「 作 者」孫開

　　「作者簡介」東北財經(jīng)大學財稅學院　孫開

　　「摘 要 題」財苑縱橫

　　「 正 文」在財政體制設(shè)計中，如何促使地方政府規(guī)范、足額地組織收入和合理、有效地安排支出，并處理好上下級政府之間的收支往來關(guān)系，始終是經(jīng)濟學者和決策者們面臨著的一個十分重要而又相當棘手的問題。在對這一問題進行探索的過程中，查爾斯。蒂布特（Charles Tiebout）先生將著名的“看不見的手”的理論引申到了地方財政體制設(shè)計中來，并對地方公共產(chǎn)品的有效供給問題進行了較為系統(tǒng)的分析。研究蒂布特模型（The Tiebout Model）以及相關(guān)的“以足投票”（Voting with feet）理論，對于我們正在進行著的地方財政體制改革，是具有一定借鑒意義的。

　　一、蒂布特模型與“以足投票”理論

　　當亞當。斯密在其著名的《國富論》一書中談及“看不見的手”時，曾經(jīng)指出，人們從各自利益出發(fā)所做出的選擇和決定會導(dǎo)致效益的最大化，生產(chǎn)者之間的競爭會使他們向消費者提供盡可能低價的一般商品。與這一研究背景相關(guān)聯(lián)，美國經(jīng)濟學家查爾斯。蒂布特教授分析了在公共部門存在的條件下，各級政府提供公共產(chǎn)品的最佳效益問題，他認為，各個地方政府之間的相互“競爭”，也會促使其更有效地提供人們所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)。這就是所謂“蒂布特模型”的基本內(nèi)涵。

　　在研究地方公共產(chǎn)品需求與供給之間的關(guān)系時，蒂布特指出，社會成員之間消費偏好的不同和人口的流動性，制約著地方政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的種類、數(shù)量和質(zhì)量。如果有許多地方政府和相應(yīng)的轄區(qū)，并且各地方政府分別提供類型各異的公共產(chǎn)品，那么，對于每一個人來說，哪個地方提供的公共產(chǎn)品最適合其需要，他（或她）就會選擇前去那個地方居住。通過這種“以足投票”的方式，表明了人們對某種公共產(chǎn)品的消費偏好，就如同人們表明自己對市場上某種私人產(chǎn)品的消費偏好一樣。對利潤最大化的追求，刺激著地方政府力求提供適合于本地居民消費偏好的公共產(chǎn)品。這種刺激，就是居民的投票，實際上也是一種公共選擇。地方政府為了贏得（或者說是迎合）民意，就必須在行使其職責的過程中充分考慮到居民的消費偏好。

　　蒂布特在他的模型設(shè)計中作了諸多的前提性假設(shè)。首先，他假設(shè)消費者是完全流動性的，而不是由于家庭、朋友、就業(yè)或戶籍等原因長期僅居住在某一個固定的地方，并且，人們對各個地方的公共預(yù)算都有充分的了解。其次，人們并不掩飾其對公共產(chǎn)品的消費偏好和需求。如果人們對公共產(chǎn)品的偏好程度是多種多樣的，那么，就會有很多的地方相應(yīng)地生產(chǎn)并提供各種類型的公共產(chǎn)品和服務(wù)，在理論上，甚至會導(dǎo)致僅有極個別人居住在一個地方的可能。第三，人們“以足投票”并不一定能夠自動地實現(xiàn)收入分配的公平和合理。

　　按照蒂布特模型，在通常情況下，哪個地方有效地提供符合人們消費偏好的公眾產(chǎn)品和服務(wù)，哪里就會有較多的人口流入；如果不能有效地提供適合于居民偏好的公共產(chǎn)品，就會面臨著人口流出的現(xiàn)象。這種人口流動向地方政府發(fā)出的信號，與市場需求向企業(yè)發(fā)出的信號極為相似。在這種情況下，地方政府的決策者就需要像企業(yè)經(jīng)理一樣，對各種信號做出必要的反映，并最終落實到公共收入、支出等具體行動上。

　　二、蒂布特模型的應(yīng)用

　　盡管蒂布特模型是建立在一系列前提性假設(shè)的基礎(chǔ)之上的，但它仍然為經(jīng)濟學家們分析財政體制中地方政府收入和支出政策的變化提供了一定的依據(jù)。在現(xiàn)實生活中，許多人和家庭的遷移確實受到了不同地方之間公共預(yù)算差異的影響。美國人有著頻繁更換居住地的習慣，這種遷移，是受多種因素影響的，但地方政府的財政收支政策，無疑是影響人口流動的重要因素之一。自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，美國大批居民在州際間的流動以及由大都市向衛(wèi)星城市遷移的實際情況，便從一定程度上說明了這一點�？梢哉f，有許多因素促使人們從中心城市移向郊區(qū)，例如城區(qū)污染、交通工具逐步現(xiàn)代化等等，但在另一方面，也是由于郊區(qū)相對較低的稅率和逐漸發(fā)展起來的較好的公共服務(wù)設(shè)施。從地方政府的角度來看，盡管州一級也擁有法律所賦予的稅收立法權(quán)和征管權(quán)，然而，由于各州之間為了競相吸引投資，所以便無法輕易地提高所得稅稅率，甚至不得不競相付出給予所得稅優(yōu)惠的代價。這樣做的結(jié)果，便是個人所得稅難以完全劃歸地方財政，而需要由聯(lián)邦和州分別征收。最終，個人所得稅稅源的大部分被劃歸聯(lián)邦政府所有，成為聯(lián)邦政府財政的重要來源，從而避免了州和地方政府在個人所得稅政策上的過度競爭。與此同時，在支出方面，各州和地方政府均把注意力放在與居民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，適當增加了教育、道路、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等方面的開支，從而使公共財政的支出范圍和結(jié)構(gòu)與居民的消費需求更趨吻合。這些變化顯然是與蒂布特模型的推理基本一致的。所以，在解釋較小地域內(nèi)地方政府公共預(yù)算政策所造成的外部影響時，蒂布特模型具有一定的實用性。值得注意的是，這一模型并不能夠全面解釋較大區(qū)域之間（如省際、州際之間）公共預(yù)算及其政策所造成的影響。

　　在分析和解釋人口流動問題的過程中，蒂布特模型只是說明了地方政府公共預(yù)算對人口遷移所產(chǎn)生的作用。如果要建立一個分析人口遷移的完整模型的話，那么，除了研究各個地方之間公共產(chǎn)品供給方面的差異之外，還必須綜合考慮各地方之間就業(yè)機會、歷史文化、自然地理和氣候、遷移成本以及人口密度等方面的差異，這樣才有助于得出正確的結(jié)論。

　　為了對蒂布特模型本身的未盡之處加以補充，同時也是為了進一步地考察“以足投票”理論的適用性，馬丁。麥圭爾（Martin McGuire）提出了一個相關(guān)的動態(tài)模型。他認為，某個人在各個地方之間選擇居住地并決定是否由甲地向乙地遷移的過程中，需要對這種遷移的利益與成本進行比較。所謂利益，便是兩個地方之間在公共產(chǎn)品供給方面的差異，而成本的高低則取決于各地之間稅收的差異，即甲地和乙地之間征稅上的差異。按照麥圭爾動態(tài)模型的自然假定，每一個地方（社區(qū)）都要求新加入的成員為加入社區(qū)而支付一種邊際成本，這樣一來，原有成員的受益便不會因新成員的加入而減少�？梢哉f，麥圭爾動態(tài)模型基本上仍是一個關(guān)于“以足投票”的理論，但它不僅提出了遷移的重要原因（尋找公共產(chǎn)品與稅收最佳組合之間的差異），而且也進一步地提出了遷移過程中達到均衡的條件。因此，麥圭爾動態(tài)模型及其理論使得蒂布特模型更加具體化了，因而也就更貼近于實際情況。

　　三、簡要評析蒂布特模型

　　顯然是以效用最優(yōu)理論為設(shè)計背景的�！耙宰阃镀薄睂W說的提出者試圖使人們相信，如果全部人口都按照這一規(guī)律進行流動，那么，各個地方之間在公共服務(wù)與稅收的組合上就會相互模仿、相互制約。長此以往，具有相同或相近消費偏好的人們便會逐漸地聚集在一起，形成一個以共同利益和共同的公共產(chǎn)品消費需求為基礎(chǔ)的社區(qū)。由于人們會很自然地從公共產(chǎn)品成本較高的地方向成本較低的地方流動，所以，公共產(chǎn)品便按照較低的成本加以提供。而且，在經(jīng)濟規(guī)律的作用之下，各個地方提供公共產(chǎn)品的成本差異也不會長義地存在。從這個意義上講，蒂布特模型也揭示了地方公共產(chǎn)品供給充分競爭的市場理論，它對我國正在進行的地方財政體制改革，具有一定的借鑒意義。

　　如何測定居民對公共產(chǎn)品消費偏好的顯示程度，是蒂布特模型和“以足投票”理論在實際應(yīng)用過程中所面臨的一個有待解決的問題。通常，與公共產(chǎn)品相對應(yīng)的私人產(chǎn)品（一般商品）在市場中進行流通和交換時，作為消費者，人們沒有必要去掩飾其對這類產(chǎn)品的偏好。然而，對于公共產(chǎn)品而言，人們則有可能在消費過程中隱藏其真實的偏好與動機，即出現(xiàn)所謂消費偏好“信號”失真的問題。這一現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要是由公共產(chǎn)品供給上的非排他性和消費上的非競爭性所決定的。顯然，當存在著“免費搭車”的問題時，也就很難存在著與私人產(chǎn)品供求類似的嚴格意義上的競爭性定價。這樣一來，本已失真的消費偏好“信號”也就不大可能準確地對公共產(chǎn)品的供給加以引導(dǎo)。

　　實際上，蒂布特模型所揭示的深層次問題，是當存在著“以足投票”的情況時，地方政府必須盡可能合理地界定自身的活動范圍，規(guī)范公共財政的收支行為，并將這一要求切實體現(xiàn)在公共預(yù)算和相應(yīng)的制度安排當中。從財政收入方面看，經(jīng)過一番“競爭”之后，由于各地方已無法輕易地付出所得稅優(yōu)惠的代價，因此，在許多國家中，此類稅種是難以完全劃歸地方的，而需要由聯(lián)邦（中央）和州（�。┓謩e征收，這樣就避免了地方政府在所得稅政策上的過度競爭。而對流轉(zhuǎn)額的課稅，因其涉及到地區(qū)間的商品流通問題，若由地方課征，則容易出現(xiàn)商品課稅上的各自為政，加劇地區(qū)間的經(jīng)濟割據(jù)和地方保護主義現(xiàn)象。而若由中央政府出面課征或以中央政府為主、地方政府為輔進行課征，便可以在一定程度上避免類似問題的出現(xiàn)。在這種情況下，從許多發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，大都強調(diào)地方稅種在稅源上的地域性、稅基上的非流動性，而且多數(shù)地方稅種與宏觀調(diào)控并無直接的關(guān)系。其中，由于以財產(chǎn)稅為代表的稅類具有較為突出的受益性和區(qū)域性特征，不易產(chǎn)生過度的稅收競爭問題，有利于滿足地方政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品的需要，因此，它便理所當然地成為許多地方的主體稅種。這些經(jīng)驗和做法，是值得我們在深化分稅制過程中加以借鑒和吸收的。

　　蒂布特模型和“以足投票”理論也涉及到了公共支出和地方公共產(chǎn)品的有效供給問題。經(jīng)濟學意義上的有效供給，包含投入與產(chǎn)出之比以及與消費需求相互適應(yīng)的內(nèi)容。公共部門提供地方公共產(chǎn)品的行為，作為一種經(jīng)濟活動，顯然需要依照支出效率的要求行事。在支出結(jié)構(gòu)上，受居民需求偏好的制約，地方政府預(yù)算往往需要圍繞四個方面的內(nèi)容安排開支：一是基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、交通、環(huán)境保護等；二是公共管理，如公共秩序、行政管理等；三是社會服務(wù)，包括基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、文化藝術(shù)等。雖然公共部門并不會像私營部門那樣既具有追求盈利最大化的目標、又承受著嚴格意義上的市場競爭壓力，但是，受“以足投票”等因素的約束，公共部門也必須強化支出管理，增加支出的透明度，遏制公共產(chǎn)品供給過程中的腐敗現(xiàn)象。目前，在我國支出管理的改革方面，已經(jīng)開始在立足于自身實際情況的基礎(chǔ)上，借鑒國外的有效做法，采用政府采購的招投標制度，并且也按照成本——效用分析方法的要求對許多公共工程項目實行可行性論證，同時還在考慮運用預(yù)算定額控制等一系列手段。這些措施的逐步實行，無疑會有助于增加公共支出的合理性，并且也會促使財政資金產(chǎn)生較好的功效。