在社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程中，國家及地方政府投入到農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的資金、物資（以下簡稱“三農(nóng)”資金）數(shù)額大，項目多，情況復(fù)雜。由于主客觀因素所致，這些“三農(nóng)”資金在為新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮作用的同時，其運作過程中，是否存在被擠占、挪用，甚至貪污等問題，其效益如何？審計機關(guān)應(yīng)如何以科學(xué)發(fā)展理念為指導(dǎo)，進行監(jiān)督成為了各級審計機關(guān)，尤其是縣級審計機關(guān)直接面臨的一個重要問題。應(yīng)如何解決？筆者擬結(jié)合工作實踐，對縣級審計機關(guān)“三農(nóng)”資金審計路數(shù)作以初淺探析。

　　一．縣級“三農(nóng)”資金的管理和分布“點多、面廣”

　　一是“三農(nóng)”資金管理部門多。在現(xiàn)行政府部門職能的分工下，一般情況下，縣級涉及對“三農(nóng)”資金進行分配、管理和使用的部門單位多達數(shù)十個，主要有：縣扶貧辦，縣林業(yè)局，縣財政局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、縣水利局及相關(guān)單位，縣教育局及所屬農(nóng)村中小學(xué)、縣交通局，縣畜牧局，縣衛(wèi)生局及農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)院，縣財政局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、縣級農(nóng)村信用合作社及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用合作社，縣農(nóng)電局，縣廣播電視局，縣農(nóng)機局、縣民政局等。在這些部門里，直接涉及“三農(nóng)”的如農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、水利局、水資源辦、土地局、扶貧辦等，他們承擔著組織分配財政拔付的大量的新農(nóng)村建設(shè)資金的重要職能。因此，在對其審計時，要在把握政策和突出重點上下工夫，關(guān)注全局性問題，促進這些部門提高預(yù)算管理水平，提高財政資金使用效益。

　　二是“三農(nóng)”資金分布廣。“三農(nóng)”資金的結(jié)構(gòu)、數(shù)量和分布因各個地區(qū)農(nóng)業(yè)的發(fā)展程度、農(nóng)民的生活水平的高低而不同。以吉林省通榆縣為例，全縣總?cè)丝?6.25萬，其中農(nóng)村人口占68.5%。大致與國家總比例水平持平（我國現(xiàn)有9.2億農(nóng)業(yè)人口，占全國總?cè)丝诘?0%），是一個以農(nóng)業(yè)為主的國家級貧困縣，其新農(nóng)村建設(shè)任務(wù)十分繁重。目前接受國家投入和通過本地籌措涉及“三農(nóng)”的惠農(nóng)專項資金主要有：退耕還林補助資金、小流域綜合治理補助資金、“村村通”道路工程建設(shè)資金、農(nóng)村中小學(xué)“兩免一補”資金、農(nóng)村新型合作醫(yī)療補貼資金、中低產(chǎn)田改造資金、農(nóng)村安全飲水資金、農(nóng)村泥草房改造安居工程補助資金、森林草原防火資金、畜禽防疫資金、良種保種改良資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、農(nóng)村公路建設(shè)資金、糧食直補資金、農(nóng)機具購置補貼、土地補償款、農(nóng)網(wǎng)改造資金，農(nóng)村有線電視安裝資金、農(nóng)村低保資金等幾十項。這些“三農(nóng)”資金具有“投入點多、使用面廣”的特點，使用管理主要在縣、鄉(xiāng)、村，如果管理不到位，很容易發(fā)生違法違規(guī)問題，且短時間內(nèi)難以完全糾正�？h級審計機關(guān)處在新農(nóng)村建設(shè)的第一線，監(jiān)督好”三農(nóng)”資金資金，當屬責無旁貸，且首當其沖。在審計中應(yīng)堅持把真實性、合法性審計作為現(xiàn)階段“三農(nóng)”資金審計的基礎(chǔ)。另一方面，”三農(nóng)”資金政策性強，黨和國家惠農(nóng)政策是否真正落到實處最終要從政策目標的實現(xiàn)程度上反映出來。所以，“三農(nóng)”資金審計要在做好真實性、合法性審計的前提下，以惠農(nóng)政策執(zhí)行情況為切入點，從提高政策執(zhí)行效果入手，發(fā)現(xiàn)和反映問題，提出完善政策的意見和建議。應(yīng)結(jié)合縣級”三農(nóng)”資金管理和分布“點多、面廣”的特點，在流動中對其進行審計監(jiān)督，促使其管理規(guī)范、使用有序并產(chǎn)生最佳效益。

　　二．縣級“三農(nóng)”資金審計方式、方法的設(shè)定

　　在“三農(nóng)”資金的運行過程中，審計機關(guān)承擔著對這些資金籌措、歸集、管理、發(fā)放和使用是否公開、公平、公正及其社會效益進行監(jiān)督的職責。“三農(nóng)”資金審計的方式、方法有別于其他資金審計。應(yīng)該因資金性質(zhì)、因事而設(shè)定。

　　一是工作思路“六清一兼顧”。從審計實踐看，審計人員在實施“三農(nóng)”資金審計時，應(yīng)做到“六清一兼顧”，即專項資金使用政策心里清、資金總量頭腦清、資金管理使用情況調(diào)查清、存在問題理順清、產(chǎn)生問題分析清、審計建議路數(shù)清。同時，兼顧做好資金使用效益的審計評價。

　　二是應(yīng)因時、因事確定工作重點。注意在“三農(nóng)”資金分布和運行路線中找尋資金的滯留點、受益點，并將其作為審計關(guān)注的重點和關(guān)鍵點。例如：目前，在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村飲水改造工程、泥草房改造安居工程、道路村村通工程、以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村新型合作醫(yī)療等四個方面的“三農(nóng)”資金及項目為政府、農(nóng)村居民和社會所關(guān)注，可以確定為現(xiàn)階段“三農(nóng)”資金審計的重點。

　　三是審計組織形式易統(tǒng)不易散。“三農(nóng)”資金審計政策性強，涉及面廣，資金分散，社會關(guān)注度高，而且審計對象主要在基層農(nóng)村，應(yīng)運用不同于其他專業(yè)審計的組織方式和工作方法。在審計中宜采取“五統(tǒng)一”的審計方式，即統(tǒng)一審計方案、統(tǒng)一取證模式、統(tǒng)一政策口徑、統(tǒng)一審計處理、統(tǒng)一報告格式等。

　　四是工作方式易詳不易簡。“三農(nóng)”資金審計是一項常審常新的工作，其審計手段、組織形式和工作方法要因?qū)徲嬳椖康奶攸c而確定。有的“三農(nóng)”審計項目宜采取“一地一證”、“一井一證”、“一站一證”的審計取證方法，做到審計證據(jù)內(nèi)容詳實統(tǒng)一、規(guī)范，以規(guī)避審計風險。有的“三農(nóng)”審計項目應(yīng)與其他專業(yè)審計有機結(jié)合，按照資金流向?qū)嵤┤�程跟蹤審計，從審計財政部門、主管部門開始，一直延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社、農(nóng)戶和項目現(xiàn)場。有的項目則適合采取審計與專項調(diào)查相結(jié)合的方法，通過全面審計調(diào)查揭示問題，增強審計的宏觀性，既保證審計深度，又擴大審計覆蓋面。有的項目有必要與信訪、紀檢、監(jiān)察等部門相配合，參與處理熱點、難點問題，維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定，保護農(nóng)民群眾利益。

　　三．析清制約因素，在探索中不斷完善“三農(nóng)”資金審計

　　當前縣級審計機關(guān)在“三農(nóng)”資金審計中仍受到諸多因素的制約，需要在后續(xù)實踐中不斷完善和解決：

　　一是由于審計權(quán)限的制約，“三農(nóng)”資金審計的范圍還比較狹窄，主要是圍繞財政投入的資金實施審計，而對于大量的村級集體、農(nóng)民個人及其他社會資金，實施有效的監(jiān)督與服務(wù)需要進行深入思考。

　　二是由于法制環(huán)境的制約，“三農(nóng)”資金審計的法規(guī)政策依據(jù)明顯不足，而對于新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題，進行審計評價、實施審計處理面臨很大的難題。

　　三是由于審計手段的制約，“三農(nóng)”資金審計的方式還比較單一，主要是對資金收支賬目進行審計，而對于內(nèi)控制度不太完善、會計核算不太規(guī)范的村級集體單位，審計執(zhí)法規(guī)范還缺少必要手段。

　　四是由于審計人員不足的制約，安排的“三農(nóng)”資金審計項目還比較少，而各級黨委、政府及社會各界對“三農(nóng)”資金審計的期望越來越高，增加審計任務(wù)的壓力明顯加大，需認真研究解決，以充分發(fā)揮現(xiàn)有審計資源的潛能。

　　五是“三農(nóng)”資金審計存在著取證難的問題。例如：就受益方來說，尤其是農(nóng)村居民，有的是了解情況不愿意提供，有的是了解情況不知道向誰提供，有的是了解情況不敢提供。

　　六是“三農(nóng)”資金審計的組織方式應(yīng)不斷完善。“三農(nóng)”資金和項目，最終執(zhí)行或運用的結(jié)果，無不落實到基層農(nóng)村乃至農(nóng)戶，運行和流轉(zhuǎn)的鏈條很長，各方面的情況也非常復(fù)雜。在審計中應(yīng)堅持縣級“三農(nóng)”資金審計一盤棋的工作思路，基于現(xiàn)行審計行政體制，縣級審計機關(guān)要與同級政府、上級審計機關(guān)、同級涉及“三農(nóng)”資金部門之間以及政府其他相關(guān)管理和監(jiān)督部門之間建立必要的工作聯(lián)系機制。搞好協(xié)調(diào)配合，保證審計項目順利實施，切實達到預(yù)期效果。審計機關(guān)在組織實施“三農(nóng)”審計項目時，要堅持重點審計與專項審計調(diào)查相結(jié)合，不斷加大專項審計調(diào)查力度；堅持真實、合法性審計與效益審計相結(jié)合，不斷加大效益審計力度；堅持財政財務(wù)收支審計與政策執(zhí)行情況審計相結(jié)合，不斷加大政策執(zhí)行情況審計力度。

　　七是實事求是分析和處理審計發(fā)現(xiàn)的問題。在“三農(nóng)”資金審計過程中，尤其是在處理有關(guān)問題時，可能經(jīng)常會遇到一些新情況、新問題，如果處理不好，不僅有損審計機關(guān)的聲譽，更重要的是會給新農(nóng)村建設(shè)帶來損害。實踐中，應(yīng)注意把握好四個重點方面：第一對于擠占、挪用、貪污、私分“三農(nóng)”建設(shè)資金、侵害國家和農(nóng)民利益等違法違紀問題，以及因工作失誤造成嚴重損失浪費現(xiàn)象，要堅決依法嚴肅查處，按規(guī)定程序追究有關(guān)人員的責任；第二對于有關(guān)部門和單位嚴重違反國家法律法規(guī)，執(zhí)行相關(guān)政策不準確、不到位，或者利用農(nóng)村改革之機牟取個人和小團體利益的問題，堅決予以反映和披露；第三對于有關(guān)部門和單位工作管理中存在的突出問題，應(yīng)幫助其健全內(nèi)控制度、規(guī)范管理，防止問題再次發(fā)生；第四對于現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)政策執(zhí)行中存在的問題，尤其是新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題，應(yīng)深入分析其產(chǎn)生的根源，積極向有關(guān)部門反映，提出審計建議，監(jiān)督政府及有關(guān)部門完善相關(guān)制度，使審計監(jiān)督的效果得以體現(xiàn)，以切實提高“三農(nóng)”資金的使用效益，力促新農(nóng)村建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展。