為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變政府職能、建立健全公共財(cái)政體系的總要求，我國將于2007年1月1日始全面實(shí)施政府收支分類改革。這次改革將構(gòu)建新的政府收入分類體系、支出功能分類體系和支出經(jīng)濟(jì)分類體系，是建國以來我國財(cái)政收支分類體系最重大的一次調(diào)整。這次政府收支分類改革由收入分類、支出功能分類、支出經(jīng)濟(jì)分類改革三部分構(gòu)成。相對(duì)水利事業(yè)單位而言，收入分類主要涉及到非稅收入和預(yù)算外資金的歸集，此類收入在水利事業(yè)單位收入中所占份額很小，其歸集和使用對(duì)水利事業(yè)單位影響不大，因此，水利事業(yè)單位主要涉及支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類改革。

　　一、支出功能分類與經(jīng)濟(jì)分類改革對(duì)水利事業(yè)單位的影響及應(yīng)對(duì)策略（一）支出功能分類改革的影響及對(duì)策 具體而言：1、支出功能分類改革的影響。長期以來，我國政府收支分類方法沿用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，滯后于國民經(jīng)濟(jì)的市場化進(jìn)程，主要表現(xiàn)在政府收支分類體系混亂，科目設(shè)置重復(fù)交叉，并且按照基建、行政費(fèi)、事業(yè)費(fèi)等多頭管理，還包括預(yù)算外收支等。按照國際貨幣基金組織《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)（2001）》的數(shù)據(jù)，我國政府的一般性服務(wù)支出僅行政管理支出和社會(huì)治安支出兩項(xiàng)就達(dá)到了12.8%，加上預(yù)算外中用于這方面的支出，這一比重接近17%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國家10%的平均水平，比中、低收入水平國家也要高出2個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)我國用于社會(huì)公共服務(wù)行業(yè)的支出過低，如教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、水利和環(huán)保方面的支出等。從一些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，我國的行政管理支出過高，公共服務(wù)部分投入不足，但由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源復(fù)雜，支出內(nèi)容重疊交叉，無法準(zhǔn)確反映國家財(cái)政的收支內(nèi)容，其分析比對(duì)價(jià)值不大。因此，實(shí)施政府收支分類改革后，按照新的收支分類范圍分析統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，便于國際交流和績效考評(píng)。

　　對(duì)于水利事業(yè)單位而言，隨著國家對(duì)功能支出分類劃分逐步明細(xì)，國家財(cái)政對(duì)公共支出部分的投資方向和比率必將得到優(yōu)化和控制，原有的支出將會(huì)得到重新評(píng)價(jià)和定位。以長江水利委員會(huì)（以下簡稱“長江委”）為例。長江委現(xiàn)有行政支出、執(zhí)行行政管理支出、行業(yè)管理支出、科學(xué)支出、社會(huì)保障機(jī)構(gòu)支出、后勤服務(wù)支出、教育支出、醫(yī)療支出、工程管理支出、綜合服務(wù)支出、其他水利支出等等。即長江委的支出包含教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、環(huán)境保護(hù)支出等非水利行業(yè)支出，而水利基建支出又在水利支出統(tǒng)計(jì)口徑以外，因此，按照預(yù)算管理原則，國家財(cái)政反映長江委的支出要從水利基建和水利支出兩個(gè)口徑合并反映，同時(shí)還要剔除其中的教育、醫(yī)療、文化與傳媒支出等，統(tǒng)計(jì)方式復(fù)雜。按照2007年的改革，以上原水利支出分別劃入農(nóng)林水事務(wù)類的水利支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、教育支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化體育與傳媒支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、環(huán)境保護(hù)支出等，對(duì)于長江委而言，接受投資的方向和比率將有變化。雖說這次收支分類改革不改變原撥款口徑，但是改革以后長江委內(nèi)原有的教育支出、醫(yī)療支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化與傳媒支出等劃入相關(guān)的功能支出大類，這些改革對(duì)水利事業(yè)單位均有極大的影響。

　　按照新的項(xiàng)級(jí)科目設(shè)置，水利支出款下設(shè)置行政運(yùn)行、一般行政管理事務(wù)、機(jī)關(guān)服務(wù)、水利行業(yè)業(yè)務(wù)管理、水利工程建設(shè)、水利工程運(yùn)行與維護(hù)、長江黃河等流域管理機(jī)構(gòu)、水利前期工作、水利執(zhí)法監(jiān)督、水土保持、水資源管理與保護(hù)、水質(zhì)檢測、水文測報(bào)、防汛、抗旱等。由此可見，水利支出的行政運(yùn)行、行政管理事務(wù)支出、機(jī)關(guān)服務(wù)支出等將成為今后政府支出統(tǒng)計(jì)與考核的重要部分。

　　2、應(yīng)對(duì)支出功能分類改革的對(duì)策。水利事業(yè)單位而言，這次政府收支分類改革的目標(biāo)清晰，就是要解決行政支出過大的難題和優(yōu)化功能支出結(jié)構(gòu)，對(duì)目前事業(yè)單位的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整，包括資金投入調(diào)整和事業(yè)單位調(diào)整。目前，水利事業(yè)單位屬于大一統(tǒng)的格局，這次改革將水利系統(tǒng)中的教育支出、醫(yī)療支出、科學(xué)技術(shù)支出、文化與傳媒支出等劃入相關(guān)的功能支出大類，再按照新的款項(xiàng)區(qū)別支出內(nèi)容，這已經(jīng)影響到了水利事業(yè)單位資金投入的布局。布局的變化會(huì)直接導(dǎo)致部門預(yù)算的變化，也會(huì)導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)助的變化。

　　比對(duì)舊的政府收支分類體系，新的分類明確了行業(yè)的支出功能分類，也改變了原有的“基數(shù)加增長”的預(yù)算模式，使得零基預(yù)算模式成為可能。近幾年，預(yù)算部門組織了幾次針對(duì)在職職工、離退休工資、基本支出的測算，水利事業(yè)單位的基本信息初步清晰，藉此良機(jī)，水利事業(yè)單位可以按照零基預(yù)算的要求，重新定位，按照實(shí)際需求制定發(fā)展規(guī)劃，擺脫受支出總量規(guī)模控制的現(xiàn)狀，從而使水利事業(yè)單位走上快速發(fā)展的道路。劃出水利事業(yè)單位的單位，也應(yīng)定自己的規(guī)劃。

　　（二）支出經(jīng)濟(jì)分類改革的影響及對(duì)策 具體而言：其一，支出經(jīng)濟(jì)分類改革的影響。支出經(jīng)濟(jì)分類主要反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途。由于政府資金的流出導(dǎo)致最終的經(jīng)濟(jì)影響并不同，有的資金購買勞務(wù)和商品，而有的資金用于轉(zhuǎn)移支付，并沒有得到報(bào)酬，因此支出的經(jīng)濟(jì)分類主要是為了了解財(cái)政資金的付出是支付了工資還是購買了商品或者是無償轉(zhuǎn)移等。

　　長期以來，受舊的功能分類體系影響，經(jīng)濟(jì)支出的分類及統(tǒng)計(jì)也受到影響。舊的經(jīng)濟(jì)支出分類只設(shè)置了人員支出、公用支出、對(duì)家庭和個(gè)人補(bǔ)助支出3部分。支出種類較少造成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)模糊，難以比對(duì)。近年來，我國國民生產(chǎn)總值（GDP）保持較大幅度增長，職工生活水平也相應(yīng)提高，但統(tǒng)計(jì)顯示職工工資增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于GDP的增幅，這與當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)支出大類的劃分有一定關(guān)系，部分福利及補(bǔ)貼計(jì)入了公用支出等。雖然說近年來有一定的改變，如將公積金支出從經(jīng)濟(jì)分類中剔除作為功能分類統(tǒng)計(jì)，但對(duì)于大多數(shù)經(jīng)濟(jì)支出的內(nèi)容及統(tǒng)計(jì)不甚明了。

　　在新的分類體系中，設(shè)置了工資福利支出、商品和服務(wù)支出、對(duì)家庭和補(bǔ)助支出、對(duì)企事業(yè)單位補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移性支出、贈(zèng)與、債務(wù)利息支出、債務(wù)還本支出、基本建設(shè)支出、其他資本性支出、貸款轉(zhuǎn)貸及產(chǎn)權(quán)參股、其他支出等大類。如此以來，區(qū)分了對(duì)個(gè)人的補(bǔ)貼和對(duì)單位的補(bǔ)貼，規(guī)范了資本性支出和服務(wù)性支出，有利于國家對(duì)不同部門、不同行業(yè)間的數(shù)據(jù)比對(duì)分析。在剔除資本性支出后，便于服務(wù)性支出的定額測算，也有利于目前預(yù)算準(zhǔn)備實(shí)行定額管理。由此可見，支出經(jīng)濟(jì)大類的劃分意義在于統(tǒng)一不同部門不同行業(yè)間的人員工資性支出，并且著重控制商品和服務(wù)支出類的定額管理。

　　近年來，有關(guān)財(cái)政資金使用效益低下的聲音越來越多，水利資金作為公共財(cái)政支出的主要內(nèi)容之一也受到重點(diǎn)關(guān)注。作為首批政府收支改革試點(diǎn)的水利事業(yè)單位，按照新的經(jīng)濟(jì)分類細(xì)致劃分以后，工資福利支出、商品和服務(wù)支出等近年內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的定額撥付的可能性較大；通過比對(duì)，如果同行業(yè)間部門收支預(yù)算中的人員工資性支出、商品服務(wù)支出和資本性支出中出現(xiàn)不相符的數(shù)據(jù)，馬上就能發(fā)現(xiàn)。這樣，預(yù)算經(jīng)費(fèi)的定額撥付會(huì)促使事業(yè)單位通過爭取財(cái)政項(xiàng)目的方式獲得撥款，從而重視財(cái)政資金的使用效益。雖然說水利資金用于公共用途，其使用效益難以估計(jì)，但仍可以通過對(duì)比各種支出得出結(jié)論，可以促使水利事業(yè)單位重視財(cái)政資金的使用效益。由于各單位職能分工不同，能夠獲取財(cái)政項(xiàng)目撥款的數(shù)目也不一樣，因此，新的經(jīng)濟(jì)分類對(duì)水利事業(yè)單位的影響是不言而喻的。

　　其二，應(yīng)對(duì)支出經(jīng)濟(jì)分類改革的對(duì)策。支出經(jīng)濟(jì)分類對(duì)支出類別作出了細(xì)致的劃分，統(tǒng)一了標(biāo)準(zhǔn)，便于相同條件下不同行業(yè)的比較，有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的績效考核。近年來，行政事業(yè)類財(cái)政撥款項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)等科技投入資金項(xiàng)目等均引入了績效考核指標(biāo)體系，雖然說各體系考核指標(biāo)不盡相同，但對(duì)財(cái)政性資金的使用進(jìn)行績效考核的目的和方法是一致的。有數(shù)據(jù)表明，財(cái)政撥款在2007年度中重點(diǎn)有所突出，主要表現(xiàn)在基本支出維持不變，項(xiàng)目支出等專項(xiàng)支出增加，這些變化表明了國家對(duì)事業(yè)單位養(yǎng)事重于養(yǎng)人的態(tài)度，2006年度下半年事業(yè)單位工資改革的實(shí)施也傳達(dá)了類似信息。新的經(jīng)濟(jì)分類側(cè)重支出的具體用途，通過測算分析得出定額，這為財(cái)政直接支付創(chuàng)造了條件。差旅費(fèi)報(bào)銷制度將出差補(bǔ)貼由18元/天提高到80元/天，因此，對(duì)于部分創(chuàng)收無門的水利事業(yè)單位來說，申請財(cái)政項(xiàng)目不失為一種增加個(gè)人收入的辦法。水利事業(yè)單位申請財(cái)政性項(xiàng)目時(shí)應(yīng)注意人員支出和公務(wù)支出的合理比率，同時(shí)要兼顧不同部門、不同行業(yè)間的差別。

　　二、水利行業(yè)功能分類劃分比較及政府收支分類改革的不足根據(jù)支出功能項(xiàng)級(jí)科目的劃分，這次政府收支改革的支出功能項(xiàng)級(jí)科目并沒有完全按照政府職能分類劃分，而是根據(jù)預(yù)算細(xì)化和財(cái)政統(tǒng)計(jì)分析的需要，按照職能、活動(dòng)、分行業(yè)和資金用途設(shè)置。即按職能設(shè)置，如學(xué)校教育投入的事業(yè)費(fèi)、基建等要計(jì)入教育類支出，可同時(shí)反映單個(gè)學(xué)校教育、基建投入和教育類教育總投入；按活動(dòng)設(shè)置，每一款項(xiàng)支出均設(shè)置“行政運(yùn)行”項(xiàng)級(jí)科目，有利于反映各行業(yè)的行政運(yùn)行支出和行業(yè)支出；分行業(yè)設(shè)置，在類款下按行業(yè)設(shè)置項(xiàng)級(jí)科目，可以反映同一類款下的不同行業(yè)支出；按資金用途，主要是按照各種專項(xiàng)資金和政府性基金支出設(shè)計(jì)項(xiàng)級(jí)科目，便于專項(xiàng)資金和基金支出的統(tǒng)計(jì)。

　　按照國際貨幣基金組織（IMF）的功能分類，水利支出屬于經(jīng)濟(jì)事務(wù)類，科學(xué)技術(shù)和氣象支出作為基礎(chǔ)研究或者應(yīng)用研究，是廣泛存在于各行各業(yè)的投入，屬于公共服務(wù)類。同IMF的收支分類體系比較，這次改革將“科學(xué)技術(shù)”作為一個(gè)功能支出大類，從IMF的“經(jīng)濟(jì)事務(wù)”分解出“農(nóng)林水事務(wù)”大類，而“氣象支出”納入“一般公共服務(wù)”類，可見這次改革對(duì)于水利支出、氣象支出和科學(xué)技術(shù)的功能是分類區(qū)別對(duì)待的。其中“科學(xué)技術(shù)”類的設(shè)置是為了適應(yīng)科教興國的戰(zhàn)略要求和科技經(jīng)費(fèi)管理的特殊需要。而水利支出由原來的“水利氣象支出”中分離出來納入“農(nóng)林水事務(wù)”：“氣象支出”作為“一般公共服務(wù)”類中的一款是兼顧行業(yè)和功能的劃分。

　　目前的功能劃分并不能完全達(dá)到收支分類改革的目的。如長江委所屬的水工程生態(tài)研究所，是國內(nèi)唯一研究水利工程對(duì)生態(tài)影響的保護(hù)及方案設(shè)計(jì)的事業(yè)單位，由原科研系統(tǒng)的科學(xué)事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樗�利事業(yè)單位。研究方向也由基礎(chǔ)研究轉(zhuǎn)為生態(tài)應(yīng)用研究，是一個(gè)面向水利等人工工程施工對(duì)水體生態(tài)及生物造成影響的新的研究學(xué)科，目前在新的收支分類體系中沒有相關(guān)對(duì)應(yīng)的支出科目，只能列入其他水利支出。在水利支出的項(xiàng)級(jí)科目中，只有水土保持方面的生態(tài)保護(hù)科目，沒有相關(guān)的水利工程生態(tài)影響等項(xiàng)級(jí)科目；在“環(huán)境保護(hù)”類的款項(xiàng)科目也只有“自然生態(tài)保護(hù)”和“天然林保護(hù)”，沒有相關(guān)的人工工程生態(tài)保護(hù)科目；在“科學(xué)技術(shù)”類中只有“社會(huì)公益研究”中的環(huán)境科學(xué)可以納入研究范圍，但受到單位性質(zhì)限制，也難以使用該類功能科目。水工程生態(tài)研究及應(yīng)用同時(shí)涉及環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)、水利工程設(shè)計(jì)、水生生物研究等學(xué)科，作為新興的學(xué)科，應(yīng)當(dāng)從科學(xué)技術(shù)口徑加大投入，如水利環(huán)保工程設(shè)計(jì)基礎(chǔ)，水利工程生物保護(hù)設(shè)計(jì)基礎(chǔ)等，目前的管理方法，科技技術(shù)類支出集中反映，其投入方向和效果難以把握，不利于跨行業(yè)跨部門的科技創(chuàng)新和交流。對(duì)水利單位而言，不利于以后水利支出的基礎(chǔ)研究投入，很容易走進(jìn)先破壞后治理的老路。

　　按照國家近期出臺(tái)的公益型科研專項(xiàng)資金管理政策，非科研單位也可以申請科研專項(xiàng)資金，各單位可以依托自己的優(yōu)勢和需要，瞄準(zhǔn)科技前沿發(fā)展自己的科研業(yè)務(wù)。這樣，“科學(xué)技術(shù)”類的功能支出設(shè)計(jì)沒有必要保留眾多的研究款項(xiàng)，只需要保留基本支出及基礎(chǔ)研究款項(xiàng)，其他應(yīng)用類研究可以設(shè)立科技基金會(huì)審核下?lián)芨黜?xiàng)專項(xiàng)科研資金，此時(shí)“科學(xué)技術(shù)”類的功能支出設(shè)計(jì)完全可以依照基本建設(shè)支出一樣納入其他大類支出，作為其他類款支出的項(xiàng)目支出反映。水利單位應(yīng)根據(jù)自己的功能職責(zé)，研究分類改革的變化，找準(zhǔn)方向，發(fā)展壯大。

　　這次政府收支分類改革對(duì)水利事業(yè)單位的影響深遠(yuǎn)，改革以后有的單位經(jīng)費(fèi)來源和性質(zhì)將發(fā)生變化，水利單位的投資總量和結(jié)構(gòu)也會(huì)發(fā)生一些改變，水利事業(yè)單位應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)改革，未雨綢繆，積極應(yīng)對(duì)。