jià)長(zhǎng)期波動(dòng)，給政府的稅收和民間的交易帶來(lái)諸多不便。當(dāng)銀貴時(shí)，稅吏們命令商民交銀，錢貴時(shí)則勒令納錢，納銀時(shí)有火耗、平余、解費(fèi)等額外名目，納錢時(shí)又不按市價(jià)折收，任意壓低，從中漁利。因此，過(guò)于繁瑣的額外負(fù)擔(dān)，一方面促使商民逃稅抗糧，縮小了政府的納稅范圍，另一方面又為不法官吏提供了營(yíng)私舞弊的機(jī)會(huì)，直接或間接地減少了政府收入。

　　其次，加重了財(cái)務(wù)行政的執(zhí)行難度。自清初起，清政府一直被制錢的種種問(wèn)題所困擾。錢貴、錢賤、私鑄、私銷及銅荒，每一問(wèn)題都對(duì)清政府的財(cái)政和幣制構(gòu)成嚴(yán)重威脅。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前后，戶部又為銀貴錢賤、白銀外流而勞神苦思，窮于應(yīng)付，咸同年間為彌補(bǔ)財(cái)政之不足，被迫實(shí)行以鑄大錢、發(fā)票鈔為內(nèi)容的通貨膨脹政策，其結(jié)果不僅不能夠從根本上消除財(cái)政經(jīng)濟(jì)危機(jī)，反而導(dǎo)致物價(jià)猛漲、生產(chǎn)萎縮、金融秩序大亂。到了光緒年間，國(guó)際市場(chǎng)上金價(jià)暴漲，銀價(jià)日跌，清政府在外債、外貿(mào)等方面倍受損失。在金融市場(chǎng)過(guò)于復(fù)雜混亂的情況下，各級(jí)財(cái)務(wù)部門的大小官員，一方面對(duì)各地銀錢收支數(shù)額及執(zhí)行中央規(guī)定稅率的實(shí)際情況缺乏全面了解，一方面又因幣制管理的松弛混亂而殫精竭慮。各級(jí)財(cái)政部門的具體職能和實(shí)際作用，無(wú)形之中大為降低。

　　總之，晚清貨幣鑄發(fā)權(quán)不統(tǒng)一、貨幣流通的混亂以及銀錢比價(jià)的長(zhǎng)期波動(dòng)，極大地困擾了清政府金融管理職能的正常發(fā)揮，由此而引起的金融市場(chǎng)和金融管理的紊亂，已逐漸構(gòu)成了對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，尤其是對(duì)財(cái)政管理的巨大威脅，急待進(jìn)行全面而又徹底的改革。

　　二

　　面對(duì)甲午戰(zhàn)爭(zhēng)前后貨幣鑄造、發(fā)行、流通和管理過(guò)程中所存在的嚴(yán)重問(wèn)題以及由此而產(chǎn)生的嚴(yán)重危害，晚清政府采取了一系列改革措施。

　�。ㄒ唬┐_立七錢二分制銀元為主幣。截止光緒以前，清政府從未建立明確的主幣單位。因?yàn)橐酝鶜v屆政府均實(shí)行多種貨幣（如銅錢、金銀、紙幣等）同時(shí)并用的政策，并無(wú)主幣、輔幣之分。光緒以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)外貿(mào)易的擴(kuò)大，建立一種長(zhǎng)期穩(wěn)定、使用方便，可與其他貨幣進(jìn)行交換的主幣單位的客觀要求，逐漸被提上日程。1889年廣東造幣廠采用機(jī)器，試鑄七錢二分重量的銀元獲得成功。1894年湖北造幣廠又開(kāi)鑄了與廣東銀元大小重量相同的銀元（注：《清德宗實(shí)錄》卷二百四十，4頁(yè)。）。兩廠所鑄銀元因式樣美觀、成色劃一， 故深受商民們的歡迎。其他省份看到廣東、湖北兩地所鑄銀元不僅能行銷于市場(chǎng)，而且還可以獲利，也紛紛購(gòu)機(jī)仿鑄。其結(jié)果，一方面使市場(chǎng)上銀元數(shù)量大增，另一方面又使本來(lái)就很復(fù)雜的貨幣單位更加混亂，即重量成色不一，市價(jià)高低不同。對(duì)此，清政府曾多次下令禁止各地任意鑄造銀元，但收效甚微（注：劉錦藻纂《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷二十一，考七七一四。）。

　　1904年正當(dāng)各地大鑄銀元之際，清政府電詢各地督撫對(duì)銀元鑄造單位的意見(jiàn)。多數(shù)督撫電復(fù)應(yīng)采取七錢二分制。湖廣總督張之洞起初也堅(jiān)持這一意見(jiàn)，但后來(lái)卻極力主張改鑄一兩制為銀元單位。他說(shuō)：以前各省所鑄七錢二分為單位的銀元，是仿照墨西哥銀元，意為在通商口岸抵制外國(guó)銀元的權(quán)宜之計(jì)。現(xiàn)墨西哥銀元在市場(chǎng)上已占優(yōu)勢(shì)，若自鑄銀元仍仿墨幣重量，恐怕更不能對(duì)抗外國(guó)銀元的競(jìng)爭(zhēng)。而中國(guó)一切賦稅均以兩錢分厘為單位，若繼續(xù)開(kāi)鑄七錢二分制銀元，與原有銀兩同時(shí)使用折算，極為不便。不如由湖北銀元局鑄造庫(kù)平銀一兩制銀元，先行試用，然后逐步推廣（注：《大清新法令。第六類財(cái)政貨幣》；另見(jiàn)《光緒朝東華錄》（四），5368頁(yè)、5436頁(yè)。）。他的這一建議得到許多督撫的贊同，戶部也同意采納。

　　但是，湖北銀元局所鑄一兩制銀元發(fā)行后，在市場(chǎng)上流通不暢，商民們?cè)孤曒d道。1907年3月， 度支部尚書(shū)載澤上奏主張改定七錢二分制銀元為主幣。同年7月， 度支部在《通用銀元成色分量章程》中規(guī)定：新式銀元重量應(yīng)為七錢二分，成色為九成，其兌換率為一枚大銀元可兌換一百枚銅元。不料這一方案又遭到直隸總督袁世凱等人的反對(duì)。清政府一時(shí)拿不定主意，再次征求各地督撫的意見(jiàn)。結(jié)果有11省主張鑄一兩制銀元，9省主張鑄七錢二分制銀元。在兩種意見(jiàn)相持不下的情況下，清廷令度支部與資政院會(huì)商辦法。1908年3月，度支部、 資政院復(fù)奏銀元應(yīng)以一兩制為單位。上諭在審批這一復(fù)奏時(shí)指出：“中國(guó)兩錢分厘習(xí)用已久，實(shí)難廢改，著即定為大銀幣，計(jì)重庫(kù)平一兩�！保ㄗⅲ骸洞笄逍路�令。第六類財(cái)政貨幣》；另見(jiàn)《光緒朝東華錄》（四），5368頁(yè)、5436頁(yè)。）

　　這一諭令剛頒布不久，光緒帝、慈禧太后相繼病死，政局轉(zhuǎn)變，過(guò)去成案遂成空文。1909年2月， 載澤上奏陳述一兩制銀元的缺陷時(shí)說(shuō)：一兩制銀元成色為98％，不摻雜質(zhì)則松軟易磨損，摻雜質(zhì)將超過(guò)一兩重，名不符實(shí)。名目?jī)r(jià)值超過(guò)實(shí)際價(jià)值，容易被民間銷毀。隨鑄隨銷，新幣制就難于建立起來(lái)。即使建立起來(lái)，國(guó)庫(kù)也賠累不起。因此，他建議應(yīng)將銀元單位由一兩制改為七錢二分制。隨后，度支部又奉命設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，對(duì)幣制狀況進(jìn)行全面調(diào)查。次年4月， 該部擬訂了《銀本位幣制則例》24條，提出銀元單位應(yīng)改為七錢二分制，并對(duì)新式幣制種類、重量、成色、鑄造、發(fā)行、流通等做了具體規(guī)定。其中規(guī)定：新式銀元重量為七錢二分，種類為一元、五角、二角半、一角四種，另以鎳幣五分、銅幣二分、一分五、一分四種為輔幣（注：《度支部奏為厘定兌換紙幣則例繕單》，《度支部幣制奏案輯要》，臺(tái)灣文海出版社，25頁(yè)。）。至此，七錢二分制銀元初定為國(guó)幣，若干年來(lái)的銀元單位問(wèn)題的爭(zhēng)論暫告一段落。

　�。ǘ�）用銅元取代制錢。1900年，時(shí)任兩廣總督李鴻章為解決錢荒問(wèn)題，首先模仿香港銅仙式樣，用銅、鉛、錫三種金屬鑄成銅元。每枚銅元重二錢，百枚銅元可抵銀元一枚。因式樣美觀，花紋精美，深受社會(huì)各界好評(píng)。廣東試鑄銅元獲得成功后，其他一些省份見(jiàn)有利可圖，便紛紛購(gòu)機(jī)仿鑄。有的省份還從日本購(gòu)買銅餅，一經(jīng)印花即可使用。對(duì)此，清政府曾下令“銅餅一律嚴(yán)禁入口”（注：《大清新法令。第六類財(cái)政貨幣》；另見(jiàn)《光緒朝東華錄》（四），5368頁(yè)、5436頁(yè)。）。同時(shí)又指出：所有鑄造錢幣事宜均為國(guó)家獨(dú)有之權(quán)，地方不得專擅；對(duì)于私鑄錢幣者，各地督撫應(yīng)“隨時(shí)嚴(yán)密查防，實(shí)力緝拿，從嚴(yán)懲辦”（注：《大清新法令。第六類財(cái)政貨幣》；另見(jiàn)《光緒朝東華錄》（四），5368頁(yè)、5436頁(yè)。）。

　　1904年，為了統(tǒng)一鑄幣權(quán)，杜絕濫鑄之風(fēng)，清政府決定在天津設(shè)立國(guó)家造幣總廠，次年又向該廠撥款400萬(wàn)兩，專門鑄造銀元、銅元。 同時(shí)又規(guī)定：（1）各省現(xiàn)有之廠，不得沿用舊名， 應(yīng)統(tǒng)名為戶部造幣分廠，冠以某省字樣，以示區(qū)別；（2）各省現(xiàn)有之廠使用的舊式幣模，“應(yīng)一律即行停廢，擬令各省局于未經(jīng)頒到祖模之先，一律暫行停鑄”；（3）各省應(yīng)將歷年所鑄銅元數(shù)目，“查明自開(kāi)鑄起共鑄出若干， 現(xiàn)積若干，民間需用數(shù)目若干，并已經(jīng)行銷州縣若干處，其購(gòu)定物料銅斤未經(jīng)鑄造者尚存若干，限三個(gè)月內(nèi)先行據(jù)實(shí)報(bào)知財(cái)政處、戶部”；（4 ）各省應(yīng)關(guān)閉那些尚未開(kāi)始經(jīng)營(yíng)的鑄幣廠（注：《光緒朝東華錄》（四），5436頁(yè)。）。

　　1906年，度支部又根據(jù)清理財(cái)政處的建議，制定了《整頓圜法章程》。其中規(guī)定：禁止大宗販運(yùn)錢幣；限制各省鑄造數(shù)目；購(gòu)買鑄幣用銅必先報(bào)部；銅元與制錢在各省通用時(shí)，不得輕此薄彼，違者論處，等等。1909年又規(guī)定：擁有造幣之權(quán)的廠家，只有度支部所轄的天津造幣總廠，武漢、成都、昆明、廣州四處分廠，其他各地鑄幣廠應(yīng)一律停鑄。1910年再次重申：銀元、銅元的鑄造大權(quán)統(tǒng)由中央掌管；七錢二分制銀元定為主幣，經(jīng)批準(zhǔn)生產(chǎn)的銅元定為輔幣，未經(jīng)批準(zhǔn)的銅元應(yīng)停止鑄造（注：《度支部謹(jǐn)奏為鑄造國(guó)幣應(yīng)一事權(quán)擬將銷所設(shè)銀銅各廠分別撤留所留之廠統(tǒng)歸總廠管理折》，《度支部幣制奏案輯要》，41頁(yè)。）。

　�。ㄈ�）限制紙幣發(fā)行。甲午戰(zhàn)后，紙幣的發(fā)行和流通也和銀兩、制錢一樣，處于相當(dāng)紊亂的程度。當(dāng)時(shí)市場(chǎng)上流通的紙幣大致有兩種：一是由政府發(fā)行并強(qiáng)制通用的國(guó)家紙幣；二是由各省官銀錢局以及私人錢莊票號(hào)發(fā)行的銀錢票。前者是從貨幣的流通職能產(chǎn)生的，后者是從貨幣的支付手段產(chǎn)生的。其中尤以后者所發(fā)行的銀錢票存在的問(wèn)題最多。

　　1908年11月，為了對(duì)紙幣發(fā)行進(jìn)行清理整頓，度支部一方面令大清銀行統(tǒng)一發(fā)行銀兩票和銀元票，頒行全國(guó)。其中銀兩票為：1兩、5兩、10兩、50兩、100兩五種；銀元票為：1元、5元、10元、50元、100元五種。另一方面又對(duì)各省官銀錢局以及私人錢莊票號(hào)所發(fā)行的銀錢票做了限制性規(guī)定：該部有權(quán)對(duì)各省官銀錢局所發(fā)行紙幣隨時(shí)核查；各省所設(shè)新舊局廠應(yīng)“將開(kāi)設(shè)年月及資本實(shí)數(shù)，現(xiàn)在發(fā)出紙幣若干，預(yù)備金若干，經(jīng)理協(xié)理何人，限六個(gè)月逐一詳細(xì)列表送部”。

　　1909年，度支部制定了《通用銀錢票暫行章程》，對(duì)各省紙幣的發(fā)行限額及兌換準(zhǔn)備金等作了特別規(guī)定：“凡準(zhǔn)發(fā)此項(xiàng)紙票各行號(hào)，自宣統(tǒng)二年起，每年須收回票數(shù)二成，限以五年全數(shù)收盡”（注：劉錦藻纂《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷二十四，考七七四四。），以消除濫發(fā)紙幣的混亂現(xiàn)象。

　　1910年6月，度支部正式頒布《厘定兌換紙幣則例》， 其中規(guī)定：（1）現(xiàn)將此項(xiàng)紙幣一切兌換發(fā)行之事，統(tǒng)歸大清銀行管理。 無(wú)論何項(xiàng)官商行號(hào)，概不準(zhǔn)擅自發(fā)行，必使紙票于紛紛發(fā)出之時(shí)，而收中央集權(quán)之效；（2）在平時(shí)，自應(yīng)以準(zhǔn)備數(shù)目為發(fā)行數(shù)目，一遇銀根吃緊， 需要較多，即由銀行體察市情，酌量增發(fā)，必使銀行任接濟(jì)市面之責(zé)，而仍不準(zhǔn)有任意濫發(fā)之弊；（3）現(xiàn)擬于現(xiàn)款準(zhǔn)備以外， 請(qǐng)于紙幣發(fā)行之次年起，視銀行所得余利，按年征收若干，并以稅率分三年遞進(jìn)，必使銀行于稅額增長(zhǎng)之時(shí)，而仍不覺(jué)義務(wù)負(fù)擔(dān)之重（注：《中國(guó)近代幣制問(wèn)題匯編》，第2冊(cè)，135頁(yè)。）。隨后不久，度支部又再次奏請(qǐng)限制官商行號(hào)發(fā)行紙幣：“再查通用銀錢票流通市面，殊于幣制有礙。上年臣部奏定通用銀錢票暫行章程，嚴(yán)定限制，原預(yù)為推行幣制之地，應(yīng)與此類紙幣則例一體遵守。其業(yè)經(jīng)發(fā)行各行號(hào)，應(yīng)即照章按年收回。未經(jīng)發(fā)行各行號(hào)及以后新設(shè)行號(hào)，即不準(zhǔn)再為發(fā)行�！保ㄗⅲ骸吨袊�(guó)近代幣制問(wèn)題匯編》，第2冊(cè)，145頁(yè)。）

　�。ㄋ模┙�立近代銀行制度。銀行是商品經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易發(fā)展的產(chǎn)物，是專門從事金融管理的機(jī)構(gòu)。但是由于諸種因素制約，中國(guó)遲至甲午戰(zhàn)后才產(chǎn)生具有近代意義的銀行。1897年盛宣懷在上海組建了近代中國(guó)第一家銀行——中國(guó)通商銀行。1905年8月， 戶部銀行在北京正式成立，1908年改組為大清銀行。1907年清政府又組建了中國(guó)交通銀行。與此同時(shí)，各省也出現(xiàn)了許多官銀錢號(hào)， 有的還直接上升為地方銀行。 到1911年底，中國(guó)已有銀行12家，即通商銀行、浙江省銀行、廣西省銀行、直隸省銀行、殖邊銀行、福建省銀行等（注：楊端六著《清代貨幣金融史稿》，三聯(lián)出版社1962年版，378頁(yè)。）。

　　在清理財(cái)政、統(tǒng)一幣制的進(jìn)程中，清政府賦予大清銀行統(tǒng)管中央及地方國(guó)庫(kù)的職權(quán)。1910年資政院會(huì)同度支部制定了“統(tǒng)一國(guó)庫(kù)章程”，進(jìn)一步提出由大清銀行統(tǒng)一經(jīng)理中央及地方國(guó)庫(kù)。其要點(diǎn)是：（1 ）國(guó)庫(kù)分為總庫(kù)、分庫(kù)、支庫(kù)三種，總庫(kù)設(shè)于京師，分庫(kù)設(shè)于各省，支庫(kù)設(shè)于府州；（2）中央國(guó)庫(kù)由度支大臣統(tǒng)率，其出納則由大清銀行掌管，地方國(guó)庫(kù)，即省庫(kù)及府州縣庫(kù)，分別由當(dāng)?shù)劂y行或官銀錢局負(fù)責(zé)； （3）政府收支的各種款項(xiàng)，均須匯于各級(jí)國(guó)庫(kù)，以便統(tǒng)一收支、管理（注：周伯棣著《中國(guó)財(cái)政史》，上海人民出版社1981年版，534頁(yè)。 ）。至此，大清銀行無(wú)論在經(jīng)營(yíng)規(guī)模上，還是經(jīng)營(yíng)內(nèi)容上，都成為晚清最大的一家國(guó)家銀行，具有中央銀行的職能和作用。

　　為了加強(qiáng)對(duì)各地銀行及官銀錢局的管理，清政府又相繼制定了《銀行通行則例》、《儲(chǔ)蓄銀行則例》、《殖業(yè)銀行則例》、《銀行注冊(cè)章程》等一系列金融法規(guī)。其中《銀行通行則例》共分15條和附則3條，主要是關(guān)于銀行經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍以及所須遵守的一些條規(guī)。如規(guī)定銀行經(jīng)營(yíng)范圍：各種期票匯票之貼現(xiàn)、短期拆息、經(jīng)理存款、放出款項(xiàng)、買賣生金生銀、兌換銀錢、代收公司、銀行、商家所發(fā)票據(jù)以及發(fā)行各種期票、匯票和市面通用銀錢票等。所有銀行必須將預(yù)定資本額、保結(jié)殷實(shí)商號(hào)、行號(hào)招牌、開(kāi)辦地址等等，呈報(bào)有關(guān)部門，在度支部注冊(cè)后，方可營(yíng)業(yè)（注：《銀行通行則例》，《度支部幣制奏案輯要》，73-79頁(yè)。）�！秲�(chǔ)蓄銀行則例》共13條，主要是關(guān)于創(chuàng)辦儲(chǔ)蓄銀行應(yīng)遵守的規(guī)章制度。如規(guī)定創(chuàng)辦儲(chǔ)蓄銀行必須資本在5萬(wàn)兩以上， 存款種類應(yīng)分定、活兩種，定期存款又分零存整取、整存零取和整存整取三種。理事人等對(duì)行中一切債務(wù)“均負(fù)無(wú)限責(zé)任”；每年結(jié)帳時(shí)，應(yīng)將相當(dāng)于存款總額1／4的現(xiàn)銀、國(guó)債票、公債票和可靠的公司股票就近存入大清銀行和其他殷實(shí)銀行，作為這些存款的一部分擔(dān)保等等（注：《幣制則例》，《度支部幣制奏案輯要》，9-10頁(yè)。）�！吨硺I(yè)銀行則例》共34條，主要是關(guān)于開(kāi)辦殖業(yè)銀行應(yīng)遵守的一些條規(guī)。如規(guī)定殖業(yè)銀行應(yīng)“為股份有限公司，以放款于工業(yè)、農(nóng)業(yè)為宗旨”，資本必須在20萬(wàn)兩以上，其股票不得轉(zhuǎn)賣或抵押給外國(guó)人或外國(guó)公司，且無(wú)論是官辦還是商辦，設(shè)立公行或代理店，其詳細(xì)章程等均須呈報(bào)度支部核準(zhǔn)（注：《造幣章程》，《度支部幣制奏案輯要》，11-20頁(yè)。）�！躲y行注冊(cè)章程》共8條，規(guī)定所有銀行，無(wú)論是官辦、商辦或官商合辦， 均應(yīng)呈報(bào)度支部注冊(cè)，并繳納注冊(cè)執(zhí)照費(fèi)，并由度支部核發(fā)注冊(cè)執(zhí)照后，方可開(kāi)辦（注：《銀行通行則例》，《度支部幣制奏案輯要》，73-79頁(yè)。）。

　　三

　　通過(guò)以上論述可以看出，晚清政府所采取的一系列幣制改革措施具有兩點(diǎn)進(jìn)步意義。

　　一是用新式銀元、銅元取代銀兩、制錢，是對(duì)傳統(tǒng)幣制的一大革新。中國(guó)歷史上曾有過(guò)多次幣制改革，但改去改來(lái)都沒(méi)有跳出傳統(tǒng)怪圈，即金屬幣多在重量、成色上做文章，并沒(méi)有解決形狀不統(tǒng)一的問(wèn)題。甲午戰(zhàn)后，清政府用較為固定的銀元、銅元取代銀錠、碎銀、制錢、通寶等不規(guī)范貨幣；同時(shí)又建立大清戶部銀行，發(fā)行新紙幣，限制舊紙幣。這些措施的制訂和實(shí)施，有利于用政策法規(guī)來(lái)規(guī)范晚清貨幣的發(fā)行、流通、管理。

　　二是幣制相對(duì)統(tǒng)一，有利于政府稅收和民間商貿(mào)活動(dòng)的開(kāi)展。如前所述，從清初到清末200多年間， 國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上所使用的通貨——銀兩和制錢因形狀、重量、成色不一，不僅直接減少了政府稅收，而且給農(nóng)民交糧納稅、商人結(jié)算轉(zhuǎn)帳帶來(lái)諸多不便。甲午戰(zhàn)后，清政府采用新式貨幣——銀元和銅元，在一定程度上有利于政府稅收和民間商貿(mào)的開(kāi)展，有利于堵塞不法官吏的營(yíng)私舞弊行為。

　　在充分肯定清政府幣制改革所起積極作用的同時(shí)，也應(yīng)看到有些措施并沒(méi)有得到真正貫徹執(zhí)行，有些還帶來(lái)許多消極后果。據(jù)載：“各省官銀錢號(hào)……發(fā)行銀元、銀兩、銅元或制錢鈔票，未經(jīng)中央法令明定，其單位紛雜不一，視各省之需要而異，極魚(yú)龍蔓延之觀。準(zhǔn)備金之有無(wú)，以及成數(shù)之若干，亦復(fù)各自為制，故票之兌現(xiàn)與否，亦不一致。信用之良否，市價(jià)之高下，亦復(fù)互異�！保ㄗⅲ骸吨袊�(guó)近代幣制問(wèn)題匯編》，第1冊(cè)，70頁(yè)。）

　　紙幣濫發(fā)現(xiàn)象尤為突出。奉天省的官錢局于1905 年發(fā)行銀元票580余萬(wàn)元，銀兩票35000余兩，銅錢票5300余串， 以后逐年發(fā)行數(shù)量更大。吉林省官錢局所發(fā)官貼（即紙幣），“逐年增發(fā)，漫無(wú)限制，底貨日空，遂成不換紙幣”（注：中國(guó)人民銀行總行編輯室《中國(guó)近代貨幣史資料》，中華書(shū)局1964年版，第1輯，下冊(cè)，997-998頁(yè)。）。 宣統(tǒng)元年該局發(fā)行的制錢票達(dá)7800余萬(wàn)串，同時(shí)還發(fā)行了大量銀元票。黑龍江廣信公司自1904-1909年間發(fā)行的錢票達(dá)1000多萬(wàn)串（注：中國(guó)人民銀行總行編輯室《中國(guó)近代貨幣史資料》，中華書(shū)局1964年版，第1 輯，下冊(cè)，1023頁(yè)。）。其他省份在此期間也不同程度地存在濫發(fā)紙幣的情況。這些紙幣的發(fā)行既無(wú)限額，又無(wú)一定準(zhǔn)備金，其結(jié)果因供過(guò)于求，充斥市場(chǎng)，時(shí)常發(fā)生擠兌，甚至因發(fā)行機(jī)構(gòu)倒閉而變成廢紙。

　　那么，一個(gè)帶有進(jìn)步意義的幣制改革運(yùn)動(dòng)為什么會(huì)出現(xiàn)如此混亂的結(jié)局呢？

　　其一，幣制改革的指導(dǎo)思想存在嚴(yán)重失誤。如前所述，清政府進(jìn)行幣制改革的目的是為了消除貨幣發(fā)行和流通過(guò)程中所存在的混亂局面。這一構(gòu)想自然是不錯(cuò)的。但是，由于缺乏正確的貨幣金融理論指導(dǎo)，清朝中央和地方的一些官員均把建銀行、改幣制，作為挽救財(cái)政經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要手段。1895年2月， 盛京將軍依克唐阿奏請(qǐng)行鈔并設(shè)銀行折：“方今事勢(shì)急迫，厝火積薪，勢(shì)難終日。此時(shí)倉(cāng)猝聚億萬(wàn)之財(cái)收億萬(wàn)之利，舍鈔法外別無(wú)良圖；欲行鈔法，舍銀行無(wú)以取信�！保ㄗⅲ褐袊�(guó)人民銀行總行編輯室《中國(guó)近代貨幣史資料》，中華書(shū)局1964年版，第1 輯，下冊(cè)，1032-1033頁(yè)。）1896年11月，督辦鐵路大臣盛宣懷在奏請(qǐng)開(kāi)辦銀行的奏折中說(shuō)：“銀行仿于泰西，其大旨在流通一國(guó)之貨財(cái)，以應(yīng)上下之求給�！�…近來(lái)中外士大夫灼見(jiàn)本末，亦多建開(kāi)設(shè)銀行之議，商務(wù)樞機(jī)所系，現(xiàn)又舉辦鐵路，造端大，非急設(shè)中國(guó)銀行，無(wú)以通華商之氣脈，杜洋商之挾持�！保ㄗⅲ簵疃肆�著《清代貨幣金融史稿》，三聯(lián)出版社1962年版，370頁(yè)。）

　　在開(kāi)銀行、發(fā)票鈔的思想指導(dǎo)下，自廣東開(kāi)鑄當(dāng)十銅元之后，其他省份也紛紛購(gòu)機(jī)仿鑄。“舉凡一切新政之無(wú)款，舉行者皆指此余利為款，即練兵處攤提兵餉，亦竟指此為大宗”（注：劉錦藻纂《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷二十一，卷二十二，考七七二一。）。1902年張之洞采納幕僚的提議，改鑄面值為“當(dāng)十制錢”的銅元。因當(dāng)時(shí)十文制錢重量為一錢，而一枚當(dāng)十文的銅元僅重二錢余。改鑄的結(jié)果，“以二錢之本而得八錢之利”（注：徐一士《凌霄一士隨筆》。）。因獲利較大，湖北銅元局晝夜加班加點(diǎn)趕鑄尚嫌產(chǎn)量不高，省政府遂令銀元局、兵工廠等單位協(xié)助鼓鑄，以致有時(shí)日產(chǎn)量達(dá)400萬(wàn)枚， 出數(shù)之多“為�。ㄨT幣）廠冠”（注：《中國(guó)近代幣制問(wèn)題匯編》，第2冊(cè)，234頁(yè)。）。這樣一來(lái)，湖北省政府通過(guò)毫無(wú)計(jì)劃的銅元鑄造活動(dòng)，“前后數(shù)年，獲余利一千四百萬(wàn)銀元”（注：《陳石遺先生年譜》卷四，光緒三十年壬寅。），為當(dāng)?shù)刎?cái)政提供了新的財(cái)源。

　　這種不通過(guò)直接發(fā)展生產(chǎn)，而是企圖利用亂鑄錢鈔、濫借公債等金融手段以消除當(dāng)時(shí)所面臨的財(cái)政經(jīng)濟(jì)危機(jī)的做法，勢(shì)必帶來(lái)嚴(yán)重惡果。因?yàn)樨泿胖皇亲鳛橐话愕葍r(jià)物的數(shù)字符號(hào)，一旦直接用來(lái)為增加政府財(cái)政收入，挽救財(cái)政危機(jī)服務(wù)，就會(huì)人為地制造通貨膨脹，引起物價(jià)上漲。對(duì)于封建統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，當(dāng)初改革貨幣管理體制，培育金融市場(chǎng)，并沒(méi)有真正從有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的角度去探索、去規(guī)劃，其主要意圖是想借助金融手段把嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)轉(zhuǎn)嫁到勞動(dòng)人民身上，以達(dá)到挽救清王朝覆滅的政治目的。當(dāng)人為制造通貨膨脹時(shí)，他們并非沒(méi)有想到這種舉措可能帶來(lái)的后果，只是為了擺脫日趨嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，不得不采取這種飲鴆止渴的自殺政策。

　　其二，幣制改革缺乏堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在幣制改革過(guò)程中，清政府力圖通過(guò)鑄發(fā)新幣、限制舊幣等手段，以達(dá)到革除積弊、建立新規(guī)的目的。但由于自身力量的虛弱，清政府幣制改革的許多措施久拖未決，并沒(méi)有得到及時(shí)貫徹執(zhí)行。

　　僅以銀元單位的確立為例。甲午戰(zhàn)爭(zhēng)前后，銀兩制度已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)國(guó)內(nèi)商品經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易的需要。清政府成立天津國(guó)家造幣總廠，仿鑄外國(guó)七錢二分制銀元，本來(lái)是順應(yīng)時(shí)代潮流的進(jìn)步措施，在一定程度上有利于堵塞地方不法官吏營(yíng)私舞弊的渠道。不料，這一方案一提出就遭到張之洞、袁世凱等地方督撫們的抵制。他們堅(jiān)持鑄造一兩制銀元，明顯帶有維護(hù)舊式銀兩制度的利益。從改革的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是棄舊圖新、鑄造七錢二分制銀元。然而，銀元單位的確立問(wèn)題卻長(zhǎng)期爭(zhēng)論不休，致使清政府于1910年才正式確定七錢二分制銀元為主幣，一再喪失幣制改革的大好時(shí)機(jī)。當(dāng)時(shí)總的政治形勢(shì)是中央政府日趨衰弱，地方各省已成割據(jù)之勢(shì)，整個(gè)財(cái)經(jīng)體制改革，包括幣制改革在內(nèi)已難進(jìn)行。事實(shí)上，地方督撫并非真正反對(duì)中央度支部鑄造七錢二分制銀元，關(guān)鍵看鑄幣權(quán)掌握在誰(shuí)手中，對(duì)誰(shuí)有利。這說(shuō)明，清政府如果不把地方鑄幣權(quán)收歸中央，任意由各省自行鑄造，濫鑄濫發(fā)現(xiàn)象就無(wú)法制止，所謂“改革幣制，統(tǒng)一財(cái)權(quán)”也只能是一句空話。

　　其三，幣制改革缺乏必要的配套措施，尤其是沒(méi)有將鑄幣權(quán)真正收歸中央。鑄幣權(quán)乃國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)權(quán)力，理應(yīng)收歸中央銀行統(tǒng)一掌管。但清末幣制改革卻并沒(méi)有真正做到這一點(diǎn)。當(dāng)時(shí)擁有貨幣發(fā)行權(quán)的機(jī)構(gòu)，除了中央政府所屬大清銀行、中國(guó)交通銀行之外，還有浙江興業(yè)銀行、四明銀行、浙江銀行、北洋保商銀行、殖邊銀行、奉天官銀號(hào)、黑龍江官銀號(hào)（清末該號(hào)發(fā)行銀兩票100萬(wàn)兩）、 黑龍江廣信公司（清末該公司約發(fā)行1億吊）、 湖北官銀錢局（宣統(tǒng)三年以前該局已發(fā)行錢票1700余串，銀元票160余萬(wàn)元）、新疆迪化官錢局、 河南官銀錢局（清末發(fā)行銀票180余萬(wàn)兩，銀元票16萬(wàn)元，錢票11萬(wàn)串）、 貴州官錢票（清末發(fā)行銀票50萬(wàn)兩）、直隸省銀行、熱河官銀號(hào)、山西官錢局、廣東官銀錢局、安徽裕皖官錢局等（注：彭信威著《中國(guó)貨幣史》，群聯(lián)出版社1954年版，524頁(yè)。）。 這表明清末幣制改革并沒(méi)有將鑄幣之權(quán)集中于中央之手。

　　面對(duì)鑄幣權(quán)分散的嚴(yán)重局勢(shì)，戶部于1904年奏定在天津設(shè)立國(guó)家造幣總廠，著手統(tǒng)一鑄造銀元、銅元。但為時(shí)已晚，各地鑄幣活動(dòng)已成燎原之勢(shì)。1909年，度支部又制定銀錢票章程，不許地方官商銀錢行號(hào)增發(fā)紙幣，對(duì)于已發(fā)行的逐漸收回。次年又奏定兌換紙幣則例，規(guī)定由戶部銀行所改組的大清銀行籌備兌換準(zhǔn)備金，并陸續(xù)將各省商號(hào)所發(fā)行紙幣，每年收回二成，五年內(nèi)全部收回。以上辦法雖好，但后因辛亥革命爆發(fā)，這一進(jìn)程被迫中斷。

　　此外，清政府也沒(méi)有采取切實(shí)有效措施，禁止外國(guó)銀元在中國(guó)市場(chǎng)上的流通，而是讓其與本國(guó)貨幣一起流通。這種中外貨幣同時(shí)并用的局面不能不給當(dāng)時(shí)幣制改革增添新的困擾。

　　其四，幣制改革缺乏必要的財(cái)力作后盾。眾所周知，幣制改革涉及內(nèi)容廣泛，費(fèi)用支出較多。然而在當(dāng)時(shí)，清政府的幣制改革長(zhǎng)期卻是在險(xiǎn)惡的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中進(jìn)行的。據(jù)載，甲午戰(zhàn)后至辛亥革命的10余年間，清政府的財(cái)政收支狀況不斷惡化。1894年尚盈余75萬(wàn)兩，1899年赤字為1292萬(wàn)兩，1911年上升到1729萬(wàn)兩（注：以上數(shù)據(jù)引自《光緒會(huì)計(jì)表》、《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考。國(guó)用六》、《清史稿。食貨六。會(huì)計(jì)》。）。在入不敷出、財(cái)力匱乏的條件下，清政府要想籌集大量資金進(jìn)行幣制改革是極為困難的。

　　另外，清政府從一開(kāi)始就力圖借用外資以推進(jìn)幣制改革。然而，西方列強(qiáng)對(duì)中國(guó)幣制改革的態(tài)度是以各自利益為轉(zhuǎn)移的。從要求穩(wěn)定通貨，有利于商品輸出和資本輸出來(lái)看，他們是支持清政府進(jìn)行幣制改革的。如1911年4月，美、英、法、 德四國(guó)銀行團(tuán)與清政府簽訂《幣制改革與振興實(shí)業(yè)借款》合同，借款總額為1000萬(wàn)英鎊（注：《中外條約匯編》，575頁(yè)；《中國(guó)近代幣制問(wèn)題匯編》第1冊(cè)，49頁(yè)；柳貽征著《中國(guó)文化史》下冊(cè)，523頁(yè)。）。但是，對(duì)于搖搖欲墜的清政府， 西方列強(qiáng)是不會(huì)真正拿出1000萬(wàn)鎊作冒險(xiǎn)的，實(shí)際上只借了40萬(wàn)鎊作誘餌。辛亥革命爆發(fā)后，借款全部停付（這40萬(wàn)鎊的借款也在民國(guó)2 年袁世凱簽訂的善后大借款內(nèi)扣還）。這表明清政府并沒(méi)有引進(jìn)幣制改革所需外資，僅靠自己微薄財(cái)力支撐，連維持自我生存都十分困難，就更談不上要進(jìn)行徹底的幣制改革了。